在國務院批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》以及國家給鋼鐵 、核 電兩大項 目開出路條后，防城港市工業化和城市化發展速度進一步加快，因建設征收農民土地而造成的失地農民數量日益增多。以兩大項目為例，鋼鐵項目需要用地 3萬畝，涉及1．86萬人口的搬遷；核電項目用地將近 7000畝，涉及 2600人口的搬遷。在此背景下，妥善保護失地農民合法權益，對于構建和諧社會具有十分重要的意義。自2008年以來，防城港市以兩大項 目為契機，就加強失地農民合法權益保護進行了可貴的探索與實踐，工作效果獲得外界較高評價。筆者以防城港市為例，就新形勢下加強被征地農民合法權益保護的現實途徑進行探討。

一、 失地農民合法權益概念界定

目前國內法律法規政策對失地農民合法權益概念并未作出明確界定，國內眾多學者對此研究的結論也不盡相同。根據我國城鄉二元制社會結構特點，從集體土地對農民的社會保障替代作用人手，筆者認為失地農民合法權益是與土地相關聯或附著在上的權益，包括知情權、申訴權、居住權、生活保障權、發展就業權、民主政治權。

二、防城港市 2008年以前對失地農民合法權益保護情況

2008年以前，防城港市與全國絕大多數城市一樣，對失地農 民合法權益保護的工作方法與內容較為簡單。一是安置途徑較單一，基本上是采取貨幣安置加宅基地安置的方式，就業安置較困難；二是就業培訓跟不上，農民創業缺技能；三是社會保障缺位 ，后顧之憂嚴重，長遠生活沒有得到有效保障。

造成以上局面的原因是多方面的。一是在法律層面，1999年施行的《中華人民共和國土地管理法》，只是確立了貨幣安置一種安置方式，其余基本上由失地農民自行解決；二是在經濟層面，2008年以前的防城港市可用財力較少，無配套資金建立被征地農民社會保障體系，同時防城港市企業不多，能提供的就業崗位很少；是在政策層面，2004年起國家開始要求“妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障”，但相關部門配套文件尚未下發，地方政府還無法出臺具體操作辦法。

三、新形勢下防城港市對失地農民合法權益保護的探索和實踐

2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體經濟組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”。秉持“集體土地持有作為社會保障的替代，為農民提供了基本的生活保障”這一理念，防城港市以解決長久生計為突破口，積極爭取政策、制定政策，自2008年起先后出臺了系列規范性文件，實行以“土地換社保”，在征地中同步解決失地農民的居住、社會保障、發展就業等 3方面核心問題，全方位保護失地農民權益。

(一)依法透明征地，保障知情權、申訴權、民主政治權利。一是在征地前嚴格執行告知制度；二是依法簽訂征地協議；是按程序開展“兩公告一登記”；四是堅持對涉及村組重大利益的事項，必須在其內部依法開會確定后再洽談協商，保障失地農民知情權、申訴權、民主政治權利。

(二 )實行居住安置與城鎮化相結合，保障居住權。防城港市高度重視居住安置，實行臨時安置和永久安置建設同步推進，確保農民人心穩定。永久安置以城市居住小區標準的單元式公寓房安置為主，宅基地安置為輔，將居住安置與城鎮化建設要求有機結合。在 2008年 3月即啟動鋼鐵項目企沙鎮萬頭臨時安置點建設工作，安排人住420戶1200多人，及時將需要臨時安置的農 民全部妥善安排。同時抓緊建設永久安置點，縮短過渡周期，預計在 2010年元旦前就可交付公寓樓。

同時，實行財政補貼安置住房的兜底政策。被拆遷人選擇公寓安置的，不管其原有房屋結構如何、面積多少，都能保證每家每戶擁有人均 30平方米的一套住房，被拆遷戶的住房及其他建(構)建筑物補償款(含增加補助款)不足以抵付其按優惠價格購買每人 30平方米安置公寓房價款的，不足部分由政府補貼。

(三)建立被征地農民社會保障體系，實現生活保障權。一是將被征地農民納入基本養老保障。養老保障資金按個人和集體 60％、政府 40％的比例出資，政府出資比例高于廣西標準 l0個百分點。失地農民個人和集體一次性繳納完 15年養老保障金約 24000元 ，年滿 60歲后即可按月領取約 460元的養老保障金。二是被征地農民按身份參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療 。三是被征地農民按身份納入城市居民最低生活保障或農村特困群眾最低生活保障。

(四)優化產業留用地安排 ，確保失地農民可持續發展。一是按防城港市規定，土地被征用后，給予各村組規劃安排人均不超過 0．15畝的工業用地或不超過0．1畝的商業用地 ，給予每個村委會(居委會或社區)安排 10～20畝的土地，作為產業發展和公共設施留用地。留用地的征地補償 、報批費用由市人民政府承擔。二是產業留用地原則上安排在較好區域，如鋼鐵項目第一批產業留用地安排在靠近安置區的企沙客運站旁邊，有利于產業發展。三是維持原有漁業生產條件。原有漁船停靠點被 占用的 ，當地政府會同漁港監督部門，重新安排漁船停靠地，使其能夠在轉產前繼續從事海洋漁業生產。

(五 )及時啟動就業培訓與安置，落實就業權利。一是對于臨時搬遷出來的被征地農民，市政府組織安排公益性工作崗位，分配到各單位做臨時性工作，每人月薪1000元，由財政出錢。二是同步加強被征地農民就業技能培訓，妥善安置群眾。三是市政府制定了《防城 港市安置被征地農民就業暫行規定》，規定今后落戶防城港市的工業企業，均要安排相應數量的崗位供被征地農民就業。截至 2009年6月15日，已舉辦了30期技能培訓班，培訓 2926人，培訓后轉移就業 2133人； 共安排 391個公益性就業崗位，以供失地農民就業。

四、總結與展望

防城港市全面落實對失地農民合法權益的保護，實現了“文明征地、和諧搬遷”，征地工作進展順利，確保了項 目建設的需要 ，同時失地農民心態平和，無過激行為，社會和諧穩定，得到廣西區內外社會各界的廣泛好評。自2008年以來 ，中紀委、全國及 自治區人大代表、政協常委等多次組團到防城港視察 ，均給予了充分肯定。防城港市通過嚴格執行征地程序，同步解決居住安置、社會保障、發展就業等 3方面核心問題，全方位保護失地農民合法權益，是符合國家政策要求的，對各地保護失地農民合法權益具有較好的借鑒意義。

就目前而言，現行模式基本能實現“使被征地農民生活水平不因征地而降低”的目標要求，但是從推進城市化、實現小康社會戰略目標來看 ，對失地農民合法權益的保護還需要考慮以下權益：

(1)失地農民參與分配土地征收轉用后的土地增值收益。從社會公正角度看，土地征收轉用后的巨額增值收益不加以公平分配不符合社會正義原則，失地農民有權力獲得農地轉用后的相當部分增值收益。在目前事實上還是城鄉二元結構的體制下，屬于農民部分的土地轉用“漲價”是建立失地農民社會保障基金的主要來源。

(2)提供終身就業培訓。在享受社會保障基金的基礎上，勞動力應持續獲得就業培訓的機會，培訓的技能應多樣化和專業化，以保證失地農民不問斷就業，生活水平持續有所提高，和諧融入到城市中。

(3)加強對失地農民保障立法。隨著時間的推移，失地農民人數會越來越多，將形成一個新的階層，對社會穩定和健康發展將產生巨大影響。國家應為失地農民立法，在法律層面上固定提供最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育培訓機會以及救助機制。