推行“大包干”極大地推動了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，成功地解決了１２億人口吃飯的問題，但并沒有解決中國農(nóng)業(yè)質(zhì)的飛躍問題。“大包干”時期的中國農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，“大包干”之后的中國農(nóng)業(yè)仍是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。今天，我國農(nóng)村面臨的重要問題已經(jīng)不是農(nóng)民的溫飽問題，而是增收問題。

中國加入ＷＴＯ之后，以粗放經(jīng)營為主的中國農(nóng)業(yè)和質(zhì)量不高而價格高的農(nóng)產(chǎn)品將受到?jīng)_擊，在這種情況下，我國很多農(nóng)區(qū)農(nóng)民的收入不僅不會增長，反而很可能有所下降，我們要看到這個問題的不可回避性和嚴重性。大部分地區(qū)、大多數(shù)農(nóng)民增收的問題在近期內(nèi)難以解決。

稅費改革和以往的做法相比，“費改稅”確實是一種具有很大改革性的重要措施，它至少從法律的角度規(guī)范了農(nóng)民負擔的稅額及征收辦法，應(yīng)該說在一定程度上可以杜絕長期以來讓農(nóng)民苦不堪言的“三亂”現(xiàn)象，至少為基層政府巧立名目向農(nóng)民收費制造了障礙。但是，稅費改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變國家在農(nóng)村實行的財稅制度，稅費改革不會縮小城市和鄉(xiāng)村過于懸殊的差別，并且稅費改革也難以推動農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移。目前，農(nóng)村最突出問題之一是大量的農(nóng)民隱性失業(yè)，每年有上億的民工輾轉(zhuǎn)奔波于城鄉(xiāng)之間。要從根本上徹底解決農(nóng)民負擔過重的問題，關(guān)鍵還是要千方百計地尋找增加收入的渠道，只有通過增加收入增強農(nóng)民的承受力，農(nóng)民負擔過重的問題才能得到徹底解決。稅費改革只是一種緩解矛盾的手段而不是目的，大幅度地增加農(nóng)民收入，才是徹底解決“三農(nóng)”問題的治本之策。

“三農(nóng)”問題的改革途徑和重點

農(nóng)民問題的核心之一在于如何處理好國家與農(nóng)民、政府與農(nóng)民的關(guān)系。中國農(nóng)村的制度和政策究竟如何變革與調(diào)整？這個“革命”應(yīng)該從規(guī)范稅收、財政制度開始的，繼而進行戶籍制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、由經(jīng)濟體制改革推動政治體制改革，從而帶動社會進步。

抓緊改革戶籍管理制度。目前仍在實行的戶籍管理制度是２０世紀５０年代后期為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的要求而建立起來的。把農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口嚴格區(qū)分開來，城鄉(xiāng)之間形成不可逾越的鴻溝，成為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的制度性條件，這也是造成目前城市化嚴重滯后于工業(yè)化，產(chǎn)生諸多社會問題的制度性原因，這是同建立社會主義市場體制的目標相悖的。要進行農(nóng)村第二次改革，戶籍制度的改革應(yīng)是重要的一個方面。２００２年以來，廣東、浙江、湖南、河北等地相繼出臺了本地區(qū)改革戶籍制度的地方政策。但戶籍制度涉及到戶口流動、遷移等全局性的問題，必須由國家來決定。

進一步改革農(nóng)村土地制度。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地的使用權(quán)交給農(nóng)民，解放了生產(chǎn)力，農(nóng)民稱之為第二次解放，這是２０年來農(nóng)村穩(wěn)定、發(fā)展和農(nóng)業(yè)形勢好的基礎(chǔ)。但是，一些鄉(xiāng)、村兩級干部，從家族、家庭和個人或小集團利益出發(fā)，要求發(fā)包的土地可以變動，實際上他們仗著是土地所有者的代表和行政權(quán)力，對承包土地自做主張，隨意變動。直到１９９８年十五屆三中全會再次重申土地承包３０年不變，要進行第二輪承包，在強大的工作推動下，第二輪承包工作才貫徹了下去，但問題并未解決。現(xiàn)在在各地農(nóng)村，還有不斷調(diào)整土地的。甚至有的地方鄉(xiāng)、村兩級干部背著農(nóng)民把土地賣了，農(nóng)民還不知情。由此引起土地糾紛，有的釀成較大的群體事件。調(diào)整、侵占、出賣土地，對農(nóng)民來說是被損害、被剝奪，對干部來說是巨大利益所在，靠說服、教育是解決不了問題的。

改革現(xiàn)有的征地制度。隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，因征地造成的農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)得不到保障等問題不同程度地存在著。在一些地方，政府強制性征地、克扣法定補償、推諉就業(yè)安置引發(fā)的上訪和群體性事件增多，給農(nóng)村穩(wěn)定造成隱患。一些地方，在土地流轉(zhuǎn)過程中以犧牲農(nóng)民利益發(fā)展城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的錯誤思路仍然十分頑固。“失地農(nóng)民群體”正在形成，而且有不斷擴大的趨勢。一些失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面受到歧視。在目前的征地制度下，農(nóng)民喪失了雙重權(quán)利。土地賣與不賣，不由農(nóng)民決定；即使是農(nóng)民要賣土地，他仍沒有與買方平等地坐下來談判價格的權(quán)利。按照征地制度規(guī)定，因建設(shè)占用農(nóng)村集體土地的，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓，出讓的價格是市場價格，而征地時的價格只是市場價格的極小部分。而這一小部分又由集體與農(nóng)民兩方面來分，農(nóng)民實際到手的利益少得可憐，法定的征地補償遠不足以解決失地農(nóng)民的長遠生計。

改革教育體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的教育體制。２０世紀６０年代初期以來，隨著城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的建立，逐漸形成了對城市中小學(xué)是一種政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的特別是村的中小學(xué)是另一種政策的體制。城市中小學(xué)教育經(jīng)費由國家承擔，農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費由鄉(xiāng)村、農(nóng)民自籌解決。城市的中學(xué)特別是地級市以上城里的中學(xué)對農(nóng)民的子女關(guān)了門，造成了城鄉(xiāng)青年發(fā)展機會起點不平等的格局。相當多的地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)設(shè)施簡陋，教育經(jīng)費嚴重短缺，教師工資長期拖欠，優(yōu)秀教師流失，適齡兒童輟學(xué)。

改革農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制。國家近些年在醫(yī)療衛(wèi)生保健方面的開支很大，但占人口７０％的農(nóng)村得到的經(jīng)費不到１５％，這種體制的弊病不改革，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)就難以改善和發(fā)展。改革開放以來，中國農(nóng)村的醫(yī)療體系已隨著合作社的解散而陸續(xù)解體，各地衛(wèi)生院紛紛“走向市場”，卻與農(nóng)民漸行漸遠。多數(shù)農(nóng)民成為毫無保障的自費醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象很多。

改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。加快政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)換和人員精簡，解決機構(gòu)臃腫、人浮于事的狀況，減輕農(nóng)民負擔。

依法治農(nóng)，用法律保護農(nóng)民的權(quán)益

全世界市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，都無一例外地實行依法治農(nóng)的戰(zhàn)略，而他們依法治農(nóng)的根本點又都在于用法律來保護農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民的利益，從而達到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟和穩(wěn)定發(fā)展。

目前世界上—些發(fā)達國家?guī)缀醵加型晟频霓r(nóng)業(yè)立法，日本是經(jīng)濟法制比較完善的國家，也很注重農(nóng)業(yè)立法。１９６１年頒布的農(nóng)業(yè)基本法，是宣言立法，是農(nóng)業(yè)“母法”，日本為實施農(nóng)業(yè)基本法，專門修改具有實質(zhì)性事項規(guī)定和具體措施規(guī)定的有關(guān)法律，并制定大量相配套的新法律，如農(nóng)地法等２００余項法律、形成了較為完善的農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。

美國農(nóng)業(yè)比較發(fā)達，農(nóng)業(yè)立法也比較齊全，為了協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)資本家的私人利益與整個資本主義制度的國家利益，國家運用立法手段對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進行干預(yù)，除農(nóng)業(yè)調(diào)整法外，主要有宅地法、造林法、荒地法、開墾法等。目前已形成一個以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)，８０多個農(nóng)業(yè)法規(guī)為配套的農(nóng)業(yè)法規(guī)體系。同時，１９８０年代后農(nóng)業(yè)法已成為一個獨立的法律部門。

十六大將建設(shè)社會主義政治文明作為全面建設(shè)小康社會的重要目標。堅持依法治國基本方略，是中國特色社會主義政治文明的一個顯著特點。實行依法治農(nóng)是實施依法治國基本方略的重要組成部分。無論是從依法治國的主體來看，還是從農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位來看，農(nóng)業(yè)法制建設(shè)在國家法制建設(shè)中都占有極其重要的地位。

當前，在中國農(nóng)村已經(jīng)進入了市場經(jīng)濟的今天，農(nóng)村市場經(jīng)濟能否順利健康地發(fā)展，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的關(guān)鍵，而農(nóng)村市場經(jīng)濟要得到發(fā)展就必須依靠法制建設(shè)，實行依法治農(nóng)，用法律保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展迫切要求在法制建設(shè)中把農(nóng)村市場經(jīng)濟主體的行為、農(nóng)村市場運行的秩序以及國家對農(nóng)村經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和對農(nóng)民利益的保護，納入法制的軌道，充分運用經(jīng)濟規(guī)律和法律規(guī)則這“兩只手”的作用，來保護農(nóng)村市場經(jīng)濟穩(wěn)定地向前發(fā)展。由于受自然、經(jīng)濟和社會等方面因素的制約，農(nóng)業(yè)還是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的自我保護能力還較弱，農(nóng)村貧困人口還為數(shù)不少，城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)還沒有改變。因此，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要強有力的政策支持和法律的特殊保障。我國加入世界貿(mào)易組織以后，更需要運用法律手段保護與支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

當代中國面臨著實現(xiàn)法治和改革的雙重任務(wù)，隨著“三農(nóng)”問題改革的進一步深入，改革方式也應(yīng)當根據(jù)依法治國的要求進行轉(zhuǎn)變，由政策調(diào)控型的改革逐步轉(zhuǎn)變到法律調(diào)控型的改革，實現(xiàn)改革與發(fā)展的重大決策與立法相結(jié)合，運用法律手段規(guī)范和調(diào)整社會不同利益之間的沖突，推進“三農(nóng)”問題改革的順利進行。

需要指出的是，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村方面的立法遠不能適應(yīng)形勢發(fā)展的客觀需要，在許多領(lǐng)域還無法可依。九屆全國人大期間，代表們提出的有關(guān)農(nóng)業(yè)立法的議案就有１５７件之多，由于形勢的發(fā)展變化，已經(jīng)制定的一些法律也需要加以修訂。

針對“三農(nóng)”的核心問題，我們要先從憲法著手落實農(nóng)民的國民待遇，打破不合理的戶籍制度，給農(nóng)民自由尋找生存空間的權(quán)利。通過制定戶籍法等法律保障農(nóng)民的平等權(quán)利。通過行政編制法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和編制，減輕農(nóng)民的負擔。通過稅費立法，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間財政分配體制，建立規(guī)范的農(nóng)村財政體制。通過社會保障立法，建立和完善農(nóng)村社會保障體系，將農(nóng)村社會保障納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，如救災(zāi)救濟、養(yǎng)老保險和優(yōu)撫安置、社會福利服務(wù)等就由中央政府承擔。制定有關(guān)稅法，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)產(chǎn)品增值稅制的改革，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者分別不同情況征收個人所得稅和企業(yè)所得稅，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品進口稅收政策等。

就近期來看，還需要抓緊制定以下幾件法律。農(nóng)民權(quán)益保護法，主要規(guī)范：農(nóng)民負擔，保護農(nóng)民勞動和選擇職業(yè)的權(quán)利，并為農(nóng)民的社會保障提供法律制度的基礎(chǔ)。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法，主要規(guī)范：組織形式，章程，管理、監(jiān)督制度，分配制度，與政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織的關(guān)系等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，規(guī)范其組織形式、成員、財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟活動、監(jiān)督與管理制度、與政府和村民自治組織的關(guān)系等。

修改一些部分內(nèi)容過時的法律，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。如修改土地管理法，進行征地制度創(chuàng)新。修改教育法和義務(wù)教育法，使教育向農(nóng)村傾斜。完善村民委員會組織法，擴大和保障農(nóng)民的政治權(quán)利。