（） 論文關鍵詞:失地農(nóng)民;養(yǎng)老保障;晉江模式

論文摘要:在新近出爐的2009中國百強縣排名中，晉江市以相對穩(wěn)定A級位居第五，由此足見晉江市工業(yè)化、城市化快速推進所帶來的軟硬實力，然而，隨著這種發(fā)展步伐而來的是若干的函需解決的社會問題，尤其是尚未健全的失地農(nóng)民的社會保障體系。文章基于實證角度對晉江市失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進行探討，首先走訪了市人事勞動社會保障局、國土資源局、財政局等部門，以及梅嶺街道許膺社區(qū)等失地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村，并對晉江市失地農(nóng)民基本生活保障情況進行了專題調(diào)查，最后作了分析和思考。

黨中央、國務院，福建省委、省政府高度重視失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障問題。中央先后下發(fā)了《國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》等一系列文件，要求盡快建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障制度。黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“做好失地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使失地農(nóng)民基本生活長期有保障。”福建省政府在組織有關單位進行大量的調(diào)研后，于2008年2月出臺了《關于做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》。“閩政辦[2008] 28號文件”規(guī)定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障區(qū)分不同年齡段，分別實施老年養(yǎng)老保障和老年養(yǎng)老補助兩種形式，老年養(yǎng)老保障采取個人賬戶積累式，老年養(yǎng)老補助采取統(tǒng)籌模式，在資金來源方面，由政府、村集體、個人三方分別按7000， 1000， 20%的比例共同籌集。2009年7月4日，福建省勞動保障廳下發(fā)通知，要求各地按照有關文件精神，根據(jù)省勞動保障廳等單位聯(lián)合編寫的《失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障政策宣傳提綱》，結合各地實際，認真做好宣傳和政策的闡釋工作，使失地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作深入人心。

1、晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障主要特點

1.1密切結合晉江市實際情況

國家和省對建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度多是原則性、指導性的規(guī)定，具體如何實施則需結合當?shù)貙嶋H情況確定。為此，晉江市認真考察學習其它試點城市的做法，并挑選了4個社區(qū)進行了調(diào)研和試點。在建立晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度時，結合試點經(jīng)驗，在繳費標準、保障水平、政府資助、與農(nóng)轉居人員養(yǎng)老保險辦法和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險力、法的銜接等方面，設定了符合該市實際情況的處理意見。

1. 2充分發(fā)揮政府補助的扶持和導向作用

一方面，政府對最低繳費標準的補助力度達到10000，這會造成的一種情況是—隨著繳費標準的提高，補助力度逐漸減弱;當然，絕對水平仍繼續(xù)提高。從而不僅體現(xiàn)政府對經(jīng)濟困難群體的扶持作用，又起到激勵多繳費的導向性作用。另一方面，除根據(jù)個人繳費情況予以政府補助外，另外根據(jù)經(jīng)濟組織繳費情況進行補助，進一步提高失地農(nóng)民的參保積極性。與其他地方的辦法相比，這一處理方式體現(xiàn)了很強的創(chuàng)新性。

1. 3融合城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的最新成果

雖然失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的模式與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險不同，但二者具有一定的相容性。晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式融合借鑒了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的做法，在制定相關規(guī)定如基本養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)的確定，達到領取養(yǎng)老金年齡但繳費年限不足人員的處理辦法等時體現(xiàn)各種辦法之間的公平性，構建統(tǒng)一的互轉平臺，實現(xiàn)各辦法間的平穩(wěn)銜接。

1. 4“即征即保”機制確保被征農(nóng)民的合法權益

對于本辦法實施后新征地的失地農(nóng)民，辦法規(guī)定:征地主體必須按第三檔以上的繳費標準、將繳納15年養(yǎng)老保險費所需費用(含參保人、經(jīng)濟組織繳費和政府資助)一次性預存人勞動保障部門開設的“收繳失地農(nóng)民社會保障資金過渡戶”，勞動保障部門待預存資金到賬后開具證明，國土資源部門再審批征地。“即征即保”機制的建立，充分保障了失地農(nóng)民的基本權益，從根本上解決他們的后顧之憂，滿足了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法的內(nèi)在要求。

l. 5建立城鄉(xiāng)保障辦法的銜接通道

新出臺的條例規(guī)定了職工基本養(yǎng)老保險辦法、農(nóng)轉居人員基本養(yǎng)老保險辦法相銜接的處理意見，實現(xiàn)各種辦法之間的無縫銜接。這將有利于促進失地農(nóng)民轉變就業(yè)觀念，積極到城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)、參保，也將有利于促進失地農(nóng)民辦理農(nóng)轉居手續(xù)，促進晉江市城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2、晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式的主要做法

2007年，福建省晉江市召開了失地養(yǎng)老人員動員大會，市領導小組挑選了靈源街道小布林社區(qū)、梅嶺街道許膺社區(qū)、池店鎮(zhèn)溪頭村和青陽街道湖光西路改造片等4個村(社區(qū))，作為第一批試點單位。由于宣傳較為到位，在這一批的試點單位中，許多村樹立了典型。比如青陽街道湖光西路改造片將參保費用(集體負擔部分和個人繳費部分的40%~60%)列入成本改造，并結合拆遷工作同步進行，有825人辦理了參保;梅嶺街道許膺社區(qū)結合土地招、拍、掛時，為該社區(qū)失地人員做好養(yǎng)老保險，有318人提出參保申請，309人辦理繳費手續(xù)，參保率達97.1%。

2. 1采取多種保障形式，適應各方需求

根據(jù)晉江市的實際情況，參保對象為享有第一輪土地承包勸權，以村民小組為單位，戶均耕地被征收面積在60%以上的行政村村民。市政府采取3種保障形式，分別是參加養(yǎng)老保險、享受養(yǎng)老補助金、申請社保補貼。一是男年滿45周歲、女年滿40周歲的可申請參加失地人員養(yǎng)老保險;二是男女年滿60周歲以上的可申請領取養(yǎng)老補助金，也可選擇參加失地人員養(yǎng)老保險;三是男45周歲、女40周歲以下的失地人員，鼓勵參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。3種保障形式適應不同人群的狀況，有效滿足各方需求，對于保障工作順利開展進行提供了良好的條件。

2. 2建立動態(tài)繳費機制，適應農(nóng)民收入不穩(wěn)定的特點

為使“農(nóng)保”工作得到有效貫徹實施，結合晉江市財力及農(nóng)民收人情況而制定出動態(tài)繳費制度。針對許多財政承受不了的街道村社集體繳費比例從15%下調(diào)至500。同時對繳費方式也進行改進，規(guī)定政府負擔部分列人財政預算，逐年撥付到位;集體負擔部分由鎮(zhèn)和村共同籌集;個人繳費部分，年滿6。周歲以上需一次性繳納保費，60周歲以下可選擇一次性繳費或分年度繳費。原來一次性繳費的參保人員，不再增加繳費。晉江市“農(nóng)保”繳費制度有效結合了當?shù)氐膶嶋H情況，以低起點、廣覆蓋、多層次為特色，與當?shù)剞r(nóng)民收人不穩(wěn)定的特點相適應。此外，該市繳費還與待遇直接掛鉤，多繳費即可多享受。

2. 3建立待遇調(diào)整機制，使養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟發(fā)展水平保持同步

為保障農(nóng)民養(yǎng)老金與經(jīng)濟發(fā)展水平同步，晉江市政府將失地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇從250元提至280元。其中個人帳戶養(yǎng)老金約56～70元，基礎性養(yǎng)老金約210 ～240元;個人帳戶養(yǎng)老金標準固定，不調(diào)整，有特定的支付時限;基礎性養(yǎng)老金標準變動，由政府適時調(diào)整，支付直至死亡。二是養(yǎng)老補助金，不納人社保基金統(tǒng)籌，每年直接由財政列人預算支付，其發(fā)放標準按晉江市城鄉(xiāng)居民最低生活保障平均補差標準予以發(fā)放。這樣，既確保了老人的權益，又減輕了農(nóng)村集體和農(nóng)民個人負擔。 3、這一制度運行中存在的問題及其成因分析

2008年4月晉江市出臺了《晉江市失地人員養(yǎng)老保險暫行辦法》，主要從規(guī)范參保范圍、增加保障范圍、降低繳費負擔、延長社保補貼期限、提高待遇標準、調(diào)整參保推進措施等方面進行了規(guī)范和完善。2008年5月在《暫行辦法》出臺后，晉江市按照“分步實施、分批解決、穩(wěn)妥推進、逐步到位”的原則，穩(wěn)步推進失地人員養(yǎng)老保障擴面工作。至2009年5月，晉江市擴面工作辦公室已完成4批共54個村的擴面上作，新增參保人員1. 32萬人，累計參保村社區(qū)達58個，參保人數(shù)達1. 48萬人。達齡領取養(yǎng)老保障待遇人數(shù)1. 35萬人。累計收繳養(yǎng)老保險費3. 33億元，其中政府出資2. 31億元，鎮(zhèn)街道補助出資0. 23億元，村社區(qū)集體補助出資0. 05億元，個人繳費0. 72億元，慈善扶助0. 02億元。此外，政府還從招拍掛總成交價中提取的調(diào)劑基金1. 48億元，失地人員養(yǎng)老保障總籌資規(guī)模已達4. 81億元。4月發(fā)放養(yǎng)老保障待遇總額318萬元，已累計發(fā)放養(yǎng)老保障待遇2 475億元。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式有相當?shù)某尚В牵Y合我們的實際調(diào)研，筆者認為這一模式運行中仍存在一定的問題:

3. 1部分集體和個人資金籌措難，制約了工作進度

以當時常住人口計算，街道需要籌措資金2000多萬元，鎮(zhèn)里需要籌措資金5000萬——10000萬元，才能解決全部參保對象的保費負擔。按照各鎮(zhèn)的財政收人，基本無能力解決應負擔的保費，而多數(shù)村社區(qū)，財力有限，集體經(jīng)濟薄弱，無力承擔繳費義務。《暫行辦法》規(guī)定，政府、集體、個人三方負擔比例調(diào)整為7500， 500， 2000。雖然個人繳費比例下調(diào)，但部分多參保對象家庭和低收人家庭還是感到難以承受，導致部分農(nóng)民參保意愿不強。

3. 2部分社區(qū)參保資格確定難

隨著晉江市失地人員養(yǎng)老保障擴面工作推進，全市各涉及失地的村社區(qū)紛紛向領導小組提出參保申請。為把政府有限資金優(yōu)先用于耕地的大部分失地農(nóng)民參保，工作組按照《暫行辦法》等有關規(guī)定，以“農(nóng)村小組為單位，戶均被征收耕地在60%以上戶籍在該行政村的居民”為依據(jù)，要求各鎮(zhèn)街道和社區(qū)提供耕地承包和土地征收等資料，但由于歷史久遠或檔案保管的缺失，提供的資料多數(shù)不齊全，造成的部分社區(qū)失地農(nóng)民參保資格難以確定。

3. 3制度的規(guī)范性難度加大

由于國家現(xiàn)行法律法規(guī)中尚缺乏對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的統(tǒng)一制度安排，也沒有具體的政策規(guī)定，晉江市雖然兩次出臺養(yǎng)老保險條例，但各地情況不一，為保險關系的轉移和接續(xù)增加了新的障礙，也為今后制度的統(tǒng)一規(guī)范增加了壓力。

3. 4不同階段的人員保障水平差異增大

由于不同時期失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策存在差異，被保障的水平也不同。晉江市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作試行以來，目前全市近30萬的失地人員中共有1 56。人參合。失地農(nóng)民涉及面廣、人多，情況復雜，其間的利益協(xié)調(diào)難度大。特別是在解決失地農(nóng)民問題時，有可能引起已征地農(nóng)民對受助數(shù)額的攀比，這在某種意義上給政府的協(xié)調(diào)帶來考驗。

4、關于完善晉江市失地養(yǎng)老保障制度的建議

4. 1深入調(diào)查研究，制定政策，提供保障標準

制定一個切實可行的政策，是開展失地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的基礎。在做好充分調(diào)研的基礎上，根據(jù)國務院關于加快社會主義新農(nóng)村建設的精神，依照省、市建立農(nóng)保制度的指導意見，“既要保障農(nóng)民的利益，解決他們的后顧之憂，又要與當?shù)亟?jīng)濟狀況相適應，按照量人為出、量力而行的原則”，依法制定政策，為部分社區(qū)的參保工作提供保障標準，確保工作的順利實施。

4. 2保證資金的落實

為確保“農(nóng)保”工作所需資金，政府寧可壓縮其他開支，也要保證“農(nóng)保”資金按時到位;同時明確提出農(nóng)民繳費到位的期限內(nèi)，政府補助資金也必須到位。財政局將該項資金列人當年財政預算，設立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金財政專戶，實行專戶管理、專款專用。此外，政府還可設立“農(nóng)保”經(jīng)辦機構，適度增加人員編制，確保“農(nóng)保”工作健康有序可持續(xù)開展。

4. 3加強管理，規(guī)范業(yè)務的實施

加強服務管理規(guī)范業(yè)務流程，保證“農(nóng)保”工作順利開展，是政府取信于民的重要一環(huán)。為加強“農(nóng)保”工作的有效管理，增強工作透明度，應采取以下措施:一是實行公示制度，參保人員和領取老年生活津貼人員名單必須由經(jīng)濟組織初審、勞動和財政部門實地抽查批準后，在所屬村張榜公布，接受群眾監(jiān)督，真正做到公平、公開、公正。二是實施養(yǎng)老保障待遇和老年生活津貼通過銀行社會化發(fā)放，切實維護失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的根本利益。三是繳費和待遇均以銀行存折體現(xiàn)，使參保人員對自己的繳費和收益一目了然。四是“農(nóng)保”基金接受社會保險基金監(jiān)督委員會監(jiān)督，接受社會的監(jiān)督，從而保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的有效貫徹落實。

4. 4制定更有針對性的保障措施

對喪失勞動能力的，直接納人城市低保。對于未達勞動年齡的，一次性發(fā)給征地安置補助費;對處于勞動年齡段及以上的，可按照晉江市城鎮(zhèn)職工的參保模式，重點解決好他們最迫切需要的養(yǎng)老和醫(yī)療保險。對已參加農(nóng)保的，原農(nóng)保個人賬戶不變，記賬利率按原標準計算，達到領取養(yǎng)老金年齡后，其養(yǎng)老金可與失地農(nóng)民基本養(yǎng)老障標準分別計算，合并領取，統(tǒng)一發(fā)放。