論文摘要：本文以政府行政權(quán)力的合法性來源為出發(fā)點(diǎn)，提出行政職權(quán)只有建立在正當(dāng)程序的框架下才能符合社會(huì)契約的原有旨意。通過考量國外行政理念以及中國現(xiàn)存情況，認(rèn)為應(yīng)在遵循公正、追求效率、符合民意的價(jià)值定位上完成行政職權(quán)的轉(zhuǎn)變，以期為建設(shè)民主法治社會(huì)提供借鑒意義。

論文關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；程序正義；公民權(quán)

一、政府權(quán)力的合法性——以社會(huì)契約為視角

關(guān)于政府的起源，古老的社會(huì)契約論早已為世人提供了答案。每個(gè)人都自愿放棄自己的相當(dāng)部分的自然權(quán)利，并將其讓渡給由契約產(chǎn)生的共同體，被共同體接受和吸納的全體成員的權(quán)利和力量轉(zhuǎn)變?yōu)橹鳈?quán)，而共同體本身成為掌握主權(quán)的公共人格——主權(quán)者，它有權(quán)威在維護(hù)公共秩序與和平方面表達(dá)意志或采取實(shí)際作為?？梢?，政府的行政權(quán)力不是與生俱來更非君權(quán)神授，而是基于全體公民部分權(quán)利的讓渡而組成的聚合體。公民的自然權(quán)利是政府行政權(quán)力的淵源，民意授權(quán)是政府權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。

社會(huì)契約的宗旨是對(duì)政府的約束性，或者霍布斯所言的作為政府的主權(quán)者的理性利己主義動(dòng)機(jī)達(dá)到的客觀效果。在霍布斯這里，人們成立社會(huì)的原始契約產(chǎn)生了共同體意義上的主權(quán)者，同時(shí)，共同體把所有權(quán)利和權(quán)力都交給了共同體成員選定的一個(gè)人或一些人。然而隨著權(quán)力的膨脹，政府似乎早已忽略了自己行政職權(quán)的合法性來源，化身成為特權(quán)政府。

二、政府職權(quán)的約束——以程序正義為視角

國家的政府擔(dān)負(fù)著管理和調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各方面的職責(zé)，履行著維持社會(huì)秩序正常運(yùn)行和穩(wěn)定持久的使命，是一個(gè)國家能否長(zhǎng)治久安、人民能否安居樂業(yè)的關(guān)鍵所在。世界各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及本國自身的成長(zhǎng)歷史均證明：只有將行政權(quán)力納入法律的約束范圍內(nèi)，發(fā)揮法律對(duì)政府的價(jià)值功用才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)契約的原本旨意。傳統(tǒng)上，人們過分注意所謂的實(shí)質(zhì)正義，常常超出法律之外考慮正義問題，更多的是思考道德倫理的因素，結(jié)果很容易影響法律的嚴(yán)格使用，不僅不利于法律至上觀念的確立，反而會(huì)破壞法治。

美國學(xué)者羅爾斯的正義學(xué)說從程序指向轉(zhuǎn)到道德指向，哈貝馬斯的溝通學(xué)說從道德指向轉(zhuǎn)到程序指向——這一逆向而動(dòng)的修正論述——向我們證實(shí)了這樣的命題：在涉及價(jià)值判斷的爭(zhēng)論中，固守實(shí)質(zhì)正義的立場(chǎng)并不能解決共識(shí)問題，所以有必要通過中立的程序安排來尋求在自主性前提下的相互理解和相互承認(rèn)。盧曼曾經(jīng)說過：“在西方，在舊的身份共同體關(guān)系的解體與資本主義新秩序的確立這一歷史過程中，有兩項(xiàng)制度起到了神奇的作用。一個(gè)是社會(huì)或私法領(lǐng)域里的契約，另一個(gè)是國家或公法領(lǐng)域里的程序。”

三、行政程序的旨意——以價(jià)值定位為視角

隨著“重塑政府理論”和“協(xié)商理論”的推動(dòng)，美國的行政管制表現(xiàn)出“非行政化”的特點(diǎn)。首先體現(xiàn)為行政管制的“市場(chǎng)化”。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》一書將此稱為“受顧客驅(qū)使的政府”——滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服務(wù)對(duì)象重新界定為“顧客”，讓顧客們來選擇公共服務(wù)，政府經(jīng)常調(diào)查顧客的需求，傾聽顧客意見，并及時(shí)作出靈敏反應(yīng)，改善服務(wù)質(zhì)量，建立一個(gè)真正方便公眾的公眾驅(qū)使型政府，而不是與之相反，僅僅方便機(jī)構(gòu)運(yùn)作的機(jī)構(gòu)驅(qū)使型政府。其次體現(xiàn)為行政管制的“社會(huì)化”。通過調(diào)整人們的行為方式來實(shí)現(xiàn)行政管制的創(chuàng)新，其重點(diǎn)是增加社會(huì)公眾參與行政管制的機(jī)會(huì)，促進(jìn)公眾對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和政府的信任。

英國主導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)主義哲學(xué)觀和民族強(qiáng)烈的主體性認(rèn)識(shí)，使得英國公民自古即有主體平等，渴望互相尊重的個(gè)體自主理念，進(jìn)而形成了和平合作、寬容妥協(xié)的社會(huì)文化。有了對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重，必然要求產(chǎn)生一套合理的制度，來確立和維系利益主體間的實(shí)踐形式和權(quán)利體系，這個(gè)制度是在自由商談和共識(shí)交往理性原則下建立的。通過考察德國17至18世紀(jì)“警察國”、19世紀(jì)至20世紀(jì)初的“自由法治國”以及二戰(zhàn)后“社會(huì)法治國”三個(gè)時(shí)期的行政形態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展軌跡：從無視法律的行政權(quán)全面作用于公民權(quán)，演化到法律規(guī)制下行政權(quán)服務(wù)公民權(quán)，以及法治指引下行政權(quán)適時(shí)適度服務(wù)公民權(quán)。 反觀我國，“從總體上看，我國傳統(tǒng)法律之中的形式主義要素十分稀薄。這種屬性妨礙了程序法的發(fā)展是不言而喻的。反過來，程序的不合理又會(huì)限制實(shí)體法的生成和進(jìn)化的機(jī)制。而實(shí)體法的疏簡(jiǎn)沒有誘導(dǎo)法律解釋技術(shù)的發(fā)達(dá)，相反形成了正當(dāng)化作業(yè)的法外指向，進(jìn)一步壓抑了程序的分化。這是一種惡行循環(huán)。”由于行政權(quán)力的調(diào)整對(duì)象極具有復(fù)雜性和易變性，很難制定一部統(tǒng)一的法典，因此程序正義就顯得格外重要。而其中所包含的價(jià)值又是行政程序的導(dǎo)向，可見價(jià)值定位的正確性直接決定著行政權(quán)力的方向性。

（一）公正

公平正義是民主法治社會(huì)永恒的主題，它代表著一種分配方式所遵循的理念。程序是一種對(duì)利益進(jìn)行分配的原則，行政程序通過體制模式來確定各主體的角色分配并最終確定其利益分配問題。基于全體公民合法權(quán)利讓渡而取得的政府支配權(quán)，職責(zé)在于對(duì)納稅人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行集中再分配。然而對(duì)于分配對(duì)象的確定，分配方案的實(shí)施，分配成果的共享必須要有公正作為原則支撐，否則就必然導(dǎo)致分配不均的惡果，使得部分弱勢(shì)群體無法享受分配利益。

令人堪憂之處在于政府行政權(quán)力的滯后性，只會(huì)等社會(huì)問題出現(xiàn)后才著手整治，只有等漏洞暴露出來才意識(shí)到問題的存在。這樣的行政模式不盡人意，因此要將公平正義納入行政軌道，執(zhí)政應(yīng)具有前瞻性，將資源合理科學(xué)的分配，既要滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求又要照顧弱勢(shì)群體的基本生活資料，確保大多數(shù)人的實(shí)體利益得到維護(hù)。法治不僅包括實(shí)體權(quán)利之治，更包括程序權(quán)利之治；不僅是實(shí)體法之治，更是程序法之治。

（二）效率

行政權(quán)歸屬主體是行政權(quán)的主導(dǎo)方面，其對(duì)行政權(quán)具有最后的、實(shí)質(zhì)意義的控制權(quán)利，行使主體只是其利用的一個(gè)工具、手段，以此而論，行政權(quán)行使主體對(duì)歸屬主體而言就是一個(gè)成本，行政主體作為一個(gè)物質(zhì)實(shí)體是歸屬主體所投入的一個(gè)成本，歸屬主體意欲通過此種投入帶來更大的物質(zhì)利益和精神利益，而行使主體作為一個(gè)成本，事實(shí)上是有消耗的，包括物質(zhì)消耗和文化消耗，從這個(gè)意義上講，行政權(quán)行使主體始終是行政權(quán)歸屬主體所投入的一個(gè)成本。行政成本學(xué)說可用另一句法諺來代替，即“遲到的正義為非正義”。近年來政府上訪的人數(shù)不斷增加，不滿情緒高漲，利益沖突迅速升級(jí)，弱勢(shì)群體的呼聲渴望得到迅速完美的關(guān)注。由于行政機(jī)構(gòu)臃腫，國家工作人員的行政水平不高，各種手續(xù)復(fù)雜等種種原因使得行政行為低效無功。

（三）民意

按照近現(xiàn)代民主政治思想，近現(xiàn)代意義憲法與行政法中，行政主體所享有的權(quán)利是一種體現(xiàn)政府義務(wù)的公權(quán)——行政權(quán)，而行政權(quán)相對(duì)人所享有的權(quán)利則是體現(xiàn)人民主權(quán)的私權(quán)——公民權(quán)。既然政府是公民授權(quán)的產(chǎn)物，公民自然就是政府決策的參與者和監(jiān)督者，隨著法治社會(huì)的不斷健全，權(quán)利意識(shí)深入人心，公民權(quán)將是現(xiàn)代社會(huì)的主流。

從公民權(quán)利與行政權(quán)力背后所暗含內(nèi)容的關(guān)系上看，實(shí)質(zhì)上是個(gè)體民意與公意的源流關(guān)系，對(duì)此可以用盧梭的一段經(jīng)典分析加以揭示：“當(dāng)人們?cè)谌嗣翊髸?huì)上提議制定一項(xiàng)法律時(shí)，他們向人民所提問的，精確地說，并不是人民究竟是贊同這個(gè)提議還是反對(duì)這個(gè)提議，而是他是不是符合公意；而這個(gè)公意也就是他們自己的意志。每個(gè)人在投票時(shí)都說出了自己對(duì)這個(gè)問題的意見，于是從票數(shù)的計(jì)算里就可以得出公意的宣告。因此，與我們相反的意見若是占了上風(fēng)，那并不證明了別的，只是證明我錯(cuò)了，只是證明我所估計(jì)是公意的還是公意。假如我的個(gè)別意見居然勝過了公意，那么我就是做了另一樁并非我原來想要做的事?！?/p>

四、結(jié)語

行政權(quán)與公民權(quán)這種現(xiàn)實(shí)關(guān)系所帶來的一種直接的必然結(jié)果，就是行政權(quán)的強(qiáng)控制、強(qiáng)支配、強(qiáng)優(yōu)位所凸現(xiàn)出的行政權(quán)本體論，權(quán)力高高凌駕于權(quán)利甚至是權(quán)力的時(shí)空，權(quán)利常常沒有保障甚至是權(quán)利的缺失；行政權(quán)與公民權(quán)的這種現(xiàn)實(shí)關(guān)系體現(xiàn)在政府建設(shè)模式問題上，就是政府模式在很大程度上無可避免得表現(xiàn)為強(qiáng)權(quán)性政府，政府的隨意性很大、權(quán)力邊界模糊甚至幾乎沒有邊界，從根本上建成服務(wù)性政府的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。