論文摘要：新型農村養老保險是我國繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠民政策，但是在實施過程中也存在很多問題，比如替代率較低、年輕人參保意愿不足、與其他社保制度的銜接不夠、基金的保值增值等問題。文章對這些問題進行分析和思考并提出相關建議，以期“新農保”這一惠農政策能夠持續健康運行，最大限度惠及廣大農村居民，使其老有所養，保障農村居民老年基本生活、

論文關鍵詞：新型農村社會養老保險；個人賬戶；替代率

2009年9月，國務院辦公廳發布了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，新型農村社會養老保險，被俗稱為“新農保”。“新農保”采取基礎養老金和個人賬戶相結合的基本制度框架，采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，國家財政全額支付最低基礎養老金，中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農民頭上(《中華人民共和國社會保險法》)。之所以被稱為“新農保”，是相對于以前各地開展的農村養老保險而言的。《指導意見》指出，2009年，“新農保”試點覆蓋面為全國10％的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

《指導意見》頒布一年多來，各個試點地區如火如荼地開展試點工作。2010年，國務院又批準了一批“新農保”試點地區，要求“新農保”試點覆蓋面擴大到全國23％的縣(市、區、旗)。隨著我國社會結構發生的重大變化(主要有少子化帶來的對傳統家庭養老的沖擊，2035年左右到來的人口老齡化)和城市化(主要有失地農民的增多和巨量的進城務工人員的社會保障問題)，建立和完善新型農村社會養老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大。同時，對改善心理預期，促進消費，拉動內需也具有重要意義。但是，新型農村養老保險制度在實施中也暴露了一些問題。

一、基礎養老金替代率比較低

《指導意見》中指出，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。這一基礎養老金加個人賬戶的養老模式在結構上與城鎮職工養老保險相同，實現了形式上的統一，但是替代率遠低于城鎮職工基礎養老金。“新農保”中基礎養老金55元由國家財政全部負擔，其在整個養老待遇的結構比例中還是較大的，是制度最大的亮點，也是吸引農村居民參保的重要方面。但是，從替代率角度看，55元的基礎養老金待遇水平較低。根據國家統計局發布的《2008年全國國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全年農村居民人均純收入4761元…，而“新農保”中每年660元的個人基礎養老金補貼占家庭人均純收入的比例為13．86％，遠遠低于當前我國城鎮職工基礎養老保險不低于20％的基礎養老金替代率。因此，在“保基本、廣覆蓋”的基本原則下，也應考慮適時調整“新農保”養老金的替代率。

二、個人繳費意愿不高且存在逆向選擇

這里的個人意愿差異既有年齡因素也有繳費金額因素，在自愿性保險中一般會存在逆向選擇的問題。同樣，“新農保”也存在著逆選擇，參保人員更傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限投保，以便相對于自己繳費來說獲得更多的基礎養老金，即投保人沿著對自己有利而不是對舉辦者有利的方式去投保。盡管制度設計的總體思路是“多投多保、少投少保、不投不保”，但基礎養老金并不與自己繳費成正比。在“新農保”試點中，呈現出個人繳費意愿不高與逆向選擇并存的現象，首先是中青年的參保意愿不足，45歲以上的農村居民參保者較多，其他年齡段的人則只要有可能就傾向于不參保，即使參保也多選擇最低檔次即每年100元的繳費。筆者認為，出現這種現象主要有兩方面的原因，一方面農村居民存在短視，不過多考慮未來生活的狀況，只要繳夠年限，老年有養老金拿即可。另一方面“新農保”中繳費檔次及補貼制度的局限性。《指導意見》規定，“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區、市)人民政府確定”。

可見，在制度設計時，國家已經考慮到了這一點。但是，縱觀各地的“新農保”試點，這一政策規定還只是停留在文件上，具體的實施方案還沒有出臺。因此，政府應加大財政投入力度。把對選擇較高檔次標準繳費的“適當鼓勵”落到實處。另外，30元與最低繳費檔次100元比較，相差3倍多，是其30％的金額；與最高檔次500元相比，相差近17倍，是其6％的金額。如果地方政府不實行梯度型財政補貼，農村居民更愿意參加100元的繳費檔次，以獲得相對較高的地方財政補貼。此外，最低每年30元的地方財政補貼對于經濟較發達的地區將不會形成吸引力。作為“新農保”一項激勵制度，政府對農村居民個人賬戶實行多繳多補，這一規定滿足了保險中“權利與義務對等”原則，邏輯上滿足“激勵機制”理論。但這一規定忽略了農村居民中經濟困難的群體，多繳多補，對于無力繳費的農民是不公平的，不同檔次繳費標準下替代率存在固定的比例關系，選擇最高檔繳費標準時的替代率水平是選擇最低檔繳費標準的4倍。因此，繳費年限相同時，選擇高檔次繳費標準的參保人個人賬戶待遇水平遠遠高于選擇低檔次繳費標準的參保人，不利于彌補貧富差距，發揮社會保障的再分配功能。因此，在“新農保”制度實施過程中。應權衡好公平與效率的關系，可以根據各地的實際情況對特別貧困的家庭適當照顧，根據不同地區的發展情況。設定適當的繳費檔次與補貼額度。可考慮增加國家和地方政府補貼，以更好地保障廣大農民的日常生活。

三、“新農保”責任分擔結構不利于與城鎮職工養老保險的銜接轉移

《指導意見》規定，“‘新農保’基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”。即“新農保”制度的責任主體為個人、集體和國家，但考慮到我國很多地區尤其是中西部地區集體經濟實力有限的現狀，“新農保”的責任主體是國家和參保者個人。城鎮職工基本養老保險制度的責任主體為國家、企業和個人，企業和個人的責任主要體現在為參保者繳納養老保險費方面，國家的責任主要體現在稅收優惠以及基礎養老金調整等方面。二者制度責任分擔結構有差異，為城鄉社會養老保險關系的轉移接續設置了障礙，既不利于在城市打工的青年農民參保，也不利于城鄉一體化的發展。筆者建議，人力資源社會保障部應盡快制定“新農保”與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，使其二者能夠順利相互轉接，實現居民利益最大化，促進城鄉統籌發展。 四、參保捆綁模式的弊端

“新農保”制度中，對于已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這種方式雖然能提高中青年的參保率，提高社會的養老意識。但這一“捆綁”模式帶來種種弊瑞：首先，“新農保”是自愿參加的制度，而第一代老人的養老金收入以第二代的參保為前提，給“自愿”參保增添了強制意味，不僅制度本身矛盾。也使“新農保”的受歡迎度下降。其次，捆綁式的參保模式也不利于我國城鎮化的發展。在我國，有大量的農村年輕勞動力在外地打工、創業，且大多渴望在城市生活，在各種社會保障制度沒有銜接起來前，將父母的基礎養老金資格與子女參保捆綁起來，這種變相的強制性給我國城鎮化發展帶來消極的影響。

五、個人賬戶中政府補貼部分不可繼承缺乏人性化

《指導意見》中規定，“新農保”參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承，即個人賬戶中政府補貼的資金，參保人死后，不可繼承，參保農村居民個人賬戶中地方財政補貼的部分在某種程度上仍然屬于政府所有。這與個人賬戶資產私有性特征是矛盾的，缺乏人性化，也會降低農民參保的積極性，同時也不利于與城鎮基本養老保險制度的轉換。筆者建議，個人賬戶中政府補貼的部分歸個人所有，可以繼承。或者采取分類實施的辦法，正確處理財政補貼資金，即根據參保者繳費年限的多少給予相應的補貼和延伸福利。如參保者在未領取養老金之前死亡，可以分為參保5年內、5～10年、10～15年、15年以上四個檔次給予部分的補貼或者發放相應喪葬補助金的方法。對于正在領取養老金的參保者死亡的情況，若賬戶仍有余額，也可以根據其余額領取年份的多少給予相應的補貼或者發放相應的喪葬補助金，讓參保者在任何情況下都能實際享受其實惠。

六、個人賬戶的保值增值問題

據統計，截至2010年3月底，全國“新農保”參保人數共計4685萬人，領取待遇人數1570萬人。“新農保”基金收入117．38億元，基金支出4585億元，累計結余242．69億元。隨著“新農保”制度的擴大和發展，“新農保”基金規模也會越來越大，個人賬戶如何保值增值將是新農保制度面臨的一個重要問題。由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制，可以考慮將保障基金委托省級或國家級社會保障機構代管，或者建立類似全國社會保障基金的形式進行運行。此外，個人賬戶也將帶來一定的行政管理成本、銀行賬戶管理成本等，而且小賬戶的負擔會更重。因此，需適時開拓個人賬戶投資渠道，實現個人賬戶的保值增值，確保廣大農村居民的切身利益，也是“新農保”制度持續健康發展的關健。

七、政府財政支持壓力

根據精算，我國農村居民60歲時平均余命為20．62年，72歲時平均余命為11．86年。“新農保”制度中規定，個人賬戶養老金計發月數為139，也就是說，政府必須承擔近12年的養老金支付。這是一筆不小的支出，將構成較大的隱形財政壓力，威脅“新農保”制度的可持續發展。另外，中央財政的補助到位應該沒有問題。2008年，我國中央財政收入3268056億元。這樣，中央財政一年補貼“新農保”的數額占2008年中央財政收入的比重為1．64％。由于2008年我國中央財政收入占總財政收入(61330．35億元)的比重達533％，而中央財政支出占總財政支出的比重僅為21．3％。可以說1.64％這一比例非常小，中央財政完全可以負擔得起，即中央財政有能力承擔“新農保”財政補助(中國統計年鑒)。但是，省級以下政府尤其是貧困地區的補貼資金能否到位有待探討，政府的補助是在繳費階段補助還是在受益階段補助也需要研究，繳費階段當期政府的財政壓力較大，但是，能調動農民參保的積極性。受益階段補助對當期壓力較小，但是對未來政府的壓力較大，而且金額具有不確定性。在現行的行政體系下，容易引發政府的道德風險，即可能不考慮整體福利，而選擇當期政府的福利最大化，選擇受益階段補助。因此，各地制定政策時要充分考慮現在和將來的財政狀況，選擇整體福利最大化的方案。此外，隨著農村居民壽命的增加，實時調整養老金的計發月數，引入精算因素，采用較為科學、精準的養老金計發月數。保障“新農保”制度健康、可持續發展。