［摘 要］ 社會主義新農村建設形勢下的扶貧工作必須創新思路，扶貧力量應包含政府、非政府組織和農民三方主體。在扶貧中，政府的任務是解決農村基礎設施建設和指導農村事務工作；非政府組織要發揮其公益性、非營利性特點，在資金募集和社會影響力上服務貧困村；貧困村應當從村干部和貧困農民自身素質提高上著手，實現脫貧致富和向新農村的轉變。

［關鍵詞］ 新農村；扶貧；政府；非政府組織；貧困村 在建設社會主義新農村戰略任務下，經濟薄弱村的扶貧開發工作無疑更加任重而道遠。它不能僅囿于貧困戶數量的減少和溫飽問題的解決，更應按照 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設要求去規劃實施，“使廣大農民生活有比較明顯的改善，使農業生產水平有一個較大的提高，使農村基礎設施建設得到切實加強，使農村各項社會事業全面發展”［1］。這就要求扶貧開發工作必須創新思路，必須堅持發揮各方面積極性，依靠農民辛勤勞動、國家扶持和社會力量的廣泛參與，使新農村建設成為全黨全社會的共同行動［2］。筆者遵循這一思路，以政府、非政府組織和扶貧村為視角，談談新農村建設形勢下的扶貧主體。 一、扶貧主體之一：政府的角色定位 在社會主義新農村建設過程中，政府尤其是基層政府起著主導作用，扮演著全方位、多層次的角色。針對扶貧工作，筆者認為，政府起碼要做到以下兩點： 1.提供公共服務 中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林表示，為農民提供基本而有保障的公共服務，是中國新農村建設的現實任務。對農民而言，公共服務的主要產品就是農村公用基礎設施。目前，我國貧困農村公用基礎設施建設滯后，這不但嚴重地制約著扶貧工作的開展和扶貧效率的提高，更為關鍵的是，它無法適應農村經濟發展和農民生活水平提高的需要，成為制約農業和農村經濟發展的一個“瓶頸”。因此，無論是貧困地區的脫貧致富，還是建設社會主義新型農村，都必須把大力發展農村生產性和農民生活性基礎設施建設作為首要任務，為扶貧工作的有效開展和社會主義新農村的建設提供可靠的基礎性保障。 問題在于誰應該是貧困農村公用基礎設施建設的主要承擔者？筆者以為政府應當承擔這一責任。 一方面農村公用基礎設施作為公共產品，其投資主體具有特殊性，即農村公用基礎設施建設應主要依靠政府或集體投資。政府作為公共產品的主要供給者，理應承擔起農村公用基礎設施建設的主要責任。另一方面，農村水利、公路等基礎設施建設需要的資金投入動輒幾十萬、上百萬，僅靠農民和村集體投入往往承受不起，對貧困村而言，更是天方夜譚。國家財政應該在這方面通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予扶持，這是政府的職責使然。溫家寶總理在2006年2月省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上提出：要做到財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益主要用于農村。 2.做好行政指導 在基礎設施上，政府要為農民提供好公共服務；而在農村事務、農業生產上，政府要予以行政指導。行政指導(administrative guidance)具有助成性、誘導性和柔和性之特征，它相對于傳統的“命令——服從”式的剛性政府行為，更能體現對貧困農民的引導和尊重，更符合新農村建設“調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利”［1］的基本目標。 另外，政府對農村事務予以行政指導，也是依“法”行政的體現。《中華人民共和國農業法》第十六條規定：“國家引導和支持農民和農業生產經營組織結合本地實際按照市場需求，調整和優化農業生產結構”；《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項……”06年中央“一號文件”也明確“推進新農村建設是一項長期而繁重的歷史任務……必須堅持科學規劃，實行因地制宜、分類指導，有計劃有步驟有重點地逐步推進……”。 在新農村建設的路上解決農村貧困問題，政府如何做好行政指導呢？一是引導農村科學做好整體發展規劃。政府應當按照建設社會主義新農村的要求，遵循農村扶貧與農村長遠發展規劃相結合的理念，從農民生活、農業生產、農村建設的角度，引導農民搞好整體規劃，在規劃中，“必須要統籌安排，兼顧左右，體現全面發展，而在實施過程中，又要因地制宜、突出重點、優先扶持發展”。［3］二是政府應當利用其掌握市場信息的優勢，為農民做好服務。政府可以通過行政指導為農民提供農產品供求、農業經營風險預測、農業氣象水文災害預報、農業種植技術等信息， 提高農民把握市場供求和抵御市場風險的能力。三是政府應當鼓勵農民走農業產業化的道路，引導農民樹立農業新理念。發展產業化經營是實現農民脫貧、農業增收的必由之路。中央關于新農村建設文件中明確 “發展農業產業化經營。要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業和企業集群示范基地……積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織……”［1］農村基層政府應結合本地實際，制定出有的放矢、切實可行的指導性發展計劃，為農民生產經營指明方向。 二、扶貧主體之二：非政府組織的扶貧參與 經濟學家茅于軾曾說，扶貧需要社會的合力。06年中央一號文件指出，“建設社會主義新農村是全社會的事業，需要動員各方面力量廣泛參與”。民政部官員也表示，民間組織積極參與扶貧，為扶貧帶來不絕的動力，必將成為扶貧項目中的主體。 1.非政府組織的扶貧優勢 我國政府主導的扶貧事業取得了巨大成就，但不足之處很明顯。實踐中，許多地方政府在扶貧事業中喜歡搞亮點，面子工程，忽視當地民眾的基本需要；扶貧發展項目的計劃通常是由當地政府制定的，作為扶貧對象的農民卻被排除在決策過程之外，這就使得扶貧開發缺少群眾基礎；另外，扶貧資金、物品由于各種原因難以直接送到貧困者手中，也使得群眾對扶貧工作不滿。 非政府組織參與扶貧活動可以彌補這些不足。首先，它的適應性較強，能夠針對當地各種既定的經濟、習俗條件，采取各種相應的措施，促進扶貧工作的深化；其次，它“能夠近距離平等地接觸基層群眾，將貧困農戶有效組織起來，培養自立和互助的精神，促進農戶參與消除貧困活動的全過程”；［4］再次，非政府組織對扶貧村的綜合發展項目，一般規模較小，且更為本地化，更能專注于貧窮農戶；最后，非政府組織在消除貧困的事業中，利用其在社會上的影響力，能有效地喚起一般公眾對農村貧困問題的關注，充分利用各種扶貧資源。 2.非政府組織的扶貧領域 （1）非政府組織類型。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“要鼓勵、引導和支持農村發展各種新型的社會化服務組織。推動農產品行業協會發展，引導農業生產者和農產品加工、出口企業加強行業自律，搞好信息服務，維護成員權益。鼓勵發展農村法律、財務等中介組織，為農民發展生產經營和維護合法權益提供有效服務”。根據此文件精神，筆者認為要培育兩類農村新型社會化服務的非政府組織。一類主要是以地域（自然村或者行政村或者它們之間的聯合體）為單位的服務農民自身的非政府組織，簡稱村域組織（Village Organization）；另一類是專業從事農村各種服務、協助農村發展的公益性、專業性非政府組織，簡稱農業非政府組織（Agriculture Non-Governmental Organization）［5］。對于前者，要積極鼓勵其發展，利用其植根于民間的優勢，整合當地資源，參與扶貧開發與新農村建設。而對于后者，要予以培育，發揮其反映弱勢群體利益訴求、幫助困難群體消除貧困等方面的作用，發揮其在資金、技術、勞動力等生產要素上的優化配置功能，幫助和維護貧困農民利益、促進新農村建設。 （2）非政府組織功能。非政府組織要發揮智力的優勢、發揮募集社會資金方面的優勢，積極面向農村、農業、農民開展扶貧濟困、救災防害、安老撫幼、扶弱助孤、貧困助學等活動。在小額貸款方面已作出突出貢獻的非政府組織，要繼續完善以前的做法，并拓展向農民分發農業生產信貸，使農民有資金購買種子、肥料、農藥等生產資料或者向農民發放信貸使他們去開辟獲得非農收入的機會。主要從事技術、學術扶貧的非政府組織，要積極動員、組織專家學者，深入貧困村開展調查研究，為農民脫貧致富建言獻策，為新農村建設提供智力支持。另外，在衛生保健領域、教育領域等其他公共服務領域，非政府組織也應以填空補缺的身份及時出現。 總之，在中國，隨著扶貧開發力度的加大以及新農村建設的深入，非政府組織既可以在幫助農村脫貧方面發揮作用，也將在未開啟的農村市場中大有作為。