在中國古代專制集權的政治制度下，皇帝是軍國大政的最高決策人。代表皇帝參與決策并且執行決策的是宰相。從秦始皇統一中國，建立中央專制集權統治以來，歷朝歷代的皇帝制度和宰相制度，既一脈相承，又有所變更。與西漢相比，唐代宰相沒有漢代宰相權力那么大，也沒有設立像太尉那樣的中央最高軍事長官。唐代中央決策機制以三省六部制為特色。

用現代政治制度的精神來考察，所謂三省六部體制，實際上是一種決策權、審議權和行政權合一的制度。在三省六部制度下，中書省出令，門下省審議，尚書省頒布執行。然而三省長官原則上都是宰相，實際參與制定決策的過程。另外，從唐初以來，其他官員還可以參議朝政等名義預宰相事。太宗時代，出現“同中書門下三品”、“同中書門下平章事”等稱號，并且在高宗以后變成正式的宰相名號。唐代宰相在一起議政的地方叫政事堂，開元二十一年（723年）改為“中書門下”，并且于其后列置五房，即吏房、樞機房、兵房、戶房、刑禮房，“分曹以主眾務焉”（《新唐書·百官制一》）。對于唐代中書門下后列置五房的具體建制，今人雖然知之不多，但兵房主管軍事方面的事務當為必然之事。

政事堂對于軍事問題的處理和決策功能，原則上可以用“最高國防會議”的現代概念來表述。但在古代，無論是宰相還是中書門下政事堂，都不可能撇開皇帝獨立決策行政，他們都只能以皇帝的名義發布政令。唐代皇帝與宰相討論軍國大政主要有常朝、入閣和延英召對三種形式。常朝是指文武五品以上職事官和清望官等每日或隔日在政殿（宣政殿）朝見皇帝，面奏政事。儀仗隨百官退下后，宰相與皇帝議決大政。入閣是指皇帝在便殿（紫宸殿）接見九品以上官員朝見后，宰相與皇帝商議政事。以上兩種都是皇帝與宰相在朝參儀式后進行決策。唐代后期，皇帝多在延英殿處理政事，有時專門就軍國大政召見宰相，被稱為延英召對（按，參加延英召對的官員，除宰臣外，也包括其他官員）。如果宰相有事要與皇帝面商，則稱“奏開延英”。由于唐朝后期常朝并不常舉，延英殿的御前決策形式便顯得格外重要。這樣，“開延英”便從一種朝參的儀式變成了決策的形式。我們且以《舊唐書》卷170《裴度傳》中六次延英決策為例：

（1）元和十年（815年），裴度被刺客所傷，憲宗在拜相前一日宣旨給裴度說：“不用宣政參假，即延英對來。”

（2）元和十一年六月，蔡州行營唐鄧節度使高霞寓兵敗于鐵城，朝廷內外一片驚慌。“先是詔群臣各獻誅吳元濟可否之狀”，朝臣多言罷兵赦罪為便，“翰林學士錢徽、蕭語尤切，唯度言賊不可赦”。宰相們揣摩“上必厭兵”，想在延英見皇帝時“以罷兵為對”。但是，“延英方奏”，還沒有等宰相們開口，憲宗便直截了當地說，勝敗乃兵家常事，“今但論此兵合用與否，及朝廷制置當否，卿等唯需要害處置。將帥有不可者，去之勿疑；兵力有不足者，速與應接。何可以一將不利，便沮成計？”

（3）元和十二年，裴度被任命為淮西宣慰處置使到前線督師，“度既受命，召對于延英”，裴度向憲宗表示“賊滅則朝天有日；賊在則歸闕無期”。

（4）長慶初，穆宗罷裴度兵權，為東都留守，命元稹為相。“諫官相率伏閣門詣延英門者日二三。”

（5）裴度奉召至京師，向穆宗謝罪：“受命討賊無功。”穆宗安慰他：“所謝知，朕于延英待卿”。

（6）敬宗欲巡幸洛陽，同平章事、山南東道節度使裴度“自興元來，因延英奏事，帝語及行幸事”。

根據以上事例可以看出，“延英”已經成為皇帝同宰相討論軍國大政的重要場所。宰相見皇帝，或者皇帝要接見宰相，都要開延英。特別是上舉第二條材料顯示，延英的宰相們要就用兵策略、將帥任免、兵力調遣提出意見，是關于御前軍事決策的典型事例。

御前會議討論的當然不只是軍事問題，但是重大的軍事決策必須有皇帝的批準，才能實施。會昌年間，宰相李德裕指揮對澤潞的戰爭，大小之事，幾乎都要奏請皇帝批準。如《請授王宰兼行營諸軍攻討使狀》提到，“前月二十九日延英面奉圣旨，亦以兩道節度同在一處非便。臣等商量，望授王宰兼行營諸軍攻討使……，未審可否？”可見在延英御前會議上，宰相已經面奉武宗皇帝的旨意。宰相們提出任命王宰為攻討使的具體意見后，還要再次以書面形式請求皇帝批準。

中國古代皇帝制度的專制主義特征，決定了其權力運作的非規則性。也就是說，一方面有制度規定，另一方面，在制度之外，皇帝因個人喜好和政治生態的需要，并不按照規則行事。而且后者往往是政治權力運作的常態。從軍國大政的決策這個層面上看，就表現為最高決策的皇帝極權和寵臣擅權的矛盾現象。所謂皇帝極權，是指皇帝獨攬大權，是軍國決策的最高仲裁者。但就是在極權之下，孳生異化的政治力量，使決策出現偏離皇權的傾向，特別是在皇帝為了控制臣下或皇帝無法控制臣下時，極權化必然導致決策權力的異化。于是撇開宰相——制度規定的決策者而產生了新的權力中心。在中國古代，不外乎三種勢力：宦官、外戚、侍奉內廷的寵臣。在唐代主要就是侍奉內廷的學士和宦官。學士參與決策，諸如唐朝前期有所謂北門學士，唐朝后期有制度化了的翰林學士。宦官則主要有掌禁軍的神策軍中尉和掌機密的樞密使。在史籍上，這些人擅權的事實有班班記載，無須我們在此贅述。

那么，從制度層面看，為什么這些人能夠左右國家軍政決策？一般而言，并不是外戚、宦官或者學士取代了原來的權力中心，而是壟斷了決策的資訊。因為，無論是皇帝或者宰相作出重大軍政決策，都必須根據一定的資訊。在實際的政治運作中，有些決策根據是可以拿來討論和說明的，有些是不可以拿來討論或屬于公私機密而不便公布的。但是，決策理由或者根據卻是不可缺少的。皇帝只是信任寵愛的學士或者宦官提供的情報與建議，就主動或被動地使他們壟斷了資訊來源，這是唐代宦官能夠竊據權力中心的重要原因（宦官控制神策軍只是派生的原因）。恰恰是在這個問題上暴露出唐代軍事決策機制上的隨意性。唐代中央軍事決策的資訊及情報來源非常復雜。從純粹技術層面來說，首先有邊疆預警系統，如唐玄宗天寶末年安祿山軍隊侵逼潼關，曾經因為平安火不至而作出出逃長安的決定。其次是情報刺探系統，主要是監軍制度，御史或者宦官擔任監軍，隨時把前線的情況報告給朝廷。監軍的情報與前線軍隊統帥給朝廷的正常軍事報告的不同在于，前者直接報告給皇帝，而后者則應該上報給兵部。在藩鎮時代，諸道進奏院充當了向朝廷提供軍事情報的職責。武宗朝宰相李德裕的《李文饒文集》里收錄了李德裕指揮平定澤潞和擊潰回紇的許多章奏文表就具體生動地反映了這一點。藩鎮的信息首先是傳達到上都進奏院，然后報告給中央。最后就是情報分析系統，宰相、宦官或者學士等權臣就各種情報提出分析意見，由于他們控制了決策的資訊來源，從而左右了皇帝的軍事決策。比如李林甫對玄宗封鎖邊疆戰爭消息，宦官李輔國以元帥府行軍司馬的身份控制戰爭前線的軍事情報，所謂“大家（指皇帝）第做禁中，外事聽老奴處分”，就是典型事例。