論文摘要：在社會保障城鄉統籌的大背景下，新型農村社會養老保險與農民工及失地農民養老保險的制度銜接問題日益凸顯出來。“新農保”與農民工養老保險的銜接問題實質上是解決人口在城鄉之間、行業之間以及職業之間流動所產生的問題，與失地農民養老保險的銜接問題實質上是新制度如何增強失去傳統保障形式的特殊群體的保障問題。

論文關鍵詞：新型農村社會養老保險；農民工；失地農民

社會保障制度關系到社會經濟的健康發展，關系到國計民生。農村社會保障是我國社會保障體系中最薄弱的環節之一，隨著農村人口老齡化程度的日益加劇，農村養老問題顯得日益突出，農村社會養老保險制度建設問題成為不可回避的現實問題。我國社會養老保險制度的目標是建立覆蓋城鄉的社會保障體系，使廣大人民群眾“老有所養”。黨和政府早在1986年就開始在部分地區開展農村社會養老保險試點工作，但是由于種種原因，到目前為止覆蓋城鄉的養老保險制度并未真正建立起來。2009年6月，國務院研究部署開展新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)試點工作，提出今年在全國10％的縣(市)、區采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的籌資方式，開展新型農村社會養老保險試點工作。隨后在8月份召開的全國“新農保”試點工作會議上，進一步明確由國家財政支付最低標準基礎養老金，中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50％，并由地方財政對農民繳費實行補貼，以實現“保基本”、“廣覆蓋”的目標。“新農保”是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。

一、社會養老保險制度的城鄉銜接

隨著“普惠式”的“新農保”政策框架的逐步明晰，兩類特殊人群的社會養老保險問題成為學術界和政策決策層必須思考的問題。這兩類特殊群體分別是農民工和失地農民。他們部分是從農民群體中逐漸演化出來的群體，處于農村社會或城鎮社會的邊緣。

在我國城鎮，已經建立了以企業和個人繳費為主的城鎮職工基本養老保險制度。國家規定有條件的農民工可以加入城鎮職工基本養老保險，但是，由于農民工具有較強的流動性，收人有限，導致農民工的參保率很低，農民工的參保率不足三成。對于失地農民，一些地方規定將其納人城鎮職工社會養老保險，但是，由于失地農民就業問題并未得到真正解決，其收人很不穩定，城鎮職工社會養老保險很難為其提供有效保障。當前，我國農村開展“新農保”試點工作，其基本趨勢是由政府承擔較大責任，由國家財政負責最低標準基礎養老金的支付，農民個人可以選擇100元、200元、300元、400元、500元五個檔次的年繳費金額。很明顯，城鄉之間以及各群體之間在社會養老保險的享有上存在明顯差別。

從未來的發展趨勢來看，社會養老保險制度的城鄉銜接是必然的。其目的有二：一是要消除城鄉之間的不平等，使城鄉居民之間以及不同群體之間，平等享有改革成果，共同得到社會提供的養老保障；二是城鄉銜接可以促進居民在城鄉間、地區間、行業間、職業間、就業狀態間的轉移和流動。

二、“新農保”與農民工養老保險的制度銜接問題

農民工之所以特殊，是因為他們一般在城鎮不穩定的崗位工作，又在城鄉之間流動生活。盡管一少部分農民工已經加入了城鎮職業養老保險，但是大部分農民工沒有加入任何社會養老保險項目。目前開展的“新農保”工作理應把他們納入進來，擺在我們面前的問題是：已經加入城鎮職工養老保險項目的農民工還能不能加入“新農保”?如果加入“新農保”又該如何處理與原來保障項目的關系?如果不加入“新農保”，政府補貼部分又如何體現?另外，“新農保”如何應對農民工在城鄉間不斷流動的現實需要?

農民工養老保險模式的選擇可分為四種：第一種是“進城”模式，即要求農民工參加城鎮職工社會養老保險，第二種是“返鄉”模式，即要求農民工參加農村社會養老保險，第三種是“第三條道路”模式，即對農民工實行相對獨立的社會保障制度，第四種是暫不解決農民工的養老保險。在政策決策層已經決定推進“新農保”改革試點的今天，第三種和第四種選擇顯然已經失去意義，農民工只能在第一種和第二種之間進行選擇。這要根據農民工的實際情況來進行。 筆者建議，首先由政府對農民工加入城鎮職業養老保險給予一定補貼，這樣一方面會提高用工單位為農民工繳納保險的積極性，另一方面農民工不論是加入城鎮養老保險項目還是“新農保”項目，都會享受到政府的補貼，體現了制度的公平性。其次，要設計不同參保方案供農民工選擇，改革要在尊重“農民工”意愿的基礎上進行，農民工可以在兩種社保項目之間選擇，也可以在同社保項目不同參保方案之間進行選擇。有一點值得強調，農民工不能同時參加城鎮職工養老保險和“新農保”兩個項目，因為如果同時參加兩個社會養老保險項目，等于他同時享受了雙份政府補貼，顯然有失公平。最后，要設計好“新農保”和城鎮職工養老保險項目的對接方案，在已經參加城鎮職業養老保險項目的農民工，如果失去城里的工作回到農村，他如何加入“新農保”，如何對原來的城鎮養老保險項目進行折算，這應當在對接方案中加以考慮。另外，在農村已經加入“新農保”的農民，如果有一天放棄了經營的土地遷居到城鎮生活，而他距離享受養老金的年限還很遠，他可以保留原來的“新農保”保險項目，當然也可以選擇將原來的“新農保”進行折算然后加入城鎮養老項目，這些也應當在所設計的方案中加以考慮。

三、“新農保”與失地農民養老保險的制度銜接問題

失地農民之所以特殊，是因為他們失去了原來的生活來源——土地。農民失去土地的原因在于城市化建設和基礎設施建設進程中公共利益(和部分非公共利益)對土地的需求，失地農民往往在與政府和征地單位的利益博弈中處于劣勢地位！村集體也很難成為農民的代言人，失地農民成了“種田無地，就業無崗，低保無份，創業無錢”的弱勢群體。政府作為公共產品的供給者，有責任為失地農民提供養老保險，使他們不會因為失去土地而失去養老保障。

失地農民的情況是多樣的，有些失地農民已經找到較穩定的工作，有些失地農民自謀職業，有些則失業在家。擺在我們面前的問題是，已經離開土地的農民要不要加入“新農保”，已經加入“新農保”的農民如果未來有一天失去了土地，對其要不要采取特殊政策，采取什么樣的特殊政策。這些都應該是制定政策時加以考慮的問題。

對于失地農民的養老保險問題，筆者建議應分情況區別對待。失地農民如果又重新獲得了較穩定職業的工作，他可以加入當地城鎮職業養老保險。如果失地農民后來自謀職業或失業在家的，可由其自由選擇是加入“新農保”還是加入城鎮職工養老保險。無論是上述何種情況，村集體、地方財政，尤其是當初從農民手中獲得土地收益的一方應當承當一定的繳費義務，并適當降低失地農民的個人繳費比例。對于已經加入“新農保”后失去土地的農民，可以考慮減免個人在“新農保”中繳納的部分費用，由土地獲益方承擔農民個人的繳費義務。

另外，除了農民工和失地農民這兩類特殊群體外，城鎮失業人員這一群體也應引起政策制訂者的注意。在城鎮，有相當一部分失業人員，他們一直沒有穩定工作，也沒有能力加入城鎮職工養老保險，面臨年齡增大的風險，未來只能依靠子女解決養老問題。建議政府參照向農民提供的優惠政策，給予失業人員群體更多的社會保障補貼，使他們有能力加入到城鎮養老保險項目中來。

最后值得一提的是，“新農保”采取普惠式的保障形式，政府要負擔大部分的資金，不管是農民，還是農民工、失地農民，甚至城鎮居民，政府在未來都應為他們支付一定的基礎養老金，以體現制度的公平。在條件成熟時要盡快推出類似于日本“國民年金”、惠及全體國民的養老金制度。

總之，在“新農保”試點工作過程中，必然要考慮制度本身與其他制度之間的銜接問題，在城鄉統籌發展、全面建設小康社會的今天，這一點顯得尤為重要。制度銜接的最終目標是建立城鄉統一的社會保障體系。“新農保”與農民工養老保險的銜接問題實質上是解決人口在城鄉之間、行業之問以及職業之間流動所產生的問題，與失地農民養老保險的銜接問題實質上是新制度如何增強失去傳統保障形式的特殊群體的保障問題。