論文關鍵詞：失地農民;養老保障

論文摘要：在城市化進程中，農村集體土地大量被征用，越來越多的農民失去土地淪為失地農民。當前我國農村養老的主要形式依然是家庭養老，而家庭養老的保障則來源于農民賴以生存的土地。農民失去土地就等于失去了養老保障，現有的失地補償方式主要有貨幣安置、留地安置、招工安置等形式，這些安置方式對失地農民的養老保障有著一定的作用，但仍存在著不足。構建政府主導型的社會保障體系是解決失地農民養老保障問題的根本途徑，同時，也需要積極發揮社會組織和失地農民個人在解決失地農民養老保障問題中的作用。

我國正處于經濟高速增長及工業化和城市化的重要階段，在城市化進程中農村大量土地被征用，因而形成了失地農民這一新的社會群體。在今后的二、三十年時間里，中國將一直面臨失地農民及其社會保障問題的困擾。其中，失地農民的養老保障問題已成為社會焦點。本文試圖從我國土地與養老保障的關系、目前我國失地補助的形式與內容以說明我國失地農民所面臨的困境，進而提出對策分析。

一、土地與農村養老保障的關系

家庭結構、社會結構和生產力發展水平決定著一個國家和地區的養老模式。在傳統農業社會當中，代際之間的變遷與流動并不明顯，生產知識、技能乃至生活中的禮法規則幾乎都是代代相因，即后代人的生活幾乎是前代人的翻版。因此，農業社會的老人們大都是家庭經濟生活的組織者和管理者。家庭離不開老人，老人也不可能離開家庭，家庭養老始終是一種穩固的養老模式。這里需要指出，傳統農業社會的家庭養老是建立在相對固定的土地之上。土地是他們生活資源的固定來源，有時甚至是唯一來源。

到了工業社會，家庭養老在農村仍發揮著不可或缺的作用。首先，較之于西方國家的“先富后老”，我國的老齡化是典型的“未富先老”。即我國是在工業化完成之前，基本沒有社會保障積累的情況下就“躍”進老齡化社會。眼下即便是在城市，社會化養老保險體系的資金、制度、人才、思想等各方面還都缺乏應有的準備，人口基數龐大又缺乏前期儲備的廣大農村更是力所不及。在我國現有社會保障水平下，絕大多數，尤其是經濟欠發達地區的老人是無從領取養老保險金的，且這個問題在短期內是很難得到徹底解決的。顯然，絕大部分農村老人的養老問題依然離不開他們的家庭。

土地與養老保障關系的核心在于農民的養老主要還是依靠家庭。家庭收人是家庭保障和家庭養老的前提條件。就現階段我國廣大農村的實際情況而言，農民從土地上取得的收人是家庭收人中最穩定的部分，這就使得農民養老保障與土地有著必然的聯系。如果農民失去土地就等于失去了土地的基本生活保障，喪失了現有的養老保障基礎，失地農民的養老保障問題將更加突出。雖然絕大多數地方采取一次性貨幣補償的安置方式，對失地農民進行補償，然而，由于現行補償標準偏低，加之大多數農民在現金消費上存在的短期行為及其理財能力的低下，貨幣補償對失地農民的生活難以起到基本的保障作用，農民的養老保障問題也就無法得到妥善解決。

二、現有失地補償方式對養老保障的缺失

國家明文規定失地農民的補償安置是征地前必須作好的工作。安置失地農民的過程實質上就是一個土地換保障的過程，農民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發展，因此隨著城市化規模的擴大，失地農民應該隨之分享城市化帶來的成果。在具體實踐中，我國征用農村集體土地后，對農民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、留地安置等基本形式，以貨幣安置為主，其他安置方式為輔。這些安置方式對失地農民的養老保障起到了一些作用，但其中仍存在很多弊端，使失地農民的養老保障面臨威脅。

(一)貨幣安置也就是將安置補助費一次性發放給征地農民，讓其自謀其路。貨幣安置可以簡化失地農民的安置過程，純粹地以土地換貨幣，出資方只要保證安置費到位就結束了安置工作，無須對失地農民的出路與發展負責。失地農民可以獲得一筆資金，從短期來看，農民依靠這筆安置費基本生活能夠得到保障，也可以將這筆資金作為另謀其路的資本。但是，僅僅依靠安置費是無法解決失地農民的“可持續生計”問題的，補償數額不足以妥善安置失地農民。貨幣安置中政府出錢進行一次性買斷的“強制購買”把農民“一腳踢開”，這是對農民極大的不公。

貨幣安置存在以下幾個弊端:首先它是一種生活指向性安排，而非就業指向性安置。失地農民在得到生活安置費后，就被永久地推向了勞動力市場，這留下了嚴重的失業隱患，不利于失地農民的可持續發展。其次，貨幣安置著重考慮了征地“農轉非”人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。“農轉非”人員對自身社會保障方面的問題，只能完全依靠自己的力量去解決，社會保障力量單薄，渠道單一，勢必導致保障效果不理想，可能引發社會問題。再者，各地根據經濟發展水平和財政收入狀況支付安置費，經濟發達地區稍高一點，而欠發達地區一般只有幾千甚至幾百元，這樣低水平的安置，實際上就是不安置。這種一次性發放安置費的方式是無法保證失地農民的養老問題得到解決。

(二)留地安置是較為常見的安置形式，是為了使失地農民的生產、生活有長遠穩定的保障，在規劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地，支持被征地的農村經濟組織和村民從事生產經營活動的一種安置方式，是貨幣安置的重要補充方式。留地安置實質上就是創辦集體企業，發展集體經濟，這在一定程度上考慮到失地農民的“可持續生計與發展”問題，失地農民可以加人村辦企業或自行創業，避免失地又失業。但是集體或村民在生產經營活動中常常會受到資金、技術的限制，無法保證經營活動順利進行，一旦村集體經營的產業運營不良甚至破產，農民的基本生活就沒有了保障，將來的養老保障就更缺乏保證。

(三)在失地農民安置過程中還有招工安置方式，即地方政府或用地單位依據征地數量有比例地安排“農轉非”人員就業。在招工安置中，用人單位雖然可以暫時解決失地農民的就業問題，但由于農民自身文化層次低，缺乏專業技能，在激烈的市場經濟競爭中處于劣勢，一旦用人單位裁員時，這些失地農民又將重新面臨失業的問題，可見招工安置并不能從根本上保障失地農民的權益。

三、關于失地農民養老保障的政策建議

在解決失地農民社會保障問題過程中需要社會各方面的努力，其中政府作為社會宏觀調控者和政策制定者起著核心關鍵作用，國家應當積極建立失地農民政府主導型的社會保障體系給予失地農民可持續的保障。同時，社會組織和失地農民個人在構建失地農民養老保障體系中也是重要力量的來源。 (一)構建政府主導型社會保障要考慮失地農民失地、身份轉變等因素對他們生存與發展所造成的影響，遵循社會保障與市民生活水平相適應，資金由國家、集體和個人共同負擔、促進城鄉統籌就業等原則。在具體內容上主張構建“三維”社會保障體系，這一體系既能夠很好地貫穿以上原則，又能夠體現失地農民對社會保障的多層次需要。

1.失地農民基本養老保險。對年滿16周歲以上的所有人，可參照本地城市最低生活保障水平，各個地方經濟發達的程度由政府統一制定繳費標準及其最低生活補償標準。失地農民基本養老保險金由個人帳戶部分和社會統籌部分組成，個人帳戶部分資金主要來源于被征地單位的征地補償費和集體資金，地方政府根據集體的經濟實力確定集體與個人的出資比例;社會統籌部分資金由政府按照最低繳費標準的百分比給予專項財政補貼，這部分作為調劑之用。對于超過勞動年齡和喪失勞動力的人，在一次性交足保險金額后，可以直接實行養老保障。而對于在勞動年齡之內的失地農民，在沒有就業之前，由政府安排一定年限的就業過度金，征地補償費出一部分，集體和政府按一定的比例出大部分。就業后轉為城鎮職工基本養老保險，其個人帳戶資金按實際轉移，繳費年限按城鎮職工和失地農民繳費時的比例折算，也可以采取補繳的辦法，補足差額和規定的利息后，繳費年限按實計算。

2.補充養老保險。失地農民在國有、集體和企業里就業，政府以政策指導和政策優惠為導向，用人單位和員工共同出資，為其建立一種輔助性的養老保險。可以采用分級繳費制，用人單位根據失地農民工作年限的不同采用不同的繳費比例，工作年限越長，繳費比例越高，超過一定的工作年限繳費標準達到城市職工同等水平。這既能引導失地農民不斷強化自身素質以期留在企業，單位能夠降低用人成本，又可以提高農民就業率，促進社會發展。對于自謀職業的失地農民，由所在的集體核實后，給予政策優惠，鼓勵他們購買補充養老保險。

3.醫療保險。醫療問題是老年人的大問題。因此，醫療保險體系的建立和完善也是農村養老保障體系當中的重要組成部分。對于農村失地農民的醫療保險，應實行統籌基金和個人帳戶相結合，鼓勵個人購買基本醫療保險，凡是個人購買基本醫療保險的均享受統籌基金。個人帳戶部分根據自己的經濟實力、享受的額度按照不同的等級繳納。失地農民就業者統籌部分由個人、企業、國家按比例共同負擔，對于其他人統籌部分由國家和集體按照本地經濟狀況負擔一部分，并動員社會、慈善機構、個人捐助，引人多元化的投人機制。個人帳戶用于一般性的醫療支出，而醫療費超過一定的比例，由社會統籌基金按照個人享有的比例支付，不足部分由個人負擔余額。

(二)社會組織是失地農民養老保障體系建設過程中不可或缺的力量。這里的社會組織主要是指非營利的第三部門。在建設失地農民養老保障體系過程中，社會組織是將政府與社會公眾連結起來的紐帶。它在失地農民養老保障體系建設過程中的作用主要體現在以下兩個方面:

首先，通過社會組織可以獲得企業和其他方面的捐贈。第三部門與其他組織和社會公眾有著廣泛的接觸與聯系，這樣可以獲得多方捐贈，尤其是企業捐贈占很大的比重。在可行的條件下不妨建立一個失地農民養老保險基金會，將受捐贈的資金專款專用，以最大限度地支持失地農民養老保障體系的建設。社會組織的參與可以減輕政府的負擔，使失地農民養老保障體系建設資金來源多元化。

社會組織的另一重要作用在于為失地農民提供再就業培訓與指導。第三部門可以根據失地農民具體的自身素質條件，結合社會需求，對失地農民實行有針對性的再就業培訓與指導。這樣可以提高失地農民的再就業能力，同時也向失地農民傳遞再就業信息，將具有適應能力的失地農民推向市場，為失地農民提供了發展空間，又滿足了社會特定需求，最大程度地發揮了失地農民的人力資源。失地農民再就業可以重新獲得收人來源，這樣失地農民的生活才能得到保障，進而失地農民的養老問題才能得到解決。

(三)政府主導型的失地農民養老保障體系是從體制上給予失地農民養老保障，是從宏觀角度架構制度體系，從微觀角度上來看，也需要失地農民個人的努力。失地農民要積極改變以前的生活習慣和思想觀念，從原有的靠地吃飯的觀念中解放出來，提高失地農民通過自主創業、自謀職業和其它途徑實現就業的意識，主動地參加再就業培訓，提高自身就業能力，這樣失地農民才能具備可持續發展的條件。同時，失地農民應該積極的配合失地農民政府主導型的養老保障體系的建設，提高保險意識，主動參與保險。