【摘要】：

本文以公共行政理論的研究成果為指導，闡述了服務型政府的內(nèi)涵和基本特點，結(jié)合我國的國情，吸收國內(nèi)外行政改革理論與經(jīng)驗，強調(diào)了構(gòu)建服務型政府的現(xiàn)實意義和必要性，進而提出作為中國行政改革的基本目標取向——構(gòu)建服務型政府的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】：行政改革、政府轉(zhuǎn)型、服務型政府、思考

在當今信息化和全球化的背景下，伴隨著西方發(fā)達國家大規(guī)模的政府再造運動，我國在行政體制改革中借鑒西方的有益經(jīng)驗，構(gòu)建服務型政府的取向成為一種共識。特別是中國加入WTO后，學者們意識到中國的入世首先是政府的入世，建立服務型政府的方向性選擇，更是成為一種必需和必然。在積極應對WTO的挑戰(zhàn)和全球化浪潮的推動下，轉(zhuǎn)變政府職能、建立服務型政府的理論研究成為理論界的一個亮點和熱點，也成為行政改革設(shè)計者、推動者和執(zhí)行者的難點。筆者在學習公共事業(yè)管理專業(yè)的過程中，對我國構(gòu)建服務型政府的理論研究和實踐加以了關(guān)注，并收集和閱讀了有關(guān)的文獻資料。本文即是筆者結(jié)合所學專業(yè)進行的分析、歸納和粗淺思考，期待老師的垂拔指正。

一、 服務型政府的內(nèi)涵與特征

關(guān)于政府的治理和管理問題，一直是理論界不斷探討的話題。最近二三十年來在政府治理問題上的各種思想經(jīng)過碰撞，逐步傾向于生產(chǎn)力與效率方面，也即新公共管理理論。而從某種意義上來說，公共管理的核心和本質(zhì)就是建設(shè)服務型政府。（注1）

新公共管理理論有6項核心主張：第一，服務于公民而非顧客：即公共利益源于對共同價值準則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務員不僅僅要回應“顧客”的需求，而且更關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。第二，追求公共利益：即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)動下找到解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責任。第三，超越企業(yè)家身份，重視公民身份。與視公共資金為己所有的企業(yè)家行事方式相比，如果公務員和公民都致力于為社會作出有意義的貢獻，那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。第四，戰(zhàn)略地思考，民主地行動：即符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效、最負責任地得到貫徹執(zhí)行。第五，責任并不是單一的：即公務員不應當僅僅關(guān)注市場，他們也應該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。第六，服務而非掌舵：即公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。

在我國，服務型政府是在借鑒西方國家行政改革的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，著眼于全面建設(shè)小康社會的需要而提出的政府治理模式。服務型政府既是全新的政府治理模式，同時更是嶄新的政府管理理念。建設(shè)服務型政府既是歷史發(fā)展的必然趨勢，又是政府實現(xiàn)良好社會治理的內(nèi)在要求，也是我國深化各項改革，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。從理論上來講，服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。（注2）從實踐來看，服務型政府逐漸成為我國政府改革的主要目標取向。黨的十六大把政府職能概括為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四項內(nèi)容。在貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》工作會議上，溫家寶總理指出，要繼續(xù)改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方式，更加重視履行社會管理和公共服務職能，各級政府要把財力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，各級領(lǐng)導干部的精力更多地放在推進社會發(fā)展和解決人民生活問題上。在十屆全國人大二次會議期間，溫家寶總理在陜西代表團聽取意見時更加明確地指出，管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府。南京、重慶、成都、珠海等相當一部分地方政府已經(jīng)把建設(shè)服務型政府作為發(fā)展目標，積累了建設(shè)服務型政府的有益經(jīng)驗。

根據(jù)理論界對服務型政府的研究和我國的改革實踐，筆者將服務型政府的內(nèi)涵概括為：

1、服務型政府是一種全新的政府運作模式。

它不是中國政府性質(zhì)與根本宗旨的變化，而是中國政府運作形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變，是相對于管制型、權(quán)力型、命令型政府而言的，是以全新的服務理念為支撐的政府。因此它必將充滿生機和活力，不斷追求發(fā)展和進步。

2、服務型政府突出以民為本的服務行政理念。

在我國現(xiàn)階段，就是要按照“三個代表”的重要思想，圍繞實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，真正代表最廣大人民的根本利益，把政府一切工作的出發(fā)點和落腳點放到為中國特色經(jīng)濟、政治、文化建設(shè)服務上來，放在為社會大眾和廣大人民謀利益上來，改進服務手段，提高服務質(zhì)量。

3、服務型政府的核心定位是服務職能，服務與管理、管制之間是辯證的關(guān)系。

服務型政府不是只講服務，不要管理，而是把服務作為管理的出發(fā)點和歸宿，管理是為了更好的服務，是要將現(xiàn)代政府的服務理念貫穿滲透到政府經(jīng)濟管理的完整系統(tǒng)之中，最終落實和體現(xiàn)在政府經(jīng)濟管理的各部門、各層次、各環(huán)節(jié)的具體實踐與行動上。

有學者從管制的依據(jù)、內(nèi)容、程序和后果四個方面指出服務型政府與管制型政府的管制行為有著原則上的不同。中國社科院法學所憲法室主任周漢華研究員還提出：在建設(shè)服務型政府的過程中，首先要明確服務型政府不等于收費型政府；其次，不要從一個極端走到另外一個極端。政府應有強制性，我們不能在講到服務時又發(fā)生新的缺位。

4、服務型政府是一個有機協(xié)調(diào)的政府管理體系。

它以提高政府工作的整體效能和服務水平為中心，以“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，構(gòu)建的是以市場為導向、以公共服務為特征的管理系統(tǒng)，要形成有利于社會資源合理配置的機制與有利于各種生產(chǎn)要素競相迸發(fā)的社會輿論和文化環(huán)境。 另外筆者從服務型政府的內(nèi)涵中歸納它在規(guī)模、職能等方面的特征有：

1、政府規(guī)模最小化。

首先，政府提供服務是有成本的。其次，政府官員不能承擔管理失敗的風險。企業(yè)失敗了，經(jīng)營虧損了，必須自己消化，政府官員不承擔這個風險。所以從這個角度說，政府的規(guī)模越大，意味著損失也越大。而規(guī)模小，則官員少，運行成本低，也就是馬克思所設(shè)想的“廉價政府”。當代不少發(fā)達國家州、市一級政府的官員一般只有數(shù)十人，有的僅有幾人。

2、政府職能少而優(yōu)。

“少”，即政府的經(jīng)濟職能主要是彌補市場不足，對市場無能為力或產(chǎn)生較多負效應的領(lǐng)域起到干預責任。“管得最少的政府就是最好的政府”這一原則對我們不一定適用，但很值得借鑒。“優(yōu)”，即政府的社會管理職能主要是創(chuàng)造最優(yōu)環(huán)境，為社會全體公民提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為全社會提供公平公正的公共服務，盡到為人民服務的主要職責。

3、政府理念民主化。

強調(diào)主權(quán)在民。公共服務型的政府必須是一個無私的政府。如果一個政府有私人利益，屬于公器私用，就不是一個公共型政府。

二、構(gòu)建服務型政府是中國行政改革的基本目標取向

（一）我國行政改革的歷程和面臨的主要問題

新中國成立時的政府職能是高度集中、統(tǒng)一管理的模式。其特點：強調(diào)階級斗爭和專政職能而忽視民主職能；對社會經(jīng)濟管理實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制；對社會服務職能實行統(tǒng)包統(tǒng)攬的做法，服務職能相對薄弱；在職能行政方式上重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟手段的運用。隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制展開，要求相應地轉(zhuǎn)變我國高度集中的政府職能和家長式的管理方式。1988年的機構(gòu)改革明確提出：轉(zhuǎn)變政府職能，其中心內(nèi)容是政企分開，下放權(quán)力。1993年在提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一背景下，改革的重點是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。職能定位取得突破性進展的1998年提出了要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，把生產(chǎn)管理的權(quán)力真正交給企業(yè)。實現(xiàn)跨越的2003年十六大，指出改革的主要內(nèi)容和目標就是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府管理水平，通過設(shè)立、改組、組建一些新的部委機構(gòu)，實現(xiàn)加強宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能，強化公共服務職能等改革目標。

盡管轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得了一定的進展，但仍然面臨一些問題。

1、 政府與市場、政府與社會的職能邊界不夠合理。

在現(xiàn)代社會經(jīng)濟體系或制度結(jié)構(gòu)中，政府與市場是兩種最基本的安排，兩者的關(guān)系從本質(zhì)上表現(xiàn)為主張全能政府的制度安排與主張市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用的制度安排之間的利益互動過程。政府與市場兩者的職能邊界問題在某種意義上就是政府干預或市場調(diào)節(jié)的程度如何。從我國目前情況來看，政府過多地干預了市場，替代了市場機制，因此，我們必須合理地配置兩種制度安排，使之有利于增進和實現(xiàn)公共利益的最大化。

政府與社會的關(guān)系實際上是指政府對社會事務的管理，兩者的職能邊界具體表現(xiàn)為政府對社會事務的管理范圍，模式和方法。目前，政府對社會事務的管理仍然保留著巨大的體制慣性，政府無所不包，而社會力量相對弱小，這顯然與市場化和民主化的潮流不相適應，需要使政府與社會職能的邊界合理化。

2、 政府內(nèi)部職能配置不夠科學。

從縱向來看，中央政府與地方政府、地方政府與基層政府之間的職能配置不夠規(guī)范，各級政府

的職能內(nèi)容和范圍劃分不夠科學。從橫向來看，部門之間常出現(xiàn)職能模糊，職能交叉和政出多門等情況，說明部門間職能配置也缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。

3、在政府職能體系中，偏重經(jīng)濟職能而忽略社會職能。在各級政府管理過程中不同程度的存在著這一問題。政府把資源更多地優(yōu)先分配給經(jīng)濟建設(shè)方面，而忽略了社會管理層面；在政府的公共支出中，用于充當企業(yè)主體的投資等建設(shè)性支出過多，而教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的服務性支出偏少，反映了政府社會職能偏弱的傾向。

4、在履行職能的方式上，重管理輕服務。我國政府職能轉(zhuǎn)變中存在的上述四個主要問題，突出地體現(xiàn)為政府職能的“越位”，“錯位”和“缺位”并存。這就需要通過職能轉(zhuǎn)變，使之盡快歸位，到位，既履行好經(jīng)濟職能，又勝任社會職能，建設(shè)一個滿足社會公共需求的服務型政府。

（二）構(gòu)建服務型政府的必要性

我國是社會主義國家，“社會主義的本質(zhì)在于解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削消除兩極分化， 最終實現(xiàn)共同富裕”。（注3）而現(xiàn)在讓一部分人先富起來的戰(zhàn)略引起了貧富之間的差距，并且這種差距逐漸定型為一種靜態(tài)的社會結(jié)構(gòu)。雖然80年代初，研究經(jīng)濟增長發(fā)展戰(zhàn)略問題時，就指出增長不等于發(fā)展，1983年，提出了要把追求GDP的經(jīng)濟增長目標轉(zhuǎn)變?yōu)樵诮?jīng)濟增長基礎(chǔ)上滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，使人們獲得實惠為目標，但是不能否認，在政府工作中，GDP增長事實上仍然作為政績考評的主要指標，各級政府特別是地方政府把主要精力放在圍繞人均GDP增長的經(jīng)濟建設(shè)上，政府職能在經(jīng)濟建設(shè)上強，而在公共物品的供給上偏弱，這種政府職能上的“越位”，最終會引起經(jīng)濟和社會的不協(xié)調(diào)的發(fā)展，現(xiàn)在社會發(fā)展的某種失衡以及某些公共物品供給的嚴重缺乏就是具體的表現(xiàn)，這一方面和我黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念不符，另一方面，這種類型的政府體制也與成熟市場經(jīng)濟下政府職能定位不符。（注4）而入世之后，我國的政府管理要國際化。這一切，都彰顯了目前我國建設(shè)公共服務型政府的必要性。

1、構(gòu)建服務型政府是人民群眾的迫切愿望。

我國的政府是社會主義國家的政府，是人民的政府，是在黨的領(lǐng)導下履行國家政府職能的組織。隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治建設(shè)進程的加快，人民群眾的民主意識、法制意識和參政意識不斷增強，對政府的要求也越來越高，但是由于長期的慣性影響，無論政府機關(guān)還是公務員，在履行職能過程中都還有許多不盡如人意的地方，如官僚主義、形式主義嚴重，門難進、臉難看、話難聽、事難辦，行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下，亂收費、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象屢禁不止，不作為、亂作為，辦事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之風和腐敗現(xiàn)象還未從根本上得到解決，等等。這些問題解決不好，人民群眾就不會滿意，政令就不能暢通，從而也就無法實現(xiàn)民富國強。作為黨領(lǐng)導的人民政府，怎樣才能充分發(fā)揮全體人民的積極性來發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，怎樣才能始終得到人民群眾的支持很擁護呢？說到底，就是要全心全意為人民服務，堅持用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量政府的一切決策，堅持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為群眾誠心誠意辦事實，盡心竭力解難事，堅持不懈做好事。顯然，在“管制型政府”條件下，把管“民”放在首位，無法體現(xiàn)上述三個堅持，惟有建立起“服務型政府”的體制，以服務人民、服務市場為己任，才能真正做到上述三個堅持，真正體現(xiàn)全心全意為人民服務的宗旨。 2、構(gòu)建服務型政府是社會主義市場經(jīng)濟體制健康運行的客觀要求。

在計劃經(jīng)濟條件下，政府是資源配置中心、生產(chǎn)調(diào)度中心、價格制定中心、消費配送中心，政府的職能無所不包。在市場經(jīng)濟條件下，政府只是市場規(guī)則的制定者和市場環(huán)境的監(jiān)管者，而無論規(guī)則制定還是市場監(jiān)管，都是為市場、企業(yè)、公民提供服務的。政府的職能范圍是有限的，管理方式必須由指揮經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榉战?jīng)濟，管理目的在于糾正“市場失靈”、彌補“市場缺陷”，只有這樣，才會有充分競爭的市場經(jīng)濟。在理想的市場狀態(tài)下，市場經(jīng)濟的運行不需要政府插手其間。市場經(jīng)濟的運行之所以需要政府，是因為市場存在失靈，客觀上要求政府在保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性、確立和維護市場交易的“游戲規(guī)則”、組織公共產(chǎn)品供給、協(xié)調(diào)對外經(jīng)濟關(guān)系等方面履行職責。否則市場經(jīng)濟就不可能健康運行。需要強調(diào)的是，政府履行市場職責主要不是管理、管制市場，而是服務于市場；不是參與市場決策，而是影響市場條件。如果政府在市場活動中既當“裁判員”，又當“運動員”，既是“游戲規(guī)則”制定者，又是“游戲”活動參與者，就很難保證市場活動的公平、公正性和市場產(chǎn)出的高效率。因此，要保持社會主義經(jīng)濟體制的健康運行，政府必須履行市場職責，要實現(xiàn)市場運行的高效率，必須實現(xiàn)從“管制型政府”向“服務型政府”的轉(zhuǎn)變。

3、構(gòu)建服務型政府是開放經(jīng)濟條件下政府職能國際化的必然選擇。

隨著我國和世界經(jīng)濟一體化、經(jīng)濟全球化進程的加速，國際經(jīng)濟聯(lián)系更加密切，競爭更加激烈。這就決定了我國的社會主義市場經(jīng)濟必須是一種開放型的經(jīng)濟。開放經(jīng)濟對政府管理提出了一系列新的課題和挑戰(zhàn)。首先，我國政府必須履行各項承諾，遵守WTO的“游戲規(guī)則”，在WTO框架下規(guī)范各種貿(mào)易政策、調(diào)解貿(mào)易糾紛，增加貿(mào)易政策的透明度和公開化，放棄貿(mào)易活動的“紅頭文件”管理，統(tǒng)一貿(mào)易法規(guī)，消除地方和部門分割、“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象，擴大開放度等，這一切都要求政府減化管理程序、提高工作效率、規(guī)范管理過程、轉(zhuǎn)變管理方式，實現(xiàn)由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，加快從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”，嚴格按照規(guī)則辦事。其實，隨著經(jīng)濟開放的提高，投資主體越來越多元化和跨國化，外商投資企業(yè)要求享受“國民待遇”的呼聲也越來越高，迫切要求政府放棄“內(nèi)外有別”政策，實施內(nèi)外統(tǒng)一的經(jīng)濟政策措施。最后，隨著經(jīng)濟全球化進程的加速，政府的管理方式必須與國際通行規(guī)則和慣例接軌。

（三）構(gòu)建服務型政府的現(xiàn)實意義

1、構(gòu)建服務型政府對我國社會的影響。

構(gòu)建服務型政府，不僅在于政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應當為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務；不僅涉及政府機構(gòu)的調(diào)整，更在于實現(xiàn)“政府再造”和推進政府“自身革命”。從這樣一個初步考慮出發(fā)，構(gòu)建服務型政府對我國社會具有決定性的影響。

第一， 政府轉(zhuǎn)型對于我國市場化改革進程具有決定性的影響。從我國企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求看，

無論是民營經(jīng)濟的發(fā)展，還是混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府確實把經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，重建社會信用體系，規(guī)范社會秩序，建設(shè)一個負責任的、一個講誠信和有公信力的政府。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，政府轉(zhuǎn)型已成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中最具有實質(zhì)性和關(guān)鍵性的改革內(nèi)容。

第二，政府轉(zhuǎn)型對于解決我國社會嚴重失衡，建設(shè)現(xiàn)代化社會具有決定性的影響。伴隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，社會多方面的嚴重失衡日益成為我國社會穩(wěn)定面臨的嚴峻問題。如何創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，如何把貧富差距約束在經(jīng)濟良性循環(huán)和社會公眾所要求的限度內(nèi)，如何逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的嚴重差距，尋求符合我國國情的共同富裕之路，都對政府轉(zhuǎn)型提出全面挑戰(zhàn)。加快建設(shè)公共服務型政府，不僅是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是社會轉(zhuǎn)型越來越迫切的內(nèi)在需求和重要保障。

第三， 政府轉(zhuǎn)型對于執(zhí)政黨建設(shè)具有決定性影響。在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的進程中，執(zhí)政黨建設(shè)面臨巨大的內(nèi)在和外部的壓力。在我國基本政治制度的約束下，執(zhí)政黨的建設(shè)與政府的轉(zhuǎn)型是直接聯(lián)系在一起的，政府的公共服務能力反映執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。從經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務型政府，是執(zhí)政黨與時俱進，主動穩(wěn)妥地實現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型和推進政治改革的重要舉措。

第四，轉(zhuǎn)型是一場深刻的“政府革命”，對于“政府再造”具有決定性的影響。建設(shè)服務型政府，就是要求政府不應當再扮演經(jīng)濟建設(shè)主體的角色，不應當再壟斷更多的經(jīng)濟資源和經(jīng)濟權(quán)力，不應當擁有部門利益和集團利益；更不應當產(chǎn)生令百姓痛惡的體制性、部門性的腐敗問題，而應當成為市場主體和全社會服務的公共管理和公共服務機構(gòu)，應當成為能反映和代表廣大人民群眾利益的政府，而是建成一個與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型相適應的，以人為本的現(xiàn)代政府模式。從這個意義上說，政府轉(zhuǎn)型實質(zhì)上是一場深刻的“政府革命”，這個“革命”，對于抑制和解決嚴重的腐敗問題，對于加快建立一個適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的有效政府，實現(xiàn)“政府再造”，具有至關(guān)重要的作用。

2、構(gòu)建服務型政府是解決我國社會發(fā)展失衡的有效手段。

在過去的25年，我國走了一條不平常的發(fā)展道路，創(chuàng)造了“經(jīng)濟奇跡”，但也積累了一些問題和矛盾，經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

城鄉(xiāng)失衡：突出地表現(xiàn)在農(nóng)村人口比重過大，大量的勞動力滯留在勞動生產(chǎn)率相對較低的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。雖然經(jīng)過20多年的改革開放，農(nóng)村經(jīng)濟得到較快發(fā)展，農(nóng)業(yè)大量勞動力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，但城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然沒有得到明顯改善。城鄉(xiāng)居民收入水平、消費水平、生活質(zhì)量等各方面差距還比較大，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡還很嚴重。 地區(qū)失衡：我國東中西地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)u次落后。拿西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，仍存在較大差距。這些差距表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟發(fā)展水平和總量上的差距。2002年底，西部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全國的14-15%左右，不足中部地區(qū)的1/2和東部地區(qū)的1/4；二是基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。

產(chǎn)業(yè)失衡：長期以來，我國第三產(chǎn)業(yè)一直比較落后，目前第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為33%左右，低于國際上同收入組別國家近20個百分點。一個重要原因是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，阻礙了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)商業(yè)、服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移。

貧富失衡：一方面是收入分配的差距不斷擴大，貧富分化加劇。根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：一是以基尼系數(shù)反映的居民收入總體性差距逐年拉大，已經(jīng)超過國際公認的承受線。1991年為0.282，1998年為0.456，1999年0.457，2000年為0.458，10年上升1.62倍；二是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大；三是地區(qū)間差距擴大。2000年，東部地區(qū)人均收入差距進一步擴大、不同經(jīng)濟性質(zhì)的單位職工收入差距越來越大、城鎮(zhèn)內(nèi)部各階層之間的收入差距的擴大速度明顯加快。另一方面是財產(chǎn)的集中越來越強，居民家庭財產(chǎn)的差別越來越大。10%的富裕家庭占城市居民全部財產(chǎn)的45%，另外80%的家庭占有財產(chǎn)總額的53.6%。

諸多失衡問題的產(chǎn)生、發(fā)展、說到底與政府制定的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、不同時期的方針政策，與政府的管理方式、管理手段是密不可分的，與政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力和公共行政管理能力有著密切的、甚至決定性的關(guān)系。應當說經(jīng)過20多年改革探索，我國政府行政管理體制已經(jīng)發(fā)生明顯變化，中央與地方權(quán)責不明、政事企不分、以審批為基本手段的舊的行政管理體系正在被打破。但相對于其他改革，行政管理體制改革嚴重滯后，離建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的完善的行政管理體制目標還有較大差距。

溫家寶總理召開記者招待會時，用24個字概括了新一屆政府的施政原則，即“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、東西互動、內(nèi)外交流、上下結(jié)合、遠近兼顧、松緊適度”，并特別強調(diào)“關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，成敗在此一舉。”

3、構(gòu)建服務型政府是解決政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務上存在缺位現(xiàn)象的有力途徑。

按照新公共管理理論，政府應當是公共產(chǎn)品和社會服務的提供主體。政府提供公共產(chǎn)品和服務，來補償這方面市場機制的失靈。同時政府可以通過強制性的稅收及發(fā)行公債等，使公共產(chǎn)品與服務的供給成本得到補償。因此政府提供公共產(chǎn)品和服務是責無旁貸的。反之，盈利性、競爭性行業(yè)的發(fā)展，市場可以承擔，政府可以不必插手。但是目前，在我國各級政府，尤其是多數(shù)地方政府仍然把自己當作經(jīng)濟建設(shè)的主體，而看輕自己作為公共產(chǎn)品和公共服務天然提供者的角色，仍然把發(fā)展經(jīng)濟當作政府的第一職責，把公共服務當作第二職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，特別熱衷于大搞政績工程，而用于公共服務的資金（如義務教育、公共衛(wèi)生經(jīng)費等）卻長期捉襟見肘，基層財政的這種情況更為突出。從全國來說，若干年來，經(jīng)濟建設(shè)支出在全國財政總支出中的比重占第一位，最高年份達到56%。1999年社會福利衛(wèi)生體育事業(yè)支出僅占當年全國財政支出的1.23%，而黨政機關(guān)和社會團體支出占當年財政支出的6.18%。巨額的行政管理費用支撐著過多的政府拱養(yǎng)人員，雖然說政府機構(gòu)也提拱“公共產(chǎn)品”、“社會服務”，但機構(gòu)設(shè)置不合理，在職人員過多，實際上是“公共產(chǎn)品”的越位供應或虛耗。經(jīng)濟建設(shè)費用過多和公共支出的虛耗，擠占了稀缺的公共資源，侵蝕了政府的財力，使得社會急需的公共產(chǎn)品和服務，如公共設(shè)施、社會保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等方面供給不足或無力供應。從而使社會問題越積越多。

三、構(gòu)建服務型政府的路徑選擇

“經(jīng)濟建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務型政府”，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。經(jīng)濟建設(shè)型政府，比照傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府職能，是一個重大的進步。從改革的要求說，這又只能是一個過度。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟建設(shè)型政府有兩個嚴重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟發(fā)展的主體力量，起主導作用；二是不恰當?shù)匕驯緫烧蛘疄橹魈峁┑哪承┕伯a(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生，推向市場，推向社會。國內(nèi)外大量的實踐證明，長期以GDP經(jīng)濟增長為主要目標，忽視經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和社會公平的經(jīng)濟增長是一種不可持續(xù)的增長。20多年改革開放沒有來得及解決的大量社會問題，導致相當比例的人民群眾感到就業(yè)不安全，收入不安全，養(yǎng)老不安全，社會不安全，構(gòu)成了政府當前面臨的巨大社會壓力。保護廣大人民群眾的利益需求，建設(shè)有效的公共衛(wèi)生服務體系，構(gòu)建以弱勢群體為主要服務對象的社會保障網(wǎng)絡(luò)，完善危機管理制度和危機處理機制，維護整個社會的穩(wěn)定與安全，都是政府應當提供的公共服務產(chǎn)品。

通過分析歸納了諸多學者提出的關(guān)于構(gòu)建服務型政府的途徑和方法，筆者傾向于以下的路徑選擇。

（一）從優(yōu)先于經(jīng)濟目標向優(yōu)先于社會目標的轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變目前的重點是：第一，在指導思想上高度關(guān)注實踐中突出的重大社會矛盾和社會問題。我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各種社會利益關(guān)系的調(diào)整和社會重大問題的解決，是實現(xiàn)經(jīng)濟增長的重要前提。伴隨經(jīng)濟快速增長，迫切需要解決好失業(yè)、收入差距、城鄉(xiāng)差距、社會弱勢群體保障、腐敗等問題，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。第二，建立和完善靈活、有效的社會危機管理機制。從危機預警、各類預案的準備，到危機下的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)指揮機制建設(shè)，都應當作為政府的重要公共職能，加快完善。第三，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品和服務的供給及基礎(chǔ)設(shè)施投入。

（二）從投資型財政體制向公共型財政體制的轉(zhuǎn)變

我國實行的是社會主義制度，解決社會公正、公平，建立有效的社會保障制度，實行既符合基本經(jīng)濟制度，又有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的社會福利政策，是政府應當而且必須向社會提供的公共產(chǎn)品。公共財政不僅是保障政府公共產(chǎn)品供給的制度安排，也是化解社會矛盾、減少社會風險、保持國家長治久安的制度基礎(chǔ)。目前，完善公共財政體制，應當從解決最緊迫的問題入手：一是要重構(gòu)國家對公共衛(wèi)生的責任體制，加強公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷加大公共衛(wèi)生在財政總支出中的比例。二是要加快建立和完善統(tǒng)一有效的醫(yī)療保障體制。三是重建農(nóng)村的合作醫(yī)療體系，這是一項十分重要且非常困難的緊迫任務。 （三）從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)代社會，公共信息與每一個公民的利益直接相關(guān)，具有廣泛的社會性。公共信息還有極強的時間性，尤其是突發(fā)性事件的公共信息，稍事耽擱都會對社會造成不可估量的危害。因此，必須建立信息公開制度，讓全社會及時了解公共信息，由此提高全社會應對各類突發(fā)性事件的能力。包括公共信息在內(nèi)的公共服務和公共產(chǎn)品是面對全社會的，應當向全社會公開。公開政務、公開政情是政府有效履行公共服務職能的重要保障。目前，重要的是要盡快出臺信息公開的相關(guān)立法，加強政務公開的制度化、法制化建設(shè)。

（四）從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變

法治有多重含義，它常被理解為“依法辦事”，其基本含義是：在制定法律之后，任何人和組織的社會性活動均受既定法律規(guī)范的約束。（注5）我國的改革開放走到今天，政府與社會的關(guān)系、政府與老百姓的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。從權(quán)力社會向能力社會的轉(zhuǎn)變，從國家社會向公民社會的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從單向控制的行政體制向協(xié)商合作的管理機制的轉(zhuǎn)變，都是我國社會生活中正在發(fā)生和變化的事情。我國社會關(guān)系的日益深刻變化，已對公共服務的相關(guān)立法提出了迫切要求。加快公共服務的相關(guān)立法，不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實要求。推進依法行政的一項重要任務，就是要從上至下加強政府官員的法律意識教育。與此同時，還要建立嚴格的法律問責制。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會事務的公共權(quán)力。當前最緊迫的任務是，著手逐步實現(xiàn)決策咨詢的法定化，建立有公民和專家參加的咨詢委員會制度。此外，要積極推進行政程序、行政執(zhí)法和政策評價的法定化。

（五）從條塊分割的行政體制向統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)行的行政體制下，不僅某些經(jīng)濟事務存在條、塊分割的問題，在教育、公共衛(wèi)生、社會保障等諸多社會事務方面也存在著嚴重的條、塊分割問題。這說明，從中央到地方各級政府要有效地履行公共服務。必須徹底克服現(xiàn)行條、塊分割行政體制的嚴重弊端，嚴格實行公共服務的“屬地管理”原則，依法授予地方政府處理突出性事件和各類社會危機的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)權(quán)力。依法明確界定中央與地方的職責權(quán)限，建立中央與地方的合理分權(quán)體制，是我國政府改革的重大任務。我國是一個大國，各地方的情況差異很大，在保證中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，應當充分賦予地方處理和解決公共事務、應對突發(fā)性事件的事權(quán)，并對此做出明確的法律規(guī)定。在這方面，我們還面臨著一系列的改革課題。例如，中央政府和地方政府的事權(quán)劃分問題，地方的立法權(quán)問題，干部的管理權(quán)限問題，公眾對政府的監(jiān)督問題等。SARS危機后，我們要充分吸取教訓，從我國的實際出發(fā)，理順中央政府與地方政府的關(guān)系。

結(jié)語：

由于篇幅所限，由于筆者收集和掌握的資料不夠充分，更由于筆者學習和研究的膚淺，本文對構(gòu)建服務型政府所選擇的路徑如何進行實踐未加以更深入的思考，也未給出具體可操作性的方法和思路，期望在以后的工作和學習中加以進一步研究思考，以冀與專家、學者、政府官員及共同關(guān)心我國社會進步和發(fā)展的社會各界人士一起共同推進我國服務型政府的建設(shè)。在此，要衷心地感謝在筆者學習過程中給予幫助的所有老師、朋友和家人，并且，特別要感謝在本文寫作過程中給予筆者指導和拔正的中國人民大學的李傳軍老師。

引文注釋：

（注1） 陳華棟：《論服務型政府》，《管理研究》2004年第5期，第217頁。

（注2） 劉熙瑞：《服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期，第5頁。

（注3）鄧小平：《鄧小平文選》，北京人民出版社，1993年，第373頁。

（注4）沈榮華：《提高政府公共服務能力的思路選擇》，《中國行政管理》2004年第1期，29頁。

（注5）張方顯：《法理學》北京法律出版社1997年第1版，第236頁。

參考文獻：

1、 沈榮華：《論服務行政的法治結(jié)構(gòu)》，《中國行政管理》2004年第1期。 2、 趙春麗：《公共服務型政府——政府職能轉(zhuǎn)變的基本趨向》，《行政論壇》2004年第11期。 3、 楊冠瓊：《當代中國行政管理模式沿革的研究》，北京師范大學出版社1999年第1版。 4、 陳振明：《政府再造——西方“新公共管理運動”述評》中國人民大學出版社2003年第1版。 5、 毛昭暉：《公共管理法律基礎(chǔ)》，中國人民大學2003年第1版。 6、 馮特君：《當代世界經(jīng)濟與政治》，經(jīng)濟管理出版社2002年第2版。 7、 楊文士、李曉光：《管理學原理》，中國財政經(jīng)濟出版社1999年第3版。 8、 劉玉萼、石永義：《西方政治制度》，中國人民大學出版社2002年第1版。 9、 張方顯：《法理學》，北京法律出版社1997年第1版。