（1）基本國情與農田水利基本建設。中華民族的發展史是一部與水旱災害斗爭的治水史。新中國成立以來，在加固堤防的基礎上，黃、淮、海河流域成功地實施了洪、澇、旱、堿綜合治理，并采用井渠結合、土地平整，提高了水土資源利用率；南方平原湖區發展了“聯圩并垸、撇洪改河、留湖蓄澇”和“內外水分開、高低水分開、地面水地下水分開、灌排系統分開、水旱作物分開以及控制地下水位、控制內河水位”的經驗，大幅度地提高了作物產量和作物復種指數；山丘區創造了“大、中、小，蓄、引、提”結合的“長藤結瓜”水利系統，成功解決了復雜地形條件下灌溉問題。廣泛持久地開展農田水利基本建設不僅為我國農業和國民經濟的持續發展提供了不可替代的基礎設施和物資保障，而且至今仍受到國際社會的推崇［3～5］。

如果說我國農田水利骨干工程的基礎是在20世紀50年代至60年代打下的，70年代中后期則是完善和發展時期，特別顯田間工程建設更是如此。至1980年，有效灌溉面積達0.487億hm2。到“九五”末，全國灌溉面積發展到0.547億hm2，保證了正常年景全國糧食生產能力躍上5000億kg臺階。農田水利事業的發展，改善了農業基礎設施，為吸納先進的農業科學技術、提高農業物質裝備水平和勞動生產率創造了條件，為糧食生產的持續發展奠定了基礎。盡管我國耕地面積從20世紀70年代后期持續減少，但灌溉面積總體上穩定增加、灌溉水平不斷提高，保證了我國農業的穩定發展。改革開放后，一方面農村體制改革極大地調動了廣大農民的生產積極性，另一方面，也使過去在農業基礎設施、農業和水利科學研究等方面積累的能量得以集中釋放，徹底扭轉了中國糧食長期嚴重短缺的局面。

近10多年來，我國農田水利的重點不是單純擴大灌溉面積，而是配套田間工程、提高灌溉保證率，著眼于提高水分生產率和土地生產率，支持了種植結構和農業結構的調整，促進了農村經濟的快速發展。特別是“九五”期間，在全國新增灌溉面積426．667萬hm2的條件下，農業用水量實現零增長，新增水源全部用于國民經濟其他部門，有力地支持了工業化、城鎮化進程。雖然這一時期糧食增長速度減緩，但由于非糧食食物增加，人民的生活質量明顯提高。目前，在不到全國耕地面積1／2的灌區內，生產了占全國3／4的糧食、3／5的經濟作物和4／5的蔬菜，而且產量穩定［1～2］。農田水利基本建設的作用顯而易見。

（2）社會穩定與農田水利基本建設。農業是安天下的產業，“三農”問題始終是中國改革與建設的根本問題。我國的經濟結構能否順利調整，國民經濟能否發展得更快一些、更好一些，在很大程度上取決于農業基礎是否穩固。只有加強農業基礎，確保農產品供給，才能順利推進工業化和城鎮化；只有加強農業基礎，開拓農村市場，才能支撐國民經濟的快速增長；只有加強農業基礎地位，促進農業發展，農民富裕，農村穩定，才能保持整個社會的長期穩定。

（3）國家食物安全與農田水利基本建設。確保21世紀的糧食安全是中國政府對全世界的莊嚴承諾，預計到2030年，我國的糧食綜合生產能力必須增加30％［1～2］。保障食物安全，不僅要滿足16億人口基本生存的問題，而且要滿足16億人口在生活水平普遍提高情況下對農產品的廣泛需求。然而，中國糧食生產面臨著耕地減少、農業比較效益低、巨大的人口壓力和水資源嚴重短缺的挑戰［1～2］［5～6］。我國新增耕地的速度尚不足以抵消耕地減少的速度，增加糧食生產能力主要靠提高復種指數和提高糧食作物單產，但這2項措施在我國的多數地區均受到水資源短缺的制約。我國耕地的64％分布在長江以北地區，而水資源量僅占19.6％、我國糧食生產區的黃淮海流域。水資源量僅占全國的7.7％，而耕地面積占39％。南方“債濕型”低產田尚有較大增產潛力，但農田水利基礎設施差，澇債災害頻繁。因此，提高糧食生產能力，有賴于國家高度重視農田水利等農業基礎設施的建設。

我國目前的農產品主要產于灌溉耕地，加快現有灌區的持續配套和更新改造，是穩定糧食生產能力的戰略舉措。由于農業用水總量不可能大幅度增加，擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生產率。此外，高效現代農業對灌溉保證率、灌水方法與技術的要求更高，對灌溉的依賴性更強，農田水利基本建設必須與現代農業發展要求相適應。

（4）農村經濟可持續發展與農田水利基本建設。我國農村經濟可持續發展包含農業可持續發展、農民收入穩定增加以及生活質量的提高等具體要求。如果我國農業不能解決未來16億人口的吃飯問題，不能成為支撐國民經濟和社會快速發展的基礎產業，那么農業的可持續發展就從根本上失去了意義。從這個意義上說，農田水利基礎設施是“基礎的基礎”。農業能否得到可持續發展，還取決于其自身的綜合競爭力，而良好的農業基礎設施條件，才能保證大幅度降低農業成本、提高農業生產效益。

農業結構調整是發展農村經濟、提高農民收入的重要手段。新階段的結構調整不是簡單的多種點什么，少種點什么的問題，不是簡單地以“種植比例”為標志的，而是面向市場，著眼于提高質量、效益和轉變增長方式的根本性調整，對農田水利等基礎設施建設提出了更高、更全面的要求。一方面，過去的灌溉系統是為糧食生產服務的，基于糧食作物的水分生理特性，不適應作物多樣化要求，不能滿足提高作物復種指數的要求；另一方面，在水資源嚴重短缺條件下，脫離高效、節水的農業結構調整也是無生命力的或不可持續的。只有不間斷地加強農業基礎設施建設，農業結構調整才有更大的回旋余地。

（5）國家水資源安全與農田水利基本建設。我國農業用水約占總用水量的70％，而農業用水的90％以上用于灌溉，因此，農業用水狀況直接關系國家水資源的安全。目前，我國已有半數以上城市嚴重缺水，許多地區出現水生態危機。隨著數億農民向城鎮轉移，21世紀，我國的工業用水、城鎮生活用水和生態環境用水將急劇增加［1～6］。為保障我國水資源安全，以水資源的可持續利用支撐國民經濟的可持續發展和工業化、城鎮化進程，我國農業的發展將立足于灌溉用水總量的零增長，以便將新增水源全部用于非灌溉部門［2］。另一方面，我國灌溉用水總量已經十分緊缺，今后還要滿足擴大灌溉面積、提高灌溉保證率、提高作物復種指數和提高糧食作物單產的要求，只有靠加大農田水利基本建設的投入和農業、水利科技投入，以提高農業用水效率為核心，以改造現有農村水利設施為主要手段，才能實現水資源的合理開發、高效利用、優化配置、有效保護。

3 加強農田水利基本建設的措施

（1）加大各級政府的投入力度。首先，農田水利基本建設只是手段，直接的目標是著眼于解決“三農問題”，根本目標是為我國全面建設小康社會打好基礎。無論是為了保障國家食物安全、發展農村經濟，還是為了提高農業用水效率，以支持水資源向生態環境、城市和工業轉移，最大受益者都是國家；其次，農民和農業已為我國的工業化、城鎮化作出了巨大貢獻和犧牲，在“三農問題”成為突出問題時，在農業和農村有困難時，即便是為了自身的利益，工業和城市也應該支持農業和農村，國家財政應該向農業和農村傾斜；第三，農民負擔重、農民尚不是土地的所有者，要求農民投入太多的資金用于農田水利基本建設是不現實的。因此，國家和各級財政理應加大對農田水利基本建設的投入力度。

（2）充分利用WTO規則。如果僅從主要農產品價格來看，在加入WTO后，我國農業確實面臨很大挑戰。但是，農產品價格高、農業生產效率低的根本原因是我國農業基礎薄弱、由于農業是基礎性產業，市場化程度低，產業發展風險高，農業WTO協議規定了很多保護條款，加強對國內農業的支持和保護，是全世界所有WTO成員國的通行做法。如果說農業是加入WTO后受沖擊最大的產業之一，那么也可以說農業是加入WTO后國家支持與保護空間最大的產業。農田水利基本建設、大江大河治理、農業與水利科學研究和技術推廣、農村水環境建設等均可納入WTO“綠箱政策”的支持范圍，屬于政府對農業基礎設施服務的支持。國家和各級財政加大對農田水利基本建設的投入，只是使我國農業盡快達到與國外農業“公平競爭”的水平。由于我國對農業的“黃箱政策”補貼還遠遠沒有達到基期水平，我國政府對農田水利基本建設的投入，在近期不可能超出“綠箱政策”的支持范圍。

（3）重視農田水利科學研究。現代農田水利基本建設所要解決的問題和面對的挑戰，無論從技術的廣度或深度，都是前所未有的，國家應加大農田水利科學研究、示范與技術推廣的資金投入。不僅要研究有效、適用的技術，還需要有一大批高素質的農田水利研究與管理人才，需要在全國形成適合我國農村體制、經濟發展水平和區域特點的農田水利技術支撐體系。重視和加強農田水利科學研究，不僅是時代的需要，也符合WTO規則，是世界各國的通行做法。

4 結語

在全面建設小康社會中，突出的問題是“三農問題”，而農業基礎脆弱和水資源總量不足、時空分布不均又是發展農村經濟、提高農業生產效率的制約因素，因此，加強農田水利基本建設是著眼全局、著眼長遠、著眼發展的戰略舉措。

我國開展農田水利基本建設不僅有豐富的經驗，而且深得廣大農民的歡迎，有豐富的人力資源，關鍵在于國家和各級地方政府的支持和投入力度。促進農業可持續發展、增加農民收入、改善農村生態環境，既是經濟發展的需要，也是政治穩定的需要。在目前農業、農村遠遠落后于工業、城市發展的情況下，政策利益適當向農業傾斜，有利于共同富裕和協調發展。

1 錢正英，張光斗主編.中國可持續發展水資源戰略研究［M］、北京：中國水利水電出版社，2001

2 Li Y H，Ni W J，Zhang Y X.Objectives and tasks for developing efficient water use agriculture in China［J］.Proceedings of ICID Conference，Montreal，Canada，2002

3 水利部農村水利司.新中國農田水利史略［M］.北京：中國水利水電出版社，1999

4 Nyberg A，Rozelle S．Accelerating China''s rural transformation ［J］.The world Bank，Washington，USA，1999

5 Seckler D，Banker R，Amarasinghe U.Water scarcity in the twenty-first century［J］.Water Resources Development，1999，15（1～2）：29～42

6 Brown L R，Halweil B. China''s water shortage could shake world food security［J］.World Watch，1998，11（4）：10～21