一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化才是三農(nóng)問題的起因

一)強(qiáng)勢的城市權(quán)力大舉進(jìn)入了農(nóng)村

隨著承包制后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面繁榮，農(nóng)村曾一度成為了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)動機(jī)。那時，“老二”的農(nóng)民在城里的工人“老大”面前揚(yáng)眉吐氣，伴“農(nóng)”得雨，就連鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也被社會稱為吃得香的“香”干部。這樣的好日子沒過多久，居住在城里的政策制訂者們，迅速出臺了名目繁多加強(qiáng)對農(nóng)村管理的法律法規(guī)，從縣城到京城的各個居住在城市的強(qiáng)勢部門紛紛印發(fā)紅頭權(quán)力文件，大舉進(jìn)入了鄉(xiāng)村。而這些國家法律政策的制訂，采納的更多的是政府行政主管部門的意見、上層的意見、專家的意見，考慮的也多是部門的權(quán)威、部門的利益（在部門利益中又是優(yōu)先考慮部門中上層的利益），而較少采納下層特別是農(nóng)民的意見及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的意見，基層的利益特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益被排斥或忽視。尤其是后來這些強(qiáng)勢的城市壟斷權(quán)力和強(qiáng)勢的城市壟斷資本高度融合，對各級政府制定政策的影響越來越大。他們通過對媒體和學(xué)界提供支持與贊助的方式為他們說話，甚至游說“人大”為他們立法；更何況這些強(qiáng)勢的權(quán)力部門本身就有制訂行政法規(guī)的權(quán)力。從中央的各部委開始，到省市縣的各個部門，均相繼出臺了有利于部門利益、有利于部門管理、而不符合實(shí)際情況、不方便群眾、不易于基層操作的、對農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有很強(qiáng)約束力的法律法規(guī)政策文件。隨著一系列法律法規(guī)的出臺，各個部門招兵買馬，相繼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了各部門系統(tǒng)相對應(yīng)的站所機(jī)構(gòu)，也就是所謂的“七站八所”。就這樣，強(qiáng)勢權(quán)力部門依托設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所迅速占領(lǐng)了農(nóng)村各種利益的關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了“皇權(quán)”的全面下鄉(xiāng)。

二)瓜分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利爭奪鄉(xiāng)村資源。

盡管《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》至今沒有廢止，這些法律規(guī)定本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能，各個在城市的強(qiáng)勢權(quán)力部門，通過這種“條塊分割”的體制，以法律為后盾，依托設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所，在“依法行政”的名義下進(jìn)行肢解，瓜分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利以爭奪鄉(xiāng)村資源。造成了互相扯皮，互相推諉，權(quán)歸部門，責(zé)的歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的局面，最后殃及農(nóng)民。

諸如教育部門憑借《義務(wù)教育法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資辦校，辦好學(xué)校之后移交給縣教育部門管理，資產(chǎn)交給縣，債務(wù)留在鄉(xiāng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額債務(wù)至少有三分之一以上是由于中小學(xué)校的危房改造和教育附加的短收而造成的；對農(nóng)民：學(xué)生還是那樣讀書，老師也還是那樣教書，可不僅要人平攤派教育附加，連學(xué)雜費(fèi)也要翻幾番，使山區(qū)中小學(xué)生的輟學(xué)率高達(dá)30％以上，農(nóng)民好留戀過去的時代，那時候孩子上學(xué)每學(xué)期學(xué)費(fèi)才0.5元！

林業(yè)部門憑借《森林法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：植樹造林是政府的義務(wù)，森林防火重于泰山；對農(nóng)民：林業(yè)規(guī)費(fèi)高得使農(nóng)民砍樹連工資都賺不到，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是再也無法組織大規(guī)模的植樹造林了；特別是一旦出現(xiàn)森林大火，農(nóng)民寧愿看火燒山也不愿上山滅火。

計劃生育部門憑借《計生條例》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：法律規(guī)定省市縣的計劃生育主管部門擁有計劃生育的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政處罰權(quán)以及社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收權(quán)等權(quán)利，而管理的責(zé)任卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且要在尊重人權(quán)的前提下把結(jié)扎、上環(huán)、流產(chǎn)、引產(chǎn)落實(shí)到位和社會撫養(yǎng)費(fèi)代征到位；最近，湖南省政府作出了一個如此的決定：從2004年下半年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的計劃生育社會撫養(yǎng)費(fèi)要全部上繳縣級計劃生育主管部門，再由縣級計劃生育主管部門逐月下?lián)芙痤~的80%；對農(nóng)民：使有錢人生二胎四胎無妨，無錢人舉家出外流亡；特別是湖南省，至今還按計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政管理要求考核計劃生育。在目前農(nóng)村超生的主力軍是那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數(shù)的流出人口，而省市縣計劃生育考核方案要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府促使他們一年要每隔一季度回鄉(xiāng)查孕一次，其余寄回查孕證明；這樣不便民的管理措施，往返昂貴的車費(fèi)誰能為之承受？

水利部門憑借《水利法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織農(nóng)民自己投資投勞出田出地興建或維修水庫河壩；對農(nóng)民：要每畝每年交40多元的水費(fèi)。

電力部門憑借《電力法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資辦電，且資金缺口由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補(bǔ)足，叫做“人民電力人民辦，辦好電力為人民；人民沒錢怎么辦？人民有難政府上”。對農(nóng)民：人平集資100多元辦電，再交每度2元左右的高價電費(fèi)，特別是在近三年出臺的網(wǎng)改和戶改政策，所有由農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集資創(chuàng)辦的電力設(shè)備，在農(nóng)民每戶上交電力部門200元戶改費(fèi)的前提下，要全部無償移交給了電力部門才能有資格進(jìn)行網(wǎng)改。

交通部門憑借《公路法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)：要想富，先修路，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民集資修路，特別是當(dāng)今中央撥巨款作為民心工程的油路“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”，每公里撥了35萬元，可仍然要鄉(xiāng)鎮(zhèn)每公里配套資金數(shù)萬元，還要每公里出資十多萬元搞好路基才能得到“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”的申請資格；對農(nóng)民：修好路后，無論是農(nóng)用貨車還是拖拉機(jī)摩托車，統(tǒng)一要向交通部門交養(yǎng)路費(fèi)。

還有其他部門及其法律法規(guī)，每一部法律法規(guī)后面都保障著部門的利益和權(quán)力特別是向農(nóng)民收錢的權(quán)力，每一部法律法規(guī)后面都養(yǎng)了一大隊人馬。這樣一種“政府是部門的政府”的局面，實(shí)質(zhì)上是國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，造成的結(jié)果是：所謂行使國家權(quán)力，就是把你的錢收到我的口袋里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與同科層的部門相比，中央沒有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作部”，省市各級也就沒有相應(yīng)的部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了那個只保障省市縣政權(quán)而不保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的地方人民政府組織法外，只有從上到下滾滾而來的義務(wù)，而利益和權(quán)力沒有法律保障。

三)政策不配套使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)處于兩難境地。

1、近幾年的農(nóng)村政策互相矛盾。一方面，中央各部委出臺了一系列面向農(nóng)民收錢的文件，比如鄉(xiāng)統(tǒng)籌（農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例）、特產(chǎn)稅（農(nóng)稅條例）等等，容許了各級政權(quán)積極行政，就等于授予了向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)之“矛”，作為國家機(jī)關(guān)的抽象行政行為，自然應(yīng)該具有很強(qiáng)的約束力，因而這個“矛”必然是無堅不摧的；而另一方面，黨中央國務(wù)院相繼出臺了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，并授予農(nóng)民有權(quán)拒交不合理負(fù)擔(dān)這個保護(hù)農(nóng)民免受傷害的“盾”，這個“盾”自然應(yīng)該是無堅能摧的。這一對“矛”“盾”就這樣在最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尖銳地碰在一起了！一旦出現(xiàn)群體事件就處分干部，因而像《三國演義》中曹操借王卮（按曹操授意用小斛分糧的糧官）的人頭穩(wěn)定軍心的事例比比皆是。

2、有些政策在執(zhí)行中很難把握。諸如農(nóng)民負(fù)擔(dān)按不超過人平純收入的5% 征收，這就在實(shí)際中就很難確定，而要農(nóng)民認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)就更難。又如稅費(fèi)改革，一畝地的產(chǎn)量誰能夠在產(chǎn)前核定呢？誰又能夠?qū)ηЪ胰f戶的農(nóng)戶進(jìn)行產(chǎn)后核定呢？而且又是一定多年，農(nóng)民怎么可能配合？如果一旦糧食市場大量過剩農(nóng)民休耕也要交稅嗎？那么這個稅費(fèi)改革的政策就規(guī)定了農(nóng)民只有生產(chǎn)的權(quán)力，沒有不生產(chǎn)的權(quán)力，虧本也要耕種。還有就是山區(qū)的農(nóng)戶只有人平三、四分地，自產(chǎn)自給也要交稅嗎？農(nóng)民說稅費(fèi)還是按人平分?jǐn)偅驗(yàn)楦厥前慈丝谄椒值摹Ｋ远愘M(fèi)改革在具體實(shí)施的過程中矛盾重重。

3、上級出臺的一些惠民政策只給政策不給錢。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，什么都好說，就是沒錢。如義務(wù)教育，事關(guān)國計民生的大事，全社會都認(rèn)為很重要，可具體落實(shí)需要錢，學(xué)校的危房改造要錢，教師工資要錢，但這個錢卻要發(fā)不出工資的“窮土地爺”鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，財大氣粗的國家和省府只對城市教育感興趣。這樣一些上面請客鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單的政策，可以說是惠而不實(shí)，但在農(nóng)民眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是國家，上面的政策是好的，好經(jīng)卻給鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚念歪了。而干部認(rèn)為是上面把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逼上梁山，各個上層部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了一個個硬性指標(biāo)，不向農(nóng)民收錢就會“一票否決”，而向農(nóng)民收錢增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣是“一票否決”，無路可走就只有鋌而走險，一些不該發(fā)生的事情就這樣發(fā)生了。

四)財政包干體制加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機(jī)。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為上級城市財政輸血。財稅任務(wù)是實(shí)行各級政府負(fù)責(zé)制，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)最后的責(zé)任，也就是說必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)確保任務(wù)完成。由于農(nóng)民的抗拒，完成國稅、地稅、農(nóng)稅三塊任務(wù)至少有30—60%的缺口，這個缺口就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為縣級以上的各級城市財政（因?yàn)樨斦桑h市財政就變成了屬于縣市機(jī)關(guān)的“吃飯財政”，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說就是“城市財政”）填補(bǔ)的黑洞，填補(bǔ)的來源包括銀行貸款、民間借款、干部工資、拍賣資產(chǎn)、甚至計劃生育罰款。有個學(xué)者是如此地感嘆：“在我們一邊慶祝財政收入連年增長，一邊批評基層干部作風(fēng)粗暴的時候，你可知道，那財政收入的“輝煌戰(zhàn)績”中也包含著農(nóng)村基層干部的‘惡劣貢獻(xiàn)’”！

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被縣級以上城市財政抽空。省市縣通過“財政包干”和自上而下偏重失衡的分稅制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接抽取，自下而上地流向了上級城市政府。自1995年財稅制度改革實(shí)行財政包干、分稅制以后，無論是中央財政還是省市縣的財政，均呈快速增長的趨勢。這并非僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，更主要的是抽空了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體積累。

3、職能部門搶奪利益嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的改善。政府這樣層層發(fā)包，在市場經(jīng)濟(jì)中來“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展”，最終形成的結(jié)果是所有的權(quán)力都來尋租，都來實(shí)現(xiàn)權(quán)力最大的利益化。由于各個職能部門以法律保障的權(quán)力為后盾，幾乎是全副武裝，相對于沒有法律保障如同赤手空拳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來說，具有絕對的優(yōu)勢，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改善財政狀況的機(jī)會就變得微乎其微。比如一個鄉(xiāng)國土所，一年內(nèi)的農(nóng)民建房低于一定的數(shù)量就開不出工資，在這種情況下，對于國土所而言，控制建房占用耕地的公共目標(biāo)就很容易被鼓勵建房占地以增加本部門收入的自利性目標(biāo)所替代。對農(nóng)民而言，國土所提供的是占用耕地許可收費(fèi)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取的稅費(fèi)是無償收費(fèi)，同等的情況下，會優(yōu)先國土所而不是先交稅，必須要建房的話哪怕是貸款也要交錢給國土所批地而絕對不會貸款交稅。

4、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巨額債務(wù)并不斷攀升。可以說，只要這種體制不迅速得到改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)就必然會像雪球一樣越滾越大。有人說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的腐敗污和大吃大喝造成的，這一點(diǎn)肯定存在，也說明了這個地方財政制度和監(jiān)督制度存在著嚴(yán)重問題。但不是主要原因，只要看看省市的那些部門即使是那些沒有多少事務(wù)的部門，一個只有十多二十個人的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，除了公共產(chǎn)品的開支在外，工資待遇和花銷的開支絕對要比一百多個人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多得多！這些機(jī)關(guān)某些人的一頓飯，就吃掉了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一年工資！如果這個人在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還好，而如果在中西部地區(qū)一年只發(fā)三、四個月工資（人平月薪資800元）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不鬧事不告狀不罷工，就是農(nóng)民也會去上訪。

五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機(jī)引爆了政治危機(jī)。

1、巨額債務(wù)使農(nóng)民喪失對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的信任。所謂財政，沒有“財”，哪有“政”？對群眾來說，希望能夠依靠政府在困難之時施以援手，特別是希望能夠在經(jīng)濟(jì)上予以支持；可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身難保，難以為靠；農(nóng)民就自然拉開與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的距離。有一句順口溜體現(xiàn)了這種現(xiàn)狀：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了問題要找你，解決不了臭罵你，你來硬的要告你。”

2、財政包干體制導(dǎo)致與農(nóng)民的利害沖突。在當(dāng)前的國家財政包干體制下，采取的是逐級發(fā)包的形式，是“交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的”這個農(nóng)民承包經(jīng)營責(zé)任制的翻版。且不討論作為國家的財政稅收可不可以像責(zé)任田這樣發(fā)包，而在中國的客觀實(shí)際是，地區(qū)之間兩極分化，城鄉(xiāng)之間兩極分化，貧富之間兩極分化。在這種情況下，國家的稅收政策應(yīng)該是取富濟(jì)貧，而不是殺貧濟(jì)富。而我們國家目前確定各省的稅收基數(shù)仍然以1993年為基期，這顯然對發(fā)達(dá)地區(qū)非常有利，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的稅收已經(jīng)非常飽和，現(xiàn)在采取藏富于民的政策，以造成能夠吸納外地資源的“洼地”（這實(shí)際上是對中西部地區(qū)的不公平競爭）；同時也當(dāng)心把稅收實(shí)征上來，中央會以此為標(biāo)準(zhǔn)來確定今后的基數(shù)。據(jù)筆者到廣東實(shí)地調(diào)查以及在發(fā)達(dá)地區(qū)稅務(wù)部門工作的網(wǎng)友提供的資料測算，估計全國的發(fā)達(dá)地區(qū)至少有5000億元的稅金滯留在企業(yè)。而且發(fā)達(dá)地區(qū)的一個不到兩萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外財政收入，就是中西部一個百萬人口大縣稅收總收入的數(shù)倍。在93年時中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)，還存在著為數(shù)較多的國營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而時隔十多年，這些企業(yè)已所剩無幾，因而這些地區(qū)的地方稅的主要來源就只能是農(nóng)業(yè)。沉重的貨幣稅賦反而比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更沉重地壓在農(nóng)民的頭上，這就是為什么1995年及以后農(nóng)村群體事件頻繁發(fā)生、農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的一個重要原因所在。

3）、財政困境導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力的變異。“國家機(jī)關(guān)忙組閣，省級機(jī)關(guān)忙出國，市級機(jī)關(guān)忙‘外快’，縣級機(jī)關(guān)忙福利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)忙工資”就是對在財政包干體制下各級政府處于不同狀況的真實(shí)寫照。當(dāng)財政成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的首選目標(biāo)時，當(dāng)正常的權(quán)力不能保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，權(quán)力就必然會尋求非法生存。首先要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，其次要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的工資發(fā)放，還要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自身運(yùn)轉(zhuǎn)。因而處理事情的角度、方法、重心都在改變，就必然對那些能增加自身收入的事情感興趣，不僅要盡可能地多收稅，甚至不惜巧立名目搞罰款。而對于公共目標(biāo)淡漠起來。一當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力行為嚴(yán)重扭曲時，政權(quán)就開始處于非法生存狀態(tài)，引爆的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于向農(nóng)民榨取利益，包括用人導(dǎo)向：要用能夠提高財政收入的能人（無論紅黑）；干群關(guān)系：債主（欠交稅費(fèi)）與債權(quán)人（征收稅費(fèi)），只要稅費(fèi)兩清就不再有關(guān)系；干部與領(lǐng)導(dǎo)：只要能發(fā)了工資的領(lǐng)導(dǎo)就是好領(lǐng)導(dǎo)，與上級關(guān)系：只要能完成任務(wù)就有資本向上級提出包括職位升遷在內(nèi)的各種要求。

4）、提供公共產(chǎn)品的無力失去政權(quán)存在的合理性。在財政包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是“交足了國家的，滿足了上級的，留給自己是很不足的，用之于民是空白的。可農(nóng)民很明白，一個地方的財政和稅收是取之于民，用之于民的，當(dāng)看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)整天在以保工資為中心，對公益事業(yè)和鄉(xiāng)村道路建設(shè)以及水利設(shè)施、科技服務(wù)等無所作為時，感覺到所交的錢全是養(yǎng)了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，而沒有辦任何事件，甚至說出了喂豬還能賣錢的話來。農(nóng)民需要的服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力滿足，而干的并不是農(nóng)民所歡迎的“要錢要糧要命”。因而，質(zhì)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的合理性。

5）、財政危機(jī)造成基層干部隊伍人心不穩(wěn)，并因此而造成大量的短期行為。巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，使絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部失去了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)未來的希望。走的已經(jīng)走了，沒有走了，在等待機(jī)會。有誰還會對長期行為感興趣呢？有個已經(jīng)工作30多年，曾經(jīng)當(dāng)過多個地方的鄉(xiāng)長，已經(jīng)退為主任科員的老同志，拿著一大把工資欠條，對筆者說，跟著共產(chǎn)黨走，沒想到會落到如此的下場。

綜上所述，當(dāng)強(qiáng)勢的城市權(quán)力進(jìn)入農(nóng)村，以人事委任、責(zé)任下壓、部門立法為手段，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)淪為縣級以上城市政權(quán)在農(nóng)村的代理人，在某種意義上來說，雖說不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)祝列∈菐蛢矗┚S持農(nóng)村的秩序，便于政府的權(quán)力和社會的資本對農(nóng)村各種資源的吸納，農(nóng)民沒有了自己的政府，命運(yùn)才如此悲哀！即使城市政府關(guān)心農(nóng)民命運(yùn)，有個學(xué)者說得好：那只是由于農(nóng)民在整個食物鏈中處于草的地位，但草的滅絕將導(dǎo)致整個食物鏈的崩潰，所以才要保護(hù)草。在中國來說，有著十四億多人口，沒有農(nóng)民種田，誰能養(yǎng)活中國呢？

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的定位事關(guān)三農(nóng)問題的解決

1、從歷史的角度來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的前身人民公社成立以來，在人員散、規(guī)模少、效益差的情況下，組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民從根本上解決了中國幾年來未能解決的溫飽問題，即糧食短缺問題。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的前身人民公社進(jìn)行的大型水利設(shè)施，沒有農(nóng)藥、化肥、種子及其技術(shù)的推廣，即使有了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也只能再一次重復(fù)中國幾千年土地私有而糧食依然短缺的歷史。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和組織農(nóng)民進(jìn)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制那一場偉大的改革，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和發(fā)展曾經(jīng)三分天下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將仍然窒息在人民公社那一種僵化的體制下，而且中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也許沒有今天的神奇速度。

2、 從目前農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

一是盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)債務(wù)累累，但在國家沒有多少投入的情況下，盡可能地興建了鄉(xiāng)村公路，盡可能地普及了電燈電話，盡可能地救助了五保戶和特困戶，盡可能地興辦了學(xué)校改造了危房，特別是在社會壓力重重下艱難地維持了絕大多數(shù)農(nóng)家子弟的九年義務(wù)教育，雖說是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在各級政府都不作為的情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不背罵名，也不作為的話，情況將會怎樣呢？中國的今天將就不會有這么多的大學(xué)生。而日本的明治政府在1868年并沒能負(fù)擔(dān)日本學(xué)童的全部教育費(fèi)用，1868年政策的關(guān)鍵不是“義務(wù)”教育，而是哪個家長不送孩子上學(xué)，就有官員會把他送到監(jiān)獄里去。

二是是盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，在中國政權(quán)體系中最弱勢的干部群體，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，甚至還要借錢向國家交稅，請問中央和省市政權(quán)機(jī)關(guān)有多少人能做得到呢？溫家寶總理為農(nóng)民討工錢，誰又能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部討工資呢？雖說社會上有一股很大的力量在全盤否定他們在逼他們，他們沒有象當(dāng)年水滸里的農(nóng)村基層干部宋江那樣走上梁山，否則，中國的局面將不可收拾，因?yàn)橹挥兴麄儾耪嬲菍儆谵r(nóng)村的精英。只要看看村干部對農(nóng)村社會的影響力，就明白鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政權(quán)反方向的破壞力：凡是出現(xiàn)群體事件的地方，不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)是曾經(jīng)當(dāng)任過村干部的農(nóng)民。他們當(dāng)中確實(shí)有一些敗類，但有一些敗類就能否定整個群體嗎？中國歷史上出了不少象汪精衛(wèi)之流的敗類，那豈不是要否定整個中華民族？一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記在給干部作思想政治工作報告時這樣說道：“我們的工作環(huán)境確實(shí)非常艱難，但是再難也比不上當(dāng)年紅軍的二萬五千里長征，我們都是共產(chǎn)黨人，在我們舉起拳頭進(jìn)行入黨宣誓的時候，就樹起了我們的堅強(qiáng)信念，更何況組織上還沒有要求去犧牲生命”。在非典流行時期，在禽流感暴發(fā)時候，在自然災(zāi)害一次次降臨時候，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于最前沿的陣地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戰(zhàn)斗在第一線，所以每當(dāng)在這樣的時候，無論是社會，還是農(nóng)民，才會想起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，才會說“鄉(xiāng)干部象把鹽，雖然不值錢，家家要一點(diǎn)。”據(jù)筆者調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅之后，有74%的農(nóng)民希望鄉(xiāng)政府能夠存在。

三是盡管計劃生育國策已經(jīng)實(shí)施到今天，但農(nóng)村的生育觀念仍然還沒有得到根本的改觀。筆者組織了100多名中小學(xué)教師，在一個五萬多人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，抽簽調(diào)查了1000多個農(nóng)戶，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一個男孩的占12.3%，要求生育二個男孩占的7%，要求生育二個女孩占的7.1%，要求生育三個孩子占的2.6%，沒有一個要求只生育一個女孩。有學(xué)者說，要尊重群眾意愿，果真如此，取消計劃生育國策就一勞永逸了。而當(dāng)前的計劃生育工作，卻比過去更為艱難，大量流出農(nóng)村人口分散在全國各地。以人為本的治政理念限制了對結(jié)扎、上環(huán)、流產(chǎn)、引產(chǎn)等的強(qiáng)制措施的執(zhí)行，相比過去在計劃經(jīng)濟(jì)時代，是行政手段無力，法律手段空白。因愛民不采取強(qiáng)制手段，而造成過多的超生，會被一票否決；而采取強(qiáng)制手段來限制超生，也會因工作方法的違紀(jì)而被一票否決。這兩個一票否決每一年都要否決一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，就是在這樣的夾縫中求生存，就是這樣用非法手段行使合法的職能。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在，紙上談兵的理論，未必能控制住農(nóng)村人口的大幅攀升。

四是盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)失去了往日的權(quán)威，但凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍強(qiáng)有力的地方，黑勢力和惡霸影響很弱的地方，而控制力很弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是黑惡勢力猖狂的地方，現(xiàn)在的農(nóng)民不怕干部，就怕黑惡勢力，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在將是黑惡勢力的天下，留守在家園的386199部隊，你們的命運(yùn)將交付給誰呢？有人說有司法機(jī)關(guān)，且不說以打擊為主要手段是本末倒置的治政之策，而農(nóng)民又能付得起多少成本呢？就如筆者所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民不愿意向派出所報案，因?yàn)榫辛羯踔僚行蹋灰皇撬佬蹋┘一貋恚麄兊娜兆訉⒏鼮楸АＲ膊辉傅椒ㄔ喝ゴ蚬偎荆驗(yàn)橐Ц赌敲炊嗟穆蓭熧M(fèi)、審判費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)，這錢不如不要。只有到鄉(xiāng)政府請求調(diào)解是無償服務(wù)。這個鄉(xiāng)政府一年要調(diào)解100多個糾紛，其中去年有一個經(jīng)濟(jì)糾紛到法院去要數(shù)萬元訴訟費(fèi)，到鄉(xiāng)政府只耗一天的時間，還在食堂提供免費(fèi)中餐；經(jīng)鄉(xiāng)政府調(diào)解雙方自愿退步，不僅達(dá)成協(xié)議，而且化敵為友。

3) 從供養(yǎng)的人員來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來源。全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為：縣鄉(xiāng)兩級人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍。現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人員為1316.2萬，假設(shè)精簡500萬，可以使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕74％。因此，要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，精簡中央和省級機(jī)關(guān)，效果最好。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來源是中央和省級干部，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的芝麻官。很多人包括我們的總理都大呼小叫，要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，要大幅削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。新聞媒體也在渲染鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何如何腐敗、如何如何魚肉鄉(xiāng)里，大家恨不得把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)鏟平為快。其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真是比竇娥還冤，1316.2萬人被當(dāng)成三農(nóng)問題的罪魁禍?zhǔn)祝梢哉f是當(dāng)今世界上最大的冤案。其次是要弄清農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)村缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、吃財政飯的人不是多了，而是少了，問題是這筆財政支出由誰出？再次是政府花錢少并不一定就是有效率。要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農(nóng)村的問題是花了農(nóng)民的錢，花錢又主要用在所謂干部“人頭費(fèi)”上。最后是人員少并不一定就是效率高。美國農(nóng)業(yè)部有10萬雇員，而中國農(nóng)業(yè)部人員只有500左右，加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和美國相比，要知道美國的農(nóng)民只是中國農(nóng)民的零頭。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是否有最佳組織替代？

1）是否“村治”？ 盡管村民自治已經(jīng)深入推進(jìn)，但在中西部的農(nóng)村，絕大多數(shù)的村沒有集體收入，在稅費(fèi)改革后，各村已經(jīng)很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)，總計只有一至兩千元的附加收入，而且還不一定能夠收得上，村干部已經(jīng)不再具有誘惑力，特別是農(nóng)村人口的大量流出，最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。這不僅僅是勞動力的轉(zhuǎn)移，而且使農(nóng)村精英已經(jīng)所剩無幾；因?yàn)槌鞘惺敲半U家的樂園，也是歷史發(fā)展的必然趨勢，都愿意到城市去尋找更多的機(jī)遇。而留下的少數(shù)精英，在一個村幾乎是鳳毛麟角，且在本地的各個資源方面已經(jīng)或開始占有壟斷的地位。沒有相互制衡的力量，沒有旗鼓相當(dāng)?shù)膶κ郑谶@樣的情況來搞所謂的村民民主自治，無非是玩貓捉老鼠的游戲。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的退出，要么就讓村霸當(dāng)政，要么就黑惡勢力橫行。如果小村并大村國家給經(jīng)費(fèi)呢？且不說那要多少的行政成本，而隨著人口不斷的轉(zhuǎn)移，村的區(qū)劃豈不是過幾年要更換一次？事實(shí)上，村的概念將逐漸成為歷史，怎么還要作出“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的決策呢？

2)可否“縣派”？一是作為縣派機(jī)構(gòu)，且不說縣政權(quán)機(jī)構(gòu)的本能首先是考慮城市工商業(yè)的繁榮來創(chuàng)造明顯的政績，更主要的是，農(nóng)民需要的是植根于農(nóng)村進(jìn)行面對面的服務(wù)，而非官僚式的服務(wù)。也不說縣城派來的代理人，將比以前“半本土”政權(quán)更為低效，更主要的是，遠(yuǎn)在縣城的政權(quán)，怎么可能為情況復(fù)雜的農(nóng)村提供千差萬別而非一刀切的公共服務(wù)呢？作為名副其實(shí)的代理人，怎么有權(quán)力來對經(jīng)常發(fā)生的各式各樣的事務(wù)，作出相應(yīng)的決定呢？二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的緩沖區(qū)作用。一旦實(shí)行“縣派”，“國家”與基層民眾之間矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。三是實(shí)行“縣派”很顯然不利于鄉(xiāng)村自治式民主的發(fā)展，因?yàn)椋鳛榭h政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”性格，也就是說，它完全是代表“國家”利益的，以“國家”的意旨是從。四是不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。

3)“農(nóng)會”替代？一是“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”不能作為國家政權(quán)退出農(nóng)村的理論依據(jù)。現(xiàn)在很多三農(nóng)問題學(xué)者的文章反復(fù)引用“皇權(quán)不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理”的典故，并以此來論證取消農(nóng)村基層政權(quán)的理論依據(jù)；如果按照這個邏輯推理，可不可以在中國建立“皇權(quán)”制度呢？讓宗法制度復(fù)辟，讓宗族社會控制農(nóng)村是走向文明還是走向野蠻？在當(dāng)今世界，政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村的每個角落，乃是構(gòu)成所有“現(xiàn)代社會”的基本前提。秦始皇廢除了分封的諸侯自治而實(shí)行郡縣制，才有中國后來的大一統(tǒng)。雍正王朝實(shí)行血淋淋的“改土歸流”，把土司的“自治”改成中央直轄的正式衙門，才有了今天的貴州“省”、云南“省”。新中國由縣而鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)而村莊，一步步建成為共和國基石的基層政權(quán)。正因?yàn)橛辛嘶鶎诱?quán)，中央政府的一切政策才能落實(shí)到每個具體的農(nóng)村公民。二是兩極分化不容許“官退民進(jìn)”。 首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，分散的農(nóng)民不僅在相互進(jìn)行自由競爭，而且與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)也在進(jìn)行自由競爭，競爭的結(jié)果就必然會走向壟斷，如果無數(shù)的農(nóng)戶的土地最后被一體化的壟斷所取代，數(shù)以億計的農(nóng)民破產(chǎn)離開家園，引發(fā)劇烈的社會動蕩將難以想象！天之道，損有余以奉不足，人之道，損不足以奉有余。在市場化時代，只有政府的強(qiáng)力存在才能組織弱者、保護(hù)弱者，維護(hù)社會穩(wěn)定，最終維持市場機(jī)制。市場越發(fā)達(dá)，政府要做的事也就越多，窮人受到的政府保護(hù)也越多，這是世界學(xué)術(shù)界的成論。如果農(nóng)村沒有國家政權(quán)的權(quán)力來限制農(nóng)村的兩極分化，又一個北大圖書管理員式的人物，將會下鄉(xiāng)煽動組織農(nóng)會重演秋收暴動，在這一片土地上重復(fù)過去的暴力流血。其次，國家和政府起強(qiáng)力作用的是權(quán)力，社會起強(qiáng)力驅(qū)動作用的是資本。在農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的利潤普遍要高于農(nóng)業(yè)的情況下，資本很難進(jìn)入農(nóng)村；因此，就只能寄希望于權(quán)力來完成這個任務(wù)。 三是農(nóng)會組織將導(dǎo)致整個政權(quán)的瓦解。亨廷頓的話非常值得我們一些學(xué)者的深思：“實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，是能否動員農(nóng)村民眾在承認(rèn)現(xiàn)存政治體系而并非反對它的條件下參與政治”。當(dāng)前的一些學(xué)者，在全面否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以及整個社會制度對農(nóng)民不公平的前提下，提倡成立農(nóng)會，以對政權(quán)抗衡的方式來進(jìn)行所謂的維權(quán)，在農(nóng)村的興起和影響力成長的過程，必然伴隨著國家政權(quán)影響力的衰退和瓦解。希望農(nóng)會這樣內(nèi)生型的組織去替代政權(quán)組織，實(shí)際上是希望一個強(qiáng)大到足以瓦解現(xiàn)政權(quán)的自治組織出現(xiàn)。最后，農(nóng)會的主體應(yīng)該是農(nóng)民，而且應(yīng)該是有參與事務(wù)時間和能力的農(nóng)民。可當(dāng)前的農(nóng)村，不說所謂的“精英”，就是那些青壯年有一定文化和議事能力的農(nóng)民都已經(jīng)傾巢而出流入城市，留下來的除了絕大多數(shù)是“386199”部隊外，要么是村干部，要么是大戶和村霸，還有就是歷史上的失意者和被社會淪為邊緣的失敗者，靠這些人組織農(nóng)會靠得住嗎？

4)質(zhì)疑“市管”。一是城市政權(quán)的本能使然，它的天然職能是追求工商業(yè)的最大利益化。如果不是城市政府出臺的損害農(nóng)民利益的圈地運(yùn)動，造成廉價土地供給城市使用，出臺排斥農(nóng)民的戶籍政策，造成城市為國中之國，中國農(nóng)民的境遇應(yīng)該不是現(xiàn)在這樣。農(nóng)民不僅為國家的工業(yè)化已經(jīng)作出了巨大的犧牲，而且為中國正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化付出沉重的代價。如果沒有廉價的土地和農(nóng)產(chǎn)品，中國能夠創(chuàng)造出世界上絕無僅有的的城鎮(zhèn)化神速嗎？二是城市政權(quán)在農(nóng)村的存在就必然會吸納農(nóng)村資源。因?yàn)橐坏?quán)力過剩，一旦政府不能保證權(quán)力正常運(yùn)轉(zhuǎn)時，它就必然會非法生存，靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敢怒不敢言。過去，農(nóng)業(yè)要為國家工業(yè)的積累作出犧牲和貢獻(xiàn)，但到今天，農(nóng)業(yè)無論在國民生產(chǎn)總值，還是國家財政收入中，所占的比例已經(jīng)很少，因而必須結(jié)束以農(nóng)養(yǎng)工和以農(nóng)養(yǎng)政的歷史。三是城市政權(quán)在農(nóng)村的存在，弱勢的農(nóng)民群體在強(qiáng)勢的城市力量的打壓下，進(jìn)行分而治之，無法聯(lián)合起來進(jìn)行抗衡，以提高自己的談判地位。所以，城市政權(quán)在農(nóng)村的強(qiáng)化不利于三農(nóng)問題的解決。

綜上所述，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是否應(yīng)該存在，我們應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，而不是站在理想的角度，就象血液循環(huán)一樣，既使是天才的生理學(xué)家，它也不會根據(jù)研究的生理學(xué)來運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)事關(guān)三農(nóng)問題的解決，事關(guān)中國的大局，切不能再干削足適履的蠢事。對農(nóng)民肯定要有感情，但必須用理性思考，因?yàn)樯频膭訖C(jī)并不一定會產(chǎn)生善的結(jié)果。

三、三農(nóng)問題的出路在于放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

1、該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要還歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1）歸位政府職能。凡是地方人民政府組織法上規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要全部還歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的各個職能部門，要?dú)w口鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和制度規(guī)范，使鄉(xiāng)政府真正成為責(zé)權(quán)能相統(tǒng)一的政府，防止各種資源被權(quán)力抽出農(nóng)村，同時這些設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)，是農(nóng)民不可缺少的公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)民的政府，如果沒有職權(quán)管理，就無法為農(nóng)民的服務(wù)提供可靠的保障，所謂皇權(quán)不下鄉(xiāng)，不能由農(nóng)村以外的上級部門通過這些七站八所把權(quán)力伸向農(nóng)村，以權(quán)力來謀取農(nóng)村以外的利益。

2）建立公共財政。一是，沒有財，就不可能有政；賦予一定的事權(quán)，就必須賦予相應(yīng)的財權(quán)。除國稅以外，所有的地方稅收和一切在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政，不作為縣級以上各部門的收入。各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)積納的財政不得上交，全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了大型的公益事業(yè)建設(shè)由省市撥款，中型的公益事業(yè)由縣財政撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政專門作為科技服務(wù)、環(huán)境綠化、流行病防治以及散小而量多的村道維修、水渠、河道等公益事業(yè)。同時，也由于真正做到了取之于民，用之于民，交納稅費(fèi)的自覺性和社會輿論導(dǎo)向均會大為改觀。現(xiàn)在為什么偷稅漏稅在各地比比皆是，即使是向商家索取發(fā)票有獎也得不到絕大多數(shù)消費(fèi)者的支持，主要原因就是稅收的多少，與自己沒有利害關(guān)系。

3）定位服務(wù)職能。由于農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必然要走向衰落，農(nóng)民是弱勢群體，因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還不能快速容納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的時候，需要政府在農(nóng)村維持管理秩序，以便于農(nóng)民在農(nóng)村有序地撤退進(jìn)入城市。從而在這個過程中，政府在農(nóng)村的職能不是吸納資源，而是保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村資源，把農(nóng)村變成中國持續(xù)發(fā)展和不斷的城市化所需要的勞動力資源、土地和自然環(huán)境等等的生命之“水”的蓄水庫。因而現(xiàn)在是儲“水”的過程，也就是需要服務(wù)的過程。

2、該屬于上級政權(quán)的要履行職責(zé)

1）制定游戲規(guī)則。要作好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為，監(jiān)督法律法規(guī)的實(shí)施，但不得干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主權(quán)，特別是人事權(quán)和財政權(quán)，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而縣級政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系要有分有合，有所為而有所不為。

2）加強(qiáng)職能監(jiān)督。上級政權(quán)對下級政權(quán)的管理，要定位在當(dāng)好裁判員，而不當(dāng)運(yùn)動員。現(xiàn)在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政非常混亂，特別是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長缺乏有效的監(jiān)督，主要原因是那里的黨風(fēng)政紀(jì)和財務(wù)制度的松懈。因此，把希望寄托在選一個好人上，不如建立一個好的制度來管人。

3）提供公共產(chǎn)品。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資必須由中央財政撥款，因?yàn)橐赞r(nóng)養(yǎng)政是很不公平的分配制度。沒有農(nóng)村的真正穩(wěn)定，也不可能有城市的真正繁榮。同時，既然作為國家公務(wù)員，國家也應(yīng)該包干；如果國家只給權(quán)力而不保障其合法利益，行使國家權(quán)力時就必然以權(quán)謀利，從而玷污了國家權(quán)力的無償性和公正性。二是農(nóng)村中小學(xué)教師要由中央財政負(fù)責(zé)。九年義務(wù)教育是國家的義務(wù)教育，事關(guān)整個民族的未來，國家應(yīng)該履行義務(wù)。況且農(nóng)村的教育，實(shí)際上是在為城市和整個社會在培養(yǎng)人才資源。三是提供基本設(shè)施的幫助。首先是鄉(xiāng)村公路和水利設(shè)施以及環(huán)境保護(hù)，這不僅對于保持糧食生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全具有戰(zhàn)略意義，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)周期只有三四個月，而只要水利等農(nóng)業(yè)命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復(fù)生產(chǎn)能力；而且有利于國家的持續(xù)發(fā)展。四是建立農(nóng)村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對政權(quán)反抗最堅決的人，一直是改朝換代的工具，所以說，弱勢群體是我們這個社會的軟腹部。古往今來，凡是明智的統(tǒng)治者，都采取穩(wěn)定兩頭，爭取中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們?nèi)鐣⒁坏腊踩W(wǎng)。五是建立醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。在目前的農(nóng)村，農(nóng)民是自費(fèi)醫(yī)療群體，對于廣大農(nóng)民來說，健康就是財富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產(chǎn)。我國憲法規(guī)定，公民在年老或喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)力，而醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)為第一位，且以人為本的治政理念，對人的關(guān)懷和對生命的關(guān)注，應(yīng)擺在首位。六是建立和完善農(nóng)村基本救濟(jì)制度。重點(diǎn)是自然災(zāi)害的救濟(jì)、貧困人口的救濟(jì)、五保戶的供養(yǎng)醫(yī)療和教育的救助。

3、 該突破的要敢于突破

1）、取消農(nóng)業(yè)稅。雖然中央一號文件出臺了一系列有利于農(nóng)民的政策，農(nóng)民增收困難的一個重要原因就是土地仍然是稅費(fèi)的包袱。一旦取消農(nóng)業(yè)稅，不僅使農(nóng)民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場上的優(yōu)勢，而且徹底斬斷了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民捆成生死對頭的繩索。可以說，承包責(zé)任制解放了農(nóng)民，而取消農(nóng)業(yè)稅將徹底解放廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

2）、改變上級政府的框架。凡是中心城市的政府的權(quán)力觸角不能全面深入農(nóng)村，因?yàn)槌鞘姓奶烊槐灸苁欠?wù)工商業(yè)，繁榮城市，因而作為地級市應(yīng)該做它應(yīng)該做的事。農(nóng)村的政權(quán)必須要走出城市強(qiáng)勢權(quán)力的陰影之下，才能保護(hù)農(nóng)民的利益。

4)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域自治。

一是委任的“官權(quán)退”，選舉的“民權(quán)進(jìn)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委班子要由黨員直選，作為黨委推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人要由黨員大會投票推舉，再由村民直選。選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員非經(jīng)換屆，上級黨政機(jī)關(guān)無權(quán)撤換。這不僅能夠從根本上杜絕買官賣官的腐敗現(xiàn)象，因?yàn)橥瞥龅暮蜻x人如果不充分考慮民意就必然落選，而且將根本改變“只唯上、不唯下，只唯長官意志、不唯民之所欲”這樣倒立“金字塔”式的現(xiàn)行政權(quán)體系，從而真正實(shí)現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民。更為重要的是，通過選舉可以贏得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)同從而提高向心力和凝聚力，比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由于是全體黨員大會投票產(chǎn)生的，因此，全體黨員就基本上會在自己的影響力范圍內(nèi)為候選人助選和宣傳，候選人也會為如何贏得選票而盡可能地深入群眾團(tuán)結(jié)群眾。

二是民主決策，民主監(jiān)督。由各村選出人大代表組成議事機(jī)構(gòu)，在國家和社會之間形成新型的官民合作關(guān)系。由于有用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的公共財政存在，又不要上交國家，就自然有利可爭，村民就必然會關(guān)注財政的使用范圍，并為自己所在的村和自己所代表的階層盡可能地爭取利益，才可能當(dāng)選下屆的人大代表。

三、更為重要的是，沒有地方的真正民主，就不可能有中央的真正的集中。即使全國有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨組織推出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人落選了，也并不影響全國甚至這個縣這個鄉(xiāng)的大局，反而像溫度表一樣，測出了這個地方的黨組織出了問題需要隨即調(diào)整，更是把一大批具有很強(qiáng)政治生命力的優(yōu)秀人才作為新鮮血液不斷地補(bǔ)充到黨的執(zhí)政隊伍，還將改變中國權(quán)力體系倒“金字塔”的危機(jī)結(jié)構(gòu)，從而化解黨的執(zhí)政風(fēng)險。生于憂患，死于安樂，只有不斷地感到執(zhí)政危機(jī)，才可能迫使基層的黨組織隨時調(diào)整自己適應(yīng)不斷變化的社會。生命在于運(yùn)動，只有使基層黨組織在不斷的競選運(yùn)動中才能進(jìn)行優(yōu)勝劣汰更新?lián)Q代。中國這么大，各地區(qū)之間更是千差萬別，中央不是能全部包辦得了的，一旦中央的決策出現(xiàn)失誤，將會造成政局的持續(xù)動蕩；而千差萬別的中國農(nóng)村社會，只能搞一把鑰匙開一把鎖，很難有“一刀切”的萬全之策。如果把權(quán)力下放到最地層，把各級強(qiáng)勢權(quán)力放在上面監(jiān)督，不僅能從根本上根治腐敗，還可以提高行政效率，節(jié)省行政成本。最終目的就是要真正落實(shí)中央新老領(lǐng)導(dǎo)交替時所提出來的推進(jìn)政治文明的大原則上來，政治文明的核心是政治民主，它比其他任何制度更有效率。