論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;養(yǎng)老保障;區(qū)域性;城市化

論文摘要：隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民作為一個(gè)龐大的利益群體出現(xiàn)了。和諧社會的建設(shè)應(yīng)該是諸多利益群體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制健全、訴求表達(dá)機(jī)制健全、權(quán)益保障機(jī)制健全的社會。所以失地農(nóng)民的利益應(yīng)得到應(yīng)有的重視，我國已進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老問題迫在眉睫。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題更是急需探討研究解決的。本文分析了國外失地農(nóng)民安置間題以及我國目前失地農(nóng)民養(yǎng)老安置模式對我們的啟示，提出了區(qū)域性失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的初步構(gòu)想。

眾所周知，土地一直是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。而如今，在人口老齡化和城市化進(jìn)程加快的雙重背景下，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民的失地農(nóng)民的養(yǎng)老，己經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中一個(gè)毋庸忽視的重要社會問題。

一、基本概念的界定

失地農(nóng)民泛指沒有土地耕種的農(nóng)民，本文討論的是特指由于土地被征用，而被迫放棄土地耕種的農(nóng)村中的這部分農(nóng)民。

養(yǎng)老保障是社會保障系統(tǒng)中的一個(gè)主要項(xiàng)目。它是指對退出勞動領(lǐng)域或無勞動能力的老年人實(shí)行的社會保護(hù)和社會救助。老年社會保障的內(nèi)容比較廣泛，具體包括收入保障、醫(yī)療保障、最低生活保障、住房保障、生活服務(wù)和保健服務(wù)等。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性

(一)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

1.失地農(nóng)民成為不可忽視的利益群體

城市化改變著中國土地千百年來不變的生產(chǎn)方式，據(jù)國土資源部最新調(diào)查顯示，1996-2006年間，中國平均每年凈減少的耕地是1230萬畝。按照目前城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，今后每年需征用農(nóng)民土地至少500萬畝，若按照城郊農(nóng)民人均0. 17畝地計(jì)算，就意味著每年增加700多萬失地農(nóng)民，十年后失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1. 3億左右。

2.失地農(nóng)民利益訴求緊迫

近年來，由于城市化建設(shè)在全國范圍內(nèi)如火如茶地進(jìn)行，中西部地區(qū)失地農(nóng)民也越來越多，由于沒能解決好失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)問題，導(dǎo)致該問題由發(fā)達(dá)地區(qū)的局部社會問題逐漸演變成全國性的社會問題。由于在征地過程中，出現(xiàn)“暗箱操作”、“尋租”，失地農(nóng)民補(bǔ)償款混亂，土地浪費(fèi)驚人，政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價(jià)等行為，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，因征地引發(fā)的社會矛盾急劇上升越來越多的失地農(nóng)民基本生活不能得到保障，肯定會影響到城市化進(jìn)程、社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性

1.原有土地保障功能退位

土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)最基本的生活資料來源，在政府主導(dǎo)的農(nóng)村社會保障幾乎空白的情況下，土地對農(nóng)民起著重要的保障作用。根據(jù)王克強(qiáng)的研究，農(nóng)村土地的社會保障功能效用達(dá)到農(nóng)村土地總效用的51. 23 %。因此，要讓農(nóng)民放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)起碼要保證農(nóng)民達(dá)到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不低于耕種土地的收益，這里的收益不僅包括土地自身的產(chǎn)出，還應(yīng)包括土地為農(nóng)民提供的養(yǎng)老、失業(yè)保障的利益。一位村民說:“以前我一畝地一季空心菜就有1萬多元的收入，現(xiàn)在一分地都沒有了，就換來1萬多元的補(bǔ)償金，省吃儉用又能維持多久，孩子上學(xué)、碰到生病，幾下花光了，一點(diǎn)辦法都沒有。”

2.家庭養(yǎng)老功能日趨弱化

當(dāng)前，在家庭贍養(yǎng)老人的功能部分轉(zhuǎn)讓給社會的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始面臨許多的挑戰(zhàn)。在家庭小型化、核心化的過程中，和子女生活在一起的老人已不是多數(shù)，老年夫婦獨(dú)居，喪偶或離異的老人單住或居住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，己是多數(shù)老年人的生活歸宿。子女對老年人的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)只是生活的補(bǔ)充，而感情的承擔(dān)也因分居生活而變得非常間接和有限。

3.現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)無法保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老

長期以來，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)民社會保障與城市較為完善的社會保障系統(tǒng)相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度的建立過程中遇到的問題和阻力表現(xiàn)在以下幾方面:第一，社會化水平低，目標(biāo)人群的覆蓋面過窄。第二，保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。第三，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏健全的法制化的管理和規(guī)范。第四，思想觀念不適應(yīng)(農(nóng)民對政策的不放心)。

4.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于建立和諧社會的作用

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于構(gòu)建和諧社會的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面:(1)解除失地農(nóng)民后顧之憂，有利于他們把全部精力放在安身立命上，從而為和諧社會的建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。(2)和諧社會必然是一個(gè)城鄉(xiāng)和諧的社會，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)體系的改善有一定的促進(jìn)作用。(3)由于農(nóng)民失去了土地這一生產(chǎn)資料，解決今后的養(yǎng)老問題將成為矛盾的焦點(diǎn)，所以失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的建立能夠營造一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的社會氛圍，這也是和諧社會所必需的氛圍。

三、國內(nèi)外養(yǎng)老安置方式簡介及其啟示

(一)發(fā)達(dá)國家對失地農(nóng)民安置方式特點(diǎn)及啟示

發(fā)達(dá)國家對失地農(nóng)民安置方式有三大特點(diǎn):第一，在大部分國家和地區(qū)，征用農(nóng)民土地一般按市場價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，給他們較為滿意的補(bǔ)償。第二，將失地農(nóng)民納入社會保障體系。第三，高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)工作。

由于國外大部分國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好，法制比較健全，所以它們的征地補(bǔ)償貨幣補(bǔ)償充足，而且補(bǔ)償形式多樣，旨在解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展，即對失地農(nóng)民建立“造血”而非僅是“輸血”的長效機(jī)制。而我國現(xiàn)在大部分地區(qū)政府采取簡單易行的貨幣安置，很少考慮被征地農(nóng)民的重新就業(yè)和社會保障等其他安置方式。

(二)國內(nèi)不同的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)理論模式分析

1.政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障相似，體現(xiàn)在籌資方面和機(jī)構(gòu)管理方面。籌資方面，采取政府補(bǔ)貼、集體繳納、個(gè)人賬戶的方式形成保險(xiǎn)基金，但是政府承擔(dān)的費(fèi)用從土地出讓金收入中列支，集體承擔(dān)的費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支，個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳，到法定退休年齡后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。在機(jī)構(gòu)管理方面，保險(xiǎn)基金的運(yùn)作、管理、理賠服務(wù)都由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。這種模式主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，需要相當(dāng)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源才能常年負(fù)擔(dān)固定的投保費(fèi)用，投保水平檔次較低，在銀行利率下調(diào)和通貨膨脹的情況下，難以保證將來領(lǐng)取養(yǎng)老金的連續(xù)性和保值性。

2.商業(yè)保險(xiǎn)型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

該模式由保險(xiǎn)公司與失地農(nóng)民簽訂商業(yè)保險(xiǎn)合同，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計(jì)也必須考慮基金投資運(yùn)營問題，確保未來有足夠的支付能力。當(dāng)然，未必要像西方國家那樣全部交由私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，結(jié)合國情，我們可以交由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機(jī)制，來促進(jìn)基金的保值增值。

3.參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會高風(fēng)險(xiǎn)的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。現(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。

4.小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)

這種模式強(qiáng)調(diào)征地安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)首先用于解決被征地人員的社會保障問題，所以被征地人員的安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)首先用于繳納不低于15年的小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)。這樣，被征地人員年老后，生活和患大病醫(yī)療就有了保障。“小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式”的本質(zhì)就是“土地?fù)Q保障”。同時(shí)，上海市將《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法》中原有的“誰用地，誰負(fù)責(zé)安置”的原則，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，調(diào)整為“落實(shí)保障，市場就業(yè)”的新原則。 四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障構(gòu)思

(一)建立失地養(yǎng)老保障的原則

1.立法規(guī)范原則

社會保障作為政府的一項(xiàng)制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實(shí)現(xiàn)，同樣失地農(nóng)民的社會保障制度也不例外。目前各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障的改革措施層出不窮，缺乏統(tǒng)一性，隨意性較大，往往是“拍腦瓜”的改革，發(fā)生糾紛時(shí)缺乏公正合理的處理，這都源于沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范作為行政的指引。通過立法形式來明文規(guī)定失地農(nóng)民和政府的基本權(quán)利和義務(wù)，使失地農(nóng)民社會保障的具體操作更加制度化、規(guī)范化，避免了人治的主觀隨意性。

2.因地制宜原則

在全國范圍內(nèi)對失地農(nóng)民社會保障制度進(jìn)行法律規(guī)范，并不意味著全國應(yīng)實(shí)行完全統(tǒng)一的社會保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地農(nóng)民社會保障措施時(shí)必須按照統(tǒng)一的規(guī)則行事，在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和失地農(nóng)民的具體情況，因地制宜，制定出最能解決當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民社會保障問題的措施。

3.保障形式多樣性原則

加強(qiáng)對失地農(nóng)民(尤其是青壯年勞動力)進(jìn)行職業(yè)教育與技能培訓(xùn)，提高他們在市場經(jīng)濟(jì)中的就業(yè)能力。除了對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)教育，以及社會保障安置外，還應(yīng)積極探索解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的其他安置方式，如投資入股安置、劃地安置、住房安置等。

(二)區(qū)域性失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立

1.發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民建立個(gè)人賬戶完全積累的養(yǎng)老保障。

發(fā)達(dá)地區(qū)主要是指中東部沿海城市，該地區(qū)城市化進(jìn)程快，失地農(nóng)民多，金融保險(xiǎn)體系完善，財(cái)政較為充足但發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民不應(yīng)納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)帳結(jié)合系統(tǒng)。在老齡化社會的強(qiáng)大壓力下，把失地農(nóng)民盲目納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)，不僅無法為失地農(nóng)民民提供有效保障，而且還會對發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)帶來沉重壓力，使制度的完善更加舉步維艱。采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑用;集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的40，從地補(bǔ)償費(fèi)中支出;個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體與個(gè)人所繳資金進(jìn)入個(gè)人賬戶。政府要擺正自己作為“責(zé)任人”的位置，暫時(shí)通過支付管理費(fèi)的方式，利用保險(xiǎn)公司的人才、技術(shù)、網(wǎng)點(diǎn)、服務(wù)、資金管理與運(yùn)用等優(yōu)勢，完全可以采用政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的模式。

2一般發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障可建立小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)

雖然該模式目前只在部分試點(diǎn)推行，但對于一般發(fā)達(dá)地區(qū)還是適用的，一般發(fā)達(dá)地區(qū)是指中西部一些中等發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)在城市化進(jìn)程、金融保險(xiǎn)、就業(yè)容納、政府財(cái)政實(shí)力方面較發(fā)達(dá)地區(qū)都顯弱勢，不能直接過渡到建立個(gè)人賬戶完全積累模式。通過上文對小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)的分析，我們看到其一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)，即市場化就業(yè)。對于一般發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民再就業(yè)的難度很大。通過小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)的模式便可以增強(qiáng)失地農(nóng)民的市場競爭力，促進(jìn)就業(yè)。從而保障了大多數(shù)勞動力的補(bǔ)充養(yǎng)老需求，提高其生活質(zhì)量。其實(shí)我認(rèn)為對勞動力的就業(yè)的保證才是一種可持續(xù)的養(yǎng)老保障。

3.在欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行“政府承擔(dān)型”養(yǎng)老補(bǔ)充保障

目前的理論及實(shí)踐對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)注度很低，諸多失地農(nóng)民安置方式都是借鑒上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)而形成的。其實(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市化程度較全國而言仍屬低水平，失地農(nóng)民數(shù)目也相對較小，所以國家可以在失地補(bǔ)償和安置費(fèi)的基礎(chǔ)上給予該地區(qū)困難失地農(nóng)民一定的補(bǔ)助，不拘泥于貨幣，還可以為他們提供其他形式養(yǎng)老保障，諸如:生活必需品的適當(dāng)補(bǔ)助，子女教育的優(yōu)惠等。同時(shí)理論界應(yīng)當(dāng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障模式多加關(guān)注，不應(yīng)遺忘這些弱勢群體中的“弱勢”。

總之，解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，己經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的一個(gè)非常緊迫的問題，它不僅關(guān)系到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，更關(guān)系到和諧社會的建構(gòu).同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)多多關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的狀況，他們勢單力薄，擁有的話語權(quán)較少，但是和諧社會的建設(shè)不能忽視他們。