陜西是農業大省，構成農村工作三大大樂章的農村、農業、農民問題，始終是一個關系全省工作全局的根本性問題。在解決溫飽和達到小康水平時期是這樣，在實現第三步戰略目標轉移的時期，仍然需要十分關注解決好農村、農業和農民問題。農村問題說到底是農民的問題，要把農民的問題解決好，必須保障農民的兩大權利，一是政治上的民主權利，二是經濟上的自主權利。農民的民主權利得到了較好保障，就會較大地調動農民發展經濟的積極性，才會有農村經濟的繁榮。因為在經濟全球化的沖擊下，人們的理性思維、價格觀念隨著市場經濟的深入發生了很大的度變化，以人為本的觀念已滲透到社會的各個領域。正如馬克思所指出的，在生產力和生產關系之間，人是最活躍的因素。在當前乃至很長的一個時期內，各級領導務必高度重視農民的民主權利問題，不斷擴大和完善農村基層民主政治建設，保障社會生活的穩定，促進城鄉經濟的均衡發展和全省第三步戰略目標的盡快實現。

一、我省基層民主政治建設經過十五年工作取得了顯著成績，村委會的四次民主選舉、廣泛的村務公開、村民自治各項制度的建立健全，是陜西農村基層民主政治建設的三大重要標志。

十一屆三中全會后，鄧小平總結中國社會主義發展中的主要歷史教訓后指出，“黨的十一屆三中全會提出一系列新的政策，就因內而言，最重大的有兩條，一條是政治上發展民主，一條是經濟上進行改革，同時相應地進行社會其它領域的改革。”1987年，全國人大頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》試行辦法，以法律的形式確定擴大基層民主首先在村級實行，具體就是開展村民自治。同全國一樣，陜西農村基層民主政治建設，是伴隨著土地承包責任制的實行和農村經濟體制改革的推進而發展起來的。在黨的領導下，經過各級干部和廣大農民的共同努力，取得了矚目的成就，盡管還很不完善，發展的路子還很長，但人們仍然看到了發展的前景。在實現第三步戰略目標的進程中，如何繼續擴大基層民主，充分調動農民發展經濟的積極性，促進農村社會的穩定和經濟的快速發展，是陜西實現第三步戰略目標中處理好改革、發展與穩定的重要環節。

按照《村委會組織法》的要求，我省擴大農村基層民主的主要形式是在村級實行村民自治，主要內容是民主選舉村委會成員、民主決策村中重大事項、民主管理村中事務、民主監督村委會的工作。按照村民自治的總體要求，全省的基層民主政治建設已在三個方面取得了突破性進展：

1、全省村委會四次民主選舉，為進一步擴大基層民主奠定了良好的基礎。

中國有5000年傳統文化和3000年封建專制的歷史，陜西省會西安市是12個朝代先后建都的地方，72座帝王冢陵分布在八百里秦川，人們的思想觀念、價值取向、行為方式烙上了很深的封建傳統文化，要在這樣一個皇天厚土的地方唱響民主之腔，其艱難程度可想而知。

從1987年—2000年，陜西省先后組織了四次村級民主選舉。體現民主的有關數字如候選人的產生、選舉的范圍，村民參選率見下表：

第一次（1989年） 第二次（1993年） 第三次（1996年） 第四次（1999年） 一省村委會數 村委會選舉數 參選率% 候選人產生方式 全省村委會數 村委會選舉數 參選率% 候選人產生方式 全省應換屆村數 村委會換屆數 參選率% 候選人產生方式 全省應換屆村數 村委會換屆數 參選率% 候選人產生方式 32332 3400試點 村級組織推薦 32332 11334 87·7% 選民聯名及村組織推薦 32332 20866 90% 選民聯名及村組織推薦 31834 31778 95% 村選民直接推選

從上表可以看出，民主選舉的過程無論是村數還是村民參選率是一個由少到多，逐步上升的發展過程。第四次選舉全省除安康市不同屆次外，99。7%的村進行了換屆選舉，民主產生了新一屆村委會領導班子。民主程度的一個重要標志是候選人的產生。前三屆都是由村級黨支部、婦聯、群眾聯名提名產生，第四次則是由村民直接提名推選，比美國總統選舉從兩黨產生候選人的方式還要民主，被群眾稱為大海撈針的“海選”，這是一個質的飛躍。

2、民主監督的廣泛推行，把村民自治推向了新的高度，為村民擴展民主權利找到了新的途徑。

1998年，在全省農村普遍推行了村務九年開制度，對村中涉及村民切身利益的九大事項：村級財務收支，宅基地審批，水、電費收繳，計劃生育指標發放，土地使用權和承包經營權轉移，救災救濟款物的發放，土地使用權和承包經營權轉移，救災救濟款物的發放，干部目標責任制進行了公開。要求公開內容、形式、程序、時間四規范，財務公開按收支流水帳每季度公開一次，接受村民監督。這一制度的實行，成為密切農村干群關系，“懂民意、順民心、鼓民勁的民心工程”。新聞媒體大量報道，推行力度之大是村民自治歷史上前所未有的。省、市、縣、鄉四級均成立了領導小組，巡回督促，不到半年時間，村務公開取得了重要進展，還向上延伸到鄉鎮政務公開，部分縣延伸到縣級20多個部門政務公開，向處延伸到村民小組組務公開，使民主監督落到實處。詳情見下表：

1998年 1999年 2000年 村務公開 政務公開 組務公開 村務公開 政務公開 組務公開 村務公開 政務公開 組務公開 95% 72% 87% 69% 60% 98．6% 94% 67．7%

（注：表中數字為占全省所有鄉鎮、村委會、村民小組的百分比）

從此表可以看出，1998年，由于各級黨政領導重視，推行力度居，全省村務、政務公開形勢較好。1999年由于全省村委會換屆選舉，各級負責此項工作的機構忙于選舉，公共場所開數字有所下降，2000年又有回升。根據省上幾次隨機抽樣調查，村務公開質量按“30：60：10”劃分，即全部按省上要求，特別是財務逐項公開，群眾比較滿意的占30%。普遍公開但某一方面公開不細致或群眾很不滿意的占60%。只公開了一部分的村占10%。

3．村級民主政治建設的各項制度建立健全，村民自治逐步走上了制度化、規范化的軌道。

經過四次民主選舉和村務公開的推行，全省村委會普遍建立了四個方面的制度：一是村委會工作與管理制度，如村委會向村民會議報告工作制度，村干部任期目標責任制，民主評議村干部制度。二是村民會議制度和村民代表會議制度、村民會議中普遍成立了民主監督和民主理財小組。三是普遍建立了村民自治章程和村規民約，把村中各種組織的職責及任務、村民個人的權力和義務，村干部的行為準則、環境保護、公共衛生、鄰里關系、尊老愛幼等作出一一規定。四是普遍建立了村務公開制度、村級財務管理及審計辦法，民主理財和財務監督制度。從而使全省村民自治逐步上制度化、規范化的軌道。

全省農村經過四次民主選舉、堅持不懈地搞好民主監督及民主政治建設的各項制度，使農村的面貌發生了巨大的變化。首先，村民的民主法制意識、民主權利保障意識大大提高。據第四次選舉有關數據統計，全省反映選舉中存在違法問題的有10180多人（次）、信件6340多件。上訪人員遍布全省，以經濟發達地區、城鄉結合部為多。上訪農民幾乎都手持各種版本的《村委會組織法》，有的背誦得滾瓜爛熟，逐條逐款指出本村選舉中的違法之外。第二，基層干部對擴大基層民主，支持村民自治的認識迅速提高。在前三次選舉后，不少縣、鄉干部，普遍對村民自治認識不足，有的鄉干部以個別村出現的問題來泛指全局，認為村民自治后農民就管不住了。到第四次換屆選舉時，情況變化很大，黨的十五大對擴大基層民主的確定和村民自治的逐步正規，多數干部不但對擴大基層民主、推進村民自治的認識有了很大提高，而且積極探索好的途徑，依法指導農民搞好自治。第三，擴大基層民主實行村民自治深入人心。全省95%的農民關心村委會的選舉，積極參加投票。外出經商打工村民紛紛返村，無法返回的用電報進行委托投票，參選村民普遍很重視自己手中一張票的權力，不少群眾認為“這是繼土改、家庭聯產責任制之后農民的第三次解放，”這神圣的一票是時代賦予自己的權力，必須運用好，投給自己信任的人。第四，農民初步學會了在村務中行使民主權力的方法。每期村務公開前，村民民主理財小組逐項審查，公開后不少村民會逐條檢查，然后和鄉鎮政務公開內容對照，并指出不對之處。

村民自治的持續發展，極大的調動了農民發展農村經濟的積極性，群眾選出了滿意的領頭人，明白了村務，大大促進了全省農村社會的穩定；村民自治為政治體制改革和基層管理體制改革開了好頭，為基層民主向上拓展積累了經驗；全省村民通過民主選舉、民主監督的實踐，法律意識、民主意識普遍得到了加強，加快了依法治省的進程；村干部綜合素質普遍提高，為西部開發打下了堅實的基層組織基礎。我省經濟在“十五”期間之所以每年高出全國發展水平的2個百分點，經濟增長率平均達到10%，與村民自治的普遍推進，農村形勢的穩定發展是密不可分的。

二、陜西的村民自治雖然取得了一定的成績，發展仍不平衡，存在諸多亟待解決的問題

1、由于體制上原因，“四大四少”的特征制約著村級民主的深入進展。陜西農業大省的村民自治，呈現大社會、大群體、大工作量的特征，同時又是推進農村政治體制改革的大課題。許多事項都涉及到一些深層次的問題，但在實際運作中又存在與工作需要相差很大的“四少”：理論研究少，政策保障少，組織力量少，工作經費少，全國有9個專家、4個機構專門研究村民自治問題，陜西是空白。從法律政策保障上，全國人大的《村委會組織法》和省上的《陜西省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、《陜西省村民委員會選舉辦法》，主要是程序性法規，缺乏有力的制約性規定，呈現鋼性不足的特性，實施起來難度不小。組織力量上，全省村民自治工作者專職人員只有16人，除西安、寶雞、銅川三地市設基層政權科和大荔縣配備了專人外，其余地市、縣區均無專人負責。工作經費從省到市、縣均無專項資金，嚴重制約工作的進展。

2、理論研究上幾個關鍵性的問題沒有重點突破。主要有兩點：一是鄉鎮政府指導村委會工作的職能定位。鄉鎮是國家政權的最基層一級政府，工作的對象是村級，而村委會是自治組織，《村委會組織法》明確規定鄉鎮政府同村委會的關系是指導關系而不是過去的領導關系。那幺，國家的指令性任務如何完成，村干部能否調撥動必然是鄉鎮干部最擔心的問題。于是，在選人上自覺不自覺地想摻雜上鄉鎮領導的意見，妨礙了民主，引發干群矛盾。在平時的工作中，鄉鎮對村民自治工作如何指導沒有成型的工作規程，如哪些事屬于政府指令性任務，哪些屬于村民自治組織的事情，對這兩類工作采取什幺方式去指導，目前均沒有一個較為清晰的工作程序，一些鄉鎮干部仍然沿用計劃經濟下我說你干，我令你行的辦法去推動工作，造成時不時越位而導致干群沖突發生，直接影響農村穩定。二是村黨支部和要委會兩者之間如何體現有機協作共謀村中經濟發展。黨支部要發揮領導核心作用，要對村中一切事務行使領導權，村委會要代表村民的意見，要強調自治的作用，兩者之間協調不好必然影響村中事業的發展。由于理論上對上述兩個關系的研究尚不成熟，因而在實際操作上難度較大，農村中的許多矛盾都是由此產生的。

3、在具體實踐上有兩個層次的認識要提高。一是鄉鎮干部對村民自治重大意義的認識。農民民主權利的保障，是政治、經濟體制改革和社會進步的需要，在村民自治的大氛圍中，鄉鎮干部應順應時勢，轉變思想，提高認識，探索鄉鎮政府工作的新路子、新方法，支持和指導村委會依法開展村民自治。二是農民群眾的民主法制意識需求培養和提高，從近幾年村務公開和第四次民主選舉來看，交通便利，經濟發達地區，城鄉結合部農民由于利益關系，咨詢、上訪反映問題較多，相應這些地方農民的民主意識也就高。偏遠山區經濟落后地方的群眾對民主的渴求表現不甚強烈，參政積極性不是太高。村民自治的發展從另一方面講有賴于農民民主意識進一步增強。

三、以體制創新為突破口，進一步解放思想，大膽革新農村基層管理體制，把我省基層民主政治建設工作推向新的階段，進一步發展社會穩定的大好形勢，促進第三步戰略目標早日實現。

江澤民總書記最近一再的指出，要搞體制創新和科技創新，村民自治工作說到底就是基層政治體制的改革和管理體制的創新，我們一定要打破沿襲多年的農村管理體制的陳舊模式，跳出已有的條條框框，在體制創新上大做文章，以此為突破口，把基層民主建設推向一個新的階段。

從陜西目前的發展情況來看，應該以落實江澤民總書記體制創新的思想為指導，從以下幾個方面推進民主進程：

1、全方位深化村民自治，在當前應大力推行民主決策、民主管理，讓村民成為村中事務管理的主人。全面推行民主決策，也是從頭上提高村務公開質量的需要，方式就是通過村民會議和村民代表會議來實現。要明確民主決策的內容。要從涉及大多數村民切身利益的事項，如：村公益性建設項目以及投資投勞方式、土地使用權轉移、開發性建設項目及承包經營等方面的事項，都要列入民主決策的內容。要規范民主決策的方式，村民會議一般應每半年召開一次，村民代表會議每季度應當召開一次，有特殊情況，可適時召開。凡村中重大事項，堅持做到“一事一議”。

民主管理以村民自治章程為依據，把村民的權利、義務；村干部的職責；遵老愛幼、鄰里和睦；環境保護等涉及到物質文明建設和精神文明建設的事項一一列出，交村民大會討論通過后成為共同遵守的準則，讓村民在民主決策和民主管理中學會自我管理、自我教育、自我服務的方式。

2、把民主選舉大膽擴展到鄉鎮長的選舉。鄉鎮是國家最基層政府，擔負著指導村民自治、引導農民發展一方經濟、完成國家有關任務的重任，同時又是連接黨和村民關系的橋梁。鄉鎮長的事業心、責任感和由此產生的公仆意識、群眾觀點如何，不但代表著黨和國家的形象，而且直接影響著一方經濟的發展。鄉鎮長能否較好地、創造性貫徹國家發展經濟的方針，調動群眾的積極性，能否以群眾的利益為出發點去指導工作，誰給予權利，對誰負責是一個很重要的問題。權力缺乏監督，缺乏強有力制約就會導致不作用，繼而產生腐敗。不關心群眾的痛癢，只知道催糧要款，設法吃卡拿的現象在鄉鎮普遍存在。如何提高鄉鎮干部服務意識和強化發展經濟的意識，轉變工作作風、不是單靠教育、監督奏效的，應從權利的源頭上制約。鄉鎮長的直接選舉，應成為基層民主進一步擴展的重要標志，如果基層民主長期停留在村級這個層面會窒息村民自治。陜西村民自治的實施已有良好的基礎，近幾年應在部分鄉鎮進行直選試點，并逐步擴大范圍，使陜西的基層民主政治建設同農村經濟體制改革相適應，使鄉鎮政府在農村經濟發展中切實發揮職能作用，以保證第三上戰略目標的實現。

3、把村黨支部領導的選舉納入民主的范圍。黨在農村的基層組織按照黨章規定發揮領導核心作用，村黨支部對本村經濟發展的正確領導，主要體現在群眾是否擁護、在群眾中是否有凝聚力和號召力。黨章規定黨支部領導成員由黨員選舉產生，在目前農村村民自治深入開展和改革開放的形勢下，村黨支部領導成員的選舉應讓全體有選舉權的村民進行信任投票，在大多數群眾信任的基礎上，由全體黨員選舉產生。這種方式對于協調村黨支部和村民自治組織村委會之間的關系，團結一致發展本村經濟有很大的促進作用。

4、改革舊有的管理模式，從改革、穩定、發展的大局出發，大膽創新，為基層民主政治建設提供強有力的組織保證。

（1）加大組織力量。結合市、縣機構改革，地市設村民自治科，縣上設村民自治辦，固定2—3人專職從事此項工作。以解決此項工作無能為力人去干的問題。我省的臨渭區、大荔縣根據工作需要，經人大同意自行設立了村民自治辦，建議在全省實行。

（2）固定工作經費。根據近幾年工作情況看，省上最低每年45萬，地區25萬，縣上15萬元，即可保證此項工作的正常運轉，這些經費主要用于農民法律法規知識的宣傳，典型的樹立，鄉鎮和村干部的培訓等。

（3）加大宣傳力度，充分調動省、地、縣三級新聞媒體的作用，利用開辟專欄、設熱線、專場節目等形式，廣泛宣傳村民自治的意識、內容、方式、方法，培訓基層干部和農民群眾的民主意識，增加執法、用法的自覺性。

（4）成立鄉村干部培訓中心。利用大專院校的設置和師資力量，對新當選的村主任、副主任進行短期輪訓，提高他們的綜合領導藝術。

5、加強村民自治的理論研究工作。理論是實踐的先導，缺乏理論的實踐在一定程度上是盲目的實踐，沒有理論上的系統研究，就不可能有實踐上的提高。省上應利用社科院、大專院校對力理成立村民自治專門研究機構，實行首席研究員制度和專題項目研究制度，組織專家學者對村民自治的現狀、短期和長期發展趨向，在研究的基礎上作出科學的預測。對帶有普遍性的問題進行專題調研，為實踐者解決工作中的具體問題。省每年應撥出一定的專款，保證研究工作的開展。

在本世紀中葉左右，陜西經濟發展和人均DP要達到中等發達國家的水平，根據省情首先要看人口居多的農村。農村的重要性來源于農民和農業的重要性。因為農村小及到城市社會和農村社會的關系問題，涉及到城市居民群眾和農村居民群體的關系問題，涉及到城市經濟和農村經濟的協調與平衡問題。沒有基層民主的進一步擴大，就沒有農民更大范圍的民主權利，農民的積極性和創造性得不到充分發揮，農村的經濟就不可能快速發展。鄧小平曾說中國社會能否安定，經濟能否發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是否好起來。城市搞得再漂亮，沒有農村穩定的基礎是不行的，希望各級領導在更廣闊的領域關注村民自治，重視基層民主政治建設，使農民成為實現第三步戰略目標的主力軍。