許多城市居民和城里的干部沒有意識(shí)到解決農(nóng)村土耳其產(chǎn)權(quán)問題的緊迫性，是因?yàn)樗麄冋`以為，農(nóng)村改革以來所建立的以土地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，大體上能夠保障農(nóng)民的各項(xiàng)土地權(quán)益。事實(shí)卻不是這樣。改革開放以來，政府和土地開發(fā)商通極其廉價(jià)甚至無償征地的方式，從農(nóng)民身上取得的城市化“原始積累“的金額，已經(jīng)超過了實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷幾十年間用“剪刀差”獲取的工業(yè)化“原始積累”的總額。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告指出，這一金額少于2萬億元。中國工業(yè)化、城市化的絕大部分犧牲都要農(nóng)民來承擔(dān)，這是不公平的。

50多年來，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是從土改到初級社。農(nóng)村土地私有制在中國已經(jīng)有悠久的歷史，實(shí)行土地改革后，農(nóng)地的占有狀況趨于平等，同時(shí)也出現(xiàn)了新的土地出租和買賣現(xiàn)象。在農(nóng)村合作化的初級社時(shí)期，農(nóng)民以土地產(chǎn)權(quán)入股，一方面按勞分配，另一方面也按股份分配。第二個(gè)階段是從高級社到人民公社。從初級社、轉(zhuǎn)為高級社，意味著農(nóng)民無償?shù)匕淹恋禺a(chǎn)權(quán)奉獻(xiàn)給集體，這是土地缺席變化中邁出的最重要的一步。人民公社會(huì)化初期的土地產(chǎn)權(quán)是最不確定的，先是公社（鄉(xiāng)）所有，之后退為生產(chǎn)大隊(duì)（管理區(qū)）所有，最后定為“三級所有，（生產(chǎn)）隊(duì)為基礎(chǔ)”。第三個(gè)階段是從實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制和“撤隊(duì)建村”以來。所謂“雙層經(jīng)營體制”，就是把土地產(chǎn)權(quán)劃分為使用權(quán)、占有權(quán)和所有權(quán)，或者說田面權(quán)和田底權(quán)，前者歸農(nóng)戶，后者保留給集體。人們常常忽略了在“撤隊(duì)建村”過程中的土地產(chǎn)權(quán)變化。在撤隊(duì)前，土地的所有權(quán)是在生產(chǎn)隊(duì)（相當(dāng)于后來的村民小組）這一級，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。”在撤隊(duì)后，多數(shù)地方的土地所有權(quán)被上收到行政村（相當(dāng)于以前的生產(chǎn)大隊(duì)）。既然土地屬于農(nóng)民集體所有，這個(gè)集體的范圍有多大至關(guān)重要。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中說得很清楚：“任何共同目標(biāo)的完成或共同利益的滿足，意味著一項(xiàng)公共或集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)生。”“愈大的團(tuán)體愈不容易生產(chǎn)最適量的公共財(cái)。”“大團(tuán)體或者說潛在團(tuán)體根本沒有生產(chǎn)公共財(cái)?shù)恼T因，因?yàn)闊o論該公共財(cái)對團(tuán)體整體而方是多幺有價(jià)值，都無法有效地促使個(gè)別成員愿意支付達(dá)成潛在團(tuán)體利益的組織費(fèi)用，或去承擔(dān)必要集體經(jīng)濟(jì)的各種成本。”一個(gè)十幾戶、幾十戶的集體還是一個(gè)百余戶、幾百戶的集體，農(nóng)民從中體認(rèn)自己看得見、摸得著的權(quán)益以及為維護(hù)這些權(quán)益而愿意付出的代價(jià)是大不相同的。

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要存在三個(gè)方面的問題：第一，集體所有，產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民缺乏抵抗基層政權(quán)及其利益共同體的巧取豪奪、保障自己的土地權(quán)益的明確法律依據(jù)，而且很少的一點(diǎn)征地補(bǔ)償也不一定能完全落到農(nóng)民手里。第二，農(nóng)戶的田面權(quán)既不能長期穩(wěn)定（許多地方隔幾年就要進(jìn)行一次調(diào)整），也做不到“流轉(zhuǎn)順暢”（承包權(quán)尚水被確認(rèn)為物權(quán)，出租、轉(zhuǎn)讓、抵押均無法可依）。第三，當(dāng)農(nóng)民因?yàn)檫w徙而退出集體時(shí)，原來屬于他的那一份田底權(quán)的轉(zhuǎn)讓得不到任何補(bǔ)償。

農(nóng)村土寺產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路有兩條：一是回到1952年，實(shí)行土改后的那種農(nóng)民土地私有制；二是回到1954年，實(shí)行有點(diǎn)類似于初級社二的土地股份制（有人稱之為按份共有制）。土寺共有村社（最好是以原來生產(chǎn)隊(duì)的范圍劃定）的每一個(gè)成員都擁有自己的一份田面權(quán)和按份分割田底權(quán)的權(quán)利，并以法律文書的方式加以確認(rèn)，可以合法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送等，這樣既有利于保障農(nóng)民對土地的收益權(quán)，又有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，向城鎮(zhèn)遷徙。只要消除傳統(tǒng)觀念上的障礙，今后5年內(nèi)就可以在各地試點(diǎn)基礎(chǔ)上著手實(shí)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

隋唐以后的中國諸王朝，對縣以下農(nóng)村的治理，主要靠鄉(xiāng)紳和胥吏，而不是靠官員。鄉(xiāng)紳屬于一種志愿服務(wù)者，胥吏則是一種勞役，是被強(qiáng)迫的無薪服務(wù)者。進(jìn)入民國以后，由于進(jìn)城讀書做事和家屬向城鎮(zhèn)的遷徙，以及戰(zhàn)亂與繁重的政府?dāng)偱傻臄D壓，鄉(xiāng)紳階層逐漸從農(nóng)村隱退，胥吏則逐漸被國家公務(wù)員取代。在國民政府統(tǒng)治時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了區(qū)級政權(quán)的公務(wù)員化，到1950年代中期，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的公務(wù)員化。人民公社實(shí)行所謂“政社合一”，阻礙了農(nóng)村基層政權(quán)完全公務(wù)員化的實(shí)現(xiàn)，為胥吏制度留下了一個(gè)最后的尾巴。

在“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制下，生產(chǎn)隊(duì)干部主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營方面的事務(wù)，生產(chǎn)大隊(duì)干部主要負(fù)責(zé)行政管理方面的事務(wù)，但是，由于后者直接插手集體收的分配，他們的行政胥吏角色被生產(chǎn)經(jīng)理人角色掩蓋了。實(shí)行家庭承包制以后，除了少數(shù)保留和發(fā)展了村辦企業(yè)的地方，村干部的胥吏身份無法再遮掩。村民委員會(huì)成員執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的任務(wù)，而不是村民自主決定的事務(wù)。因此，所謂“村民自治”的主要寓意便是村民自己掏錢來養(yǎng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做事的人，而這正是胥吏制度的特色。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公務(wù)員化方面，近十幾年來也出現(xiàn)了某種倒退的趨勢。現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從編制性質(zhì)上分，有行政干部、事業(yè)干部、大集體干部、招聘干部、以農(nóng)代干干部、以工代干干部；從開支渠道上分，有行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、條條撥款、自收自支、差額補(bǔ)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支；從人員身份構(gòu)成上分，有國家干部、全民職工、集體人員等；在聘用干部中，還有省聘、縣聘、鄉(xiāng)聘之分。進(jìn)入1990年代后，鄉(xiāng)聘非正式工作人員日益膨脹，據(jù)山東省聊城市對41個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政群機(jī)關(guān)編制1328人，實(shí)有人數(shù)超編1。15倍，還使用非正式人員7458人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式人員是定編人員的幾倍到十幾倍。河北省平山縣某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)有在冊人員331人，其中151人的工資來自于亂收費(fèi)、亂罰款。

縣以下農(nóng)村基層政權(quán)建制不合理，鄉(xiāng)村干部胥吏化、非正規(guī)化，是當(dāng)前農(nóng)村負(fù)擔(dān)重、農(nóng)村干群關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因，只有制度創(chuàng)新才能擺脫在這方面的惡性循環(huán)——農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，征收不容易，需要非正式人員協(xié)助征收稅費(fèi)。而為了維持日益膨脹的非正式人員隊(duì)伍，又導(dǎo)致進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

關(guān)于縣以下農(nóng)村基層政府的行政建制與自治問題，在學(xué)者中有不同的意見。一種意見是徐勇提出的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”。“縣政是指縣成為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)”。“縣以下的鄉(xiāng)成為縣派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支”。村治是指村民自治，村民自治機(jī)構(gòu)不是政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是政權(quán)體系外的“群眾性自治組織”。另一種意見是黨國英提出的“縮鄉(xiāng)、廢村”，“建立大農(nóng)村社區(qū)”。其基本想法是：“在取消村一級組織及其管理職能以后，可以適當(dāng)縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍。”在新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)實(shí)行“民主選舉、議政結(jié)合”制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直接選舉3—7名政府委員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；由政府委員再選出鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高行政首長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)人民代表大會(huì)，不設(shè)政治協(xié)商會(huì)議。此謂“議政結(jié)合”制度。還有一種意見是沉延生提議的，在“實(shí)地（地區(qū)和地級市改名為府或州）、虛縣”基礎(chǔ)上實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政”。肯定各地已經(jīng)或正在進(jìn)行的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，在擴(kuò)大后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)設(shè)立基層政府并實(shí)行社區(qū)自治，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；在現(xiàn)有的行政村設(shè)立村公所，村公所人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府派出，實(shí)行公務(wù)員化。以上各種意見應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的論證與交鋒，并在有條件的地方進(jìn)行改革實(shí)施。

（三）

根據(jù)宋國青的研究，目前，包括庫存損耗在內(nèi)的中國年糧食度量總消費(fèi)約5。1億噸，2002年總供給（國內(nèi)產(chǎn)量加凈進(jìn)口），為4。6億噸，2003年的總供給估計(jì)為4。5億噸。這里有0。5—0。6億噸的缺口靠挖庫存來彌補(bǔ)。年度末全社會(huì)總庫存（包括商業(yè)機(jī)構(gòu)和政府的儲(chǔ)備存糧以及農(nóng)戶家里的存糧）與年度總消費(fèi)的比例，在1980年約為60%，后來不斷上升，1996—1998年間上升到120%，從2000年開始快速下降，2003年末為70%，2004年估計(jì)將回落至60%。這意味著今后不能再靠減少糧食庫存來彌補(bǔ)消費(fèi)與供給的缺口。如何保障未來的中國糧食安全，有兩種不同的選擇。

一種選擇是擴(kuò)大開放，通過進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化來滿足中國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化對糧食不斷增加的需求。用比較委婉的話來說，就是要“充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源。在國際生產(chǎn)要素重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快的新形勢下，我們必須善于用全球戰(zhàn)略眼光，從更大范圍和更寬視野想問題、辦事情，提高應(yīng)變能力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。”如果按照這條思路，逐漸擴(kuò)大對糧食進(jìn)口的依存度，就必須通過富有活力的外交工作和積極穩(wěn)健的內(nèi)政改革，保障中國能夠長期享有一個(gè)和平、友善的國際環(huán)境。同時(shí)，要擬定一個(gè)糧食進(jìn)口戰(zhàn)略，盡早與幾個(gè)相互競爭的糧食出口另簽訂長期穩(wěn)定的供貨合同。在過去的20年，中國糧食凈進(jìn)口的較大幅度的波動(dòng)總是引起國際糧價(jià)的猛烈波動(dòng)。在1995年和1996年兩年，中國糧食凈進(jìn)口全計(jì)約0。3億噸，此前3年是凈出口。這樣一個(gè)變化使國際糧價(jià)漲約50%。現(xiàn)在中國只要在短期內(nèi)增加0。1億噸以上的年度凈進(jìn)口，國際糧價(jià)必然大漲。如果不能未雨綢繆、細(xì)水長流進(jìn)進(jìn)口糧食，到庫存挖空后再臨時(shí)抱佛腳，勢必要白白送給國人大筆的銀子。

如果對于國際形勢和外交工作缺乏足夠的自信，就需要考慮另一種選擇，即實(shí)行保護(hù)主義的農(nóng)業(yè)政策和糧食政策，刺激國內(nèi)的糧食生產(chǎn)，保證糧食供應(yīng)上的自給自足。這種選擇的弊端是非常明顯的。糧食是一種土地密集型產(chǎn)品，而中國恰恰是一個(gè)可耕地十分稀少的國家，堅(jiān)持糧食自給自足在經(jīng)濟(jì)上是缺乏效率的。實(shí)行這樣一種政策將會(huì)減少對城市化所需土寺的供應(yīng)，減緩農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程，最終將會(huì)影響到綜合國力的提升。實(shí)行保護(hù)主義糧食政策的最好辦法，既不是什幺“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，也不是向國有糧食機(jī)構(gòu)注入新的資金，而是直接補(bǔ)貼賣糧的農(nóng)戶。如果一斤糧食國家和地方財(cái)政補(bǔ)貼一筆錢，5億噸糧食就是1000億元，其中商品糧部分也就是幾百億元。

上述的幾個(gè)決策，是從根本上解決“三農(nóng)”問題所無法回避的戰(zhàn)略性抉擇。進(jìn)行這些重大決策時(shí)需要全國人民的理解和共識(shí)，需要外交、外貿(mào)、國土、財(cái)政、民政等各方面工作的配合，絕不是農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村工作者能夠單獨(dú)解決的，更不是微觀層次上的“村民自治”能夠奏效的。