[摘要]本文指出，農(nóng)村教育是我國(guó)基礎(chǔ)教育的重點(diǎn)和難點(diǎn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是制止中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的滑坡。在總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，文章提出了解決我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政困難的政策措施。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村義務(wù)教育；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；教育滑坡

20世紀(jì)80年代至90年代中期，在我國(guó)城鄉(xiāng)大張旗鼓地普及義務(wù)教育的熱潮中，全國(guó)普遍形成了這樣一個(gè)共識(shí)：義務(wù)教育的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。正是在這一共識(shí)的指引下，農(nóng)村得到了更大的關(guān)注，并得到了一些特殊的政策，從而在全國(guó)范圍內(nèi)基本上普及了義務(wù)教育。然而近幾年來(lái)，隨著全國(guó)上下對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)和渲染以及高等學(xué)校連續(xù)幾年大規(guī)模的擴(kuò)招，農(nóng)村教育被冷落下來(lái)，似乎農(nóng)村的教育問(wèn)題已經(jīng)解決，沒(méi)有必要給予特別的關(guān)注和強(qiáng)調(diào)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)和判斷，是不符合實(shí)際的，在理論上是難以成立的，在實(shí)踐上是十分有害的。無(wú)疑，近幾年來(lái)我國(guó)農(nóng)村教育再度限入困難境地是與上述錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)有關(guān)的。因此，要切實(shí)解決農(nóng)村教育問(wèn)題，首先應(yīng)對(duì)農(nóng)村教育的現(xiàn)狀及其在我國(guó)教育中的地位和作用有一個(gè)清晰正確的認(rèn)識(shí)。

一、農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀

目前，在我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，九年義務(wù)教育已經(jīng)基本普及，一些大城市甚至已經(jīng)初步普及和正在普及12年教育。但是，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，不僅基礎(chǔ)教育的高中教育階段遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，而且基礎(chǔ)教育的義務(wù)教育階段也遠(yuǎn)沒(méi)有真正普及。因此，在現(xiàn)階段，農(nóng)村依然是我國(guó)教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

這種狀況是由我國(guó)的歷史和基本國(guó)情決定的。

幾千年來(lái)，我國(guó)一直是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然工業(yè)化和城市化有了長(zhǎng)足發(fā)展，但“三農(nóng)”在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)中仍占有重要地位。2001年農(nóng)村人口79563萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.3%；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的15.2‰；農(nóng)業(yè)吸納就業(yè)人口約36513萬(wàn)，占全部就業(yè)人口的50％。[1]然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體上仍十分落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式很大程度上還是粗放的，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只及工業(yè)的13.3%，農(nóng)村人均純收入2366元，只及城市的34.5％。[2]顯而易見(jiàn)，“先進(jìn)的城市、落后的農(nóng)村；富裕的城市、貧困的農(nóng)村”這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村必將成為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

在我國(guó)社會(huì)這種明顯的二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，教育必然呈現(xiàn)出同樣的巨大反差。一方面，農(nóng)村教育規(guī)模巨大，在全國(guó)教育中占有重要地位：1）2001年，農(nóng)村初級(jí)中學(xué)共計(jì)35023所，占全國(guó)總數(shù)的59.7%；高級(jí)中學(xué)710所，占全國(guó)的13.7%；完全中學(xué)1602所，占全國(guó)總數(shù)的16.5％。[3]農(nóng)村初級(jí)中學(xué)在校生共計(jì)31213026人，占全國(guó)初中在校生總數(shù)的48.5‰；高中在校生共計(jì)1579834人，占全國(guó)總數(shù)的11.24％。[4]同年，農(nóng)村初中專(zhuān)任教師共計(jì)1552306人，占全國(guó)總數(shù)的46.4％；高中教師共計(jì)95232人，占全國(guó)總數(shù)的11.3％。[5]2）2001年，農(nóng)村小學(xué)校共計(jì)416198所，占全國(guó)小學(xué)校總數(shù)的84.7%；小學(xué)在校生共計(jì)86048027人，占全國(guó)小學(xué)生總數(shù)的68.4％。[6]同年，農(nóng)村小學(xué)專(zhuān)任教師共計(jì)4084551人，占全國(guó)總數(shù)的64.0％。[7]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)清楚地表明，無(wú)論從哪方面看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育在我國(guó)整個(gè)基礎(chǔ)教育中都具有舉足輕重的地位。

然而，與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)教育又處于明顯的弱勢(shì)地位。最主要的標(biāo)識(shí)是：1）2001年農(nóng)村中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出884.41元，僅占全國(guó)平均數(shù)的57.7%；同年，農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出647.01元，占全國(guó)平均數(shù)的81.6％。[8]2）2001年農(nóng)村中學(xué)生均基建支出6.33元，僅占全國(guó)平均數(shù)的20.7%；農(nóng)村小學(xué)生均基建開(kāi)支4.47元，占全國(guó)平均數(shù)的54.5％。[9]3）如果說(shuō)近幾年來(lái)“城市小學(xué)教育改革有較大起色，初中教改開(kāi)始起動(dòng)，高中教改原地踏步”的話(huà)，那么，在中西部農(nóng)村地區(qū)，小學(xué)、初中和高中，至今幾乎都游離于教改之外，成為教改的死角。4）隨著學(xué)校層次的提高，農(nóng)村教育的弱勢(shì)地位愈加突顯。占全國(guó)人口總數(shù)六成以上的農(nóng)村地區(qū)，僅僅分享到全國(guó)高中學(xué)額的11.24％！即使是初中，也虧欠15％左右。

上述情況表明，全國(guó)城鎮(zhèn)（特別是大中城市）與農(nóng)村基礎(chǔ)教育之間存在著巨大的差距，這種差距主要是由基本國(guó)情決定的，短時(shí)間內(nèi)是無(wú)法徹底解決的，因此，落后的農(nóng)村教育在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將成為整個(gè)國(guó)家教育改革和發(fā)展的難點(diǎn)和瓶頸。

二、制止義務(wù)教育滑坡是我國(guó)農(nóng)村教育的當(dāng)務(wù)之急

盡管現(xiàn)階段農(nóng)村教育落后于城市有其客觀必然性，但是，經(jīng)過(guò)80年代后十幾年的努力，確實(shí)曾使城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距已明顯縮小，到20世紀(jì)末，絕大部分農(nóng)村，甚至中西部和部分邊遠(yuǎn)地區(qū)也基本上普及了義務(wù)教育。

然而，從90年代末開(kāi)始，在城市地區(qū)義務(wù)教育不斷鞏固、提高的同時(shí)，中西部農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)的義務(wù)教育不僅沒(méi)能繼續(xù)發(fā)展，反而出現(xiàn)了明顯的滑坡現(xiàn)象，其最主要、最直接的標(biāo)識(shí)是初中輟學(xué)率急劇增大，已達(dá)到了令人堪憂(yōu)的地步。我們對(duì)遼寧、河南、河北、貴州和陜西等地農(nóng)村義務(wù)教育的調(diào)查和觀察發(fā)現(xiàn)，初中一年級(jí)學(xué)生流失率較低，二年級(jí)明顯增加，到三年級(jí)畢業(yè)時(shí)，多數(shù)班級(jí)的學(xué)生只剩下一半左右，其余全都輟學(xué)和流失了。然而，這些輟學(xué)生又大都能拿到畢業(yè)文憑，因此，從學(xué)校和政府統(tǒng)計(jì)看，轅學(xué)率并不高。即是說(shuō)，現(xiàn)在公布的輟學(xué)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，完全不能反映農(nóng)村教育的真實(shí)滑坡情況。滑坡的另一直接標(biāo)志是農(nóng)村合格教師（特別是優(yōu)秀教師）大批流失，其基本流向是：農(nóng)村流入縣鎮(zhèn)，縣鎮(zhèn)流向大中城市或東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

農(nóng)村輟學(xué)特別是初中輟學(xué)率大幅攀升，其原因是復(fù)雜的，是多種因素相互作用的結(jié)果。

首先，輟學(xué)率快速升高是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)日趨緊缺、城鄉(xiāng)教育財(cái)政差距不斷拉大的必然結(jié)果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年到2001年，農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)與城鎮(zhèn)小學(xué)之比從1：1.21擴(kuò)大到1：1.53，城鄉(xiāng)初中生均經(jīng)費(fèi)也出現(xiàn)了類(lèi)似情況。[10]這清楚表明，城鎮(zhèn)與農(nóng)村教育財(cái)政的差距進(jìn)一步擴(kuò)大了。以上只是全國(guó)的平均數(shù)，而且把縣鎮(zhèn)也包含其中。如果僅僅拿城市與農(nóng)村相比，其差距就更加懸殊了。

表12001年若干縣市生均教育經(jīng)費(fèi)之比較（單位：元）

上海 南匯 北京 昌平 河北 井陘 遼寧 義縣 安徽 臨泉 江西 興國(guó) 貴州 畢節(jié) 人均教育經(jīng)費(fèi)總支出 465.36 517.27 181.14 90.36 61.31 104.09 75.16 普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出 3236.55 3124.86 713.93 624.26 190.12 358.98 234.16 普通小學(xué)生生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出 2123.47 2334.23 525.33 283.00 211.05 428.10 241.06

上海 南匯

北京 昌平

河北 井陘

遼寧 義縣

安徽 臨泉

江西 興國(guó)

貴州 畢節(jié)

人均教育經(jīng)費(fèi)總支出

465.36

517.27

181.14

90.36

61.31

104.09

75.16

普通初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出

3236.55

3124.86

713.93

624.26

190.12

358.98

234.16

普通小學(xué)生生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出

2123.47

2334.23

525.33

283.00

211.05

428.10

241.06

資料來(lái)源：《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2002年，388—472頁(yè)。

從表中可見(jiàn)，全國(guó)城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)的差距極為懸殊，最高與最低之間相差達(dá)10倍以上！廣大農(nóng)村極為窘迫的教育財(cái)政必然使其義務(wù)教育陷入極度的困境。

農(nóng)村教育財(cái)政日趨緊張，是近幾年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和財(cái)政拮據(jù)的必然結(jié)果。20世紀(jì)末以來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直疲軟，但生產(chǎn)成本卻不斷提高，因此，大多數(shù)農(nóng)民處于增產(chǎn)不增收甚或增產(chǎn)反而減收的困境。與此同時(shí)，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一大支拄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正處于調(diào)整階段，其中很大一部分慘淡經(jīng)營(yíng)或已破產(chǎn)，利潤(rùn)大幅減少。因此，農(nóng)村稅收和財(cái)政收入大幅下降，從而直接影響到教育經(jīng)費(fèi)的供給。再則，中央政府為了減輕農(nóng)民過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證其休養(yǎng)生息，從2000年起開(kāi)始實(shí)施稅費(fèi)改革試點(diǎn)，取消了對(duì)農(nóng)村教育關(guān)系極大的教育費(fèi)附加（1996年全國(guó)農(nóng)村教育費(fèi)附加為260億元，1997年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的269億元，2001年下降到151.9億元），現(xiàn)正向全國(guó)推廣，從而使農(nóng)村教育財(cái)政陷入更加窘迫的境地。

輟學(xué)率大幅上升的另一直接原因，是學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難。這是一個(gè)老問(wèn)題，但近幾年農(nóng)民收入水平的下降，進(jìn)一步削弱了部分家長(zhǎng)的支付能力，使其難以承受小學(xué)高年級(jí)和初中教育的直接和間接成本。因此，隨著年齡的增大和年級(jí)的升高，不少學(xué)生被迫走出學(xué)校，他們要么外出打工賺錢(qián)，要么在家干活，從而組成了浩浩蕩蕩的輟學(xué)大軍。

農(nóng)村教師素質(zhì)下降是輟學(xué)加劇的重要間接因素。教師素質(zhì)下降主要表現(xiàn)在：大量農(nóng)村優(yōu)秀教師外流從總體上降低了教師水平；相當(dāng)一部分在崗教師或是因?yàn)槿狈礃I(yè)精神，或是因?yàn)榧彝ヘ?fù)擔(dān)過(guò)重（主要是經(jīng)營(yíng)自留地、自留山）而對(duì)工作非常不負(fù)責(zé)任。教師素質(zhì)的下降，直接導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的下降，從而挫傷了學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和對(duì)升學(xué)的信心，使更多的人加入輟學(xué)的行列。

毋庸諱言，農(nóng)村教師素質(zhì)下降的最重要原因，不僅是由于近幾年來(lái)農(nóng)村教師工資收入與城市的差距在擴(kuò)大，而且出現(xiàn)了普遍的、長(zhǎng)時(shí)間的拖欠。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2000年拖欠工資曾達(dá)到180億元。這種狀況極大地?fù)p傷了教師的工作積極性和職業(yè)操守，因而，教師大量外流、缺勤、“當(dāng)和尚撞鐘”也就不足為奇了。直接受害者當(dāng)然是學(xué)生。

教師素質(zhì)下降的另一重要標(biāo)識(shí)或原因是代課教師的大量聘用。地方政府為了節(jié)省教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，往往不聘用新畢業(yè)的大專(zhuān)學(xué)生，而聘用僅有高中畢業(yè)文憑的代課教師，因?yàn)榇n教師的工資僅及正式教師的四分之一或五分之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年農(nóng)村初中代課教師有65005人，占全部專(zhuān)任教師的4%；農(nóng)村小學(xué)代課教師為515394人，占全部專(zhuān)任教師的13.6％。[11]由于代課教師的質(zhì)量通常明顯低于正式教師，極大地影響到教學(xué)質(zhì)量，從而嚴(yán)重?fù)p傷了學(xué)生對(duì)未來(lái)的信心。

農(nóng)村輟學(xué)率突增的另一因素是新一輪“讀書(shū)無(wú)用論”的思潮在農(nóng)村再度抬頭。這種思潮抬頭的原因主要有二，一是教師素質(zhì)的下降嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)，使他們“跳出農(nóng)門(mén)”的希望大為降低；二是隨著近幾年來(lái)高等教育的迅猛發(fā)展和大規(guī)模擴(kuò)招，畢業(yè)生源源不斷地流入社會(huì)，然而，勞動(dòng)力市場(chǎng)卻沒(méi)有提供相應(yīng)數(shù)量和結(jié)構(gòu)的就業(yè)崗位，致使大量來(lái)自農(nóng)村的畢業(yè)生只能躑躅街頭或呆在家中長(zhǎng)時(shí)間等待。這種嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，對(duì)農(nóng)村學(xué)生產(chǎn)生了很大的消極影響，進(jìn)而引發(fā)了強(qiáng)烈的厭學(xué)情緒和新的“讀書(shū)無(wú)用論”。

上述分析表明，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家財(cái)稅制度調(diào)整的影響，近幾年來(lái)中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展緩慢，在某些方面甚至呈現(xiàn)出滑坡現(xiàn)象。毫無(wú)疑問(wèn)，這種狀況是與“科教興國(guó)”的戰(zhàn)略背道而馳的，是與全面建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)格格不入的，必須盡快予以制止。

三、借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)切實(shí)解決農(nóng)村教育問(wèn)題

盡管與其他發(fā)展中的大國(guó)相比，我國(guó)義務(wù)教育的普及是走在前面的，但他們?nèi)杂锌梢越梃b的經(jīng)驗(yàn)；盡管發(fā)達(dá)國(guó)家早已普及了義務(wù)教育，但目前他們?cè)诮鉀Q地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展不平衡問(wèn)題進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)，同樣值得借鑒。這是因?yàn)椋覈?guó)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的問(wèn)題，本質(zhì)上就是城鄉(xiāng)和地區(qū)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡的問(wèn)題。因此，為了盡快解決我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育，特別是義務(wù)教育問(wèn)題，我們必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)外一切有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1．繼續(xù)調(diào)整教育投資結(jié)構(gòu)，加大基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育份額

當(dāng)一個(gè)國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算為既定時(shí)，各級(jí)各類(lèi)教育在這個(gè)總盤(pán)子中各占多大份額（即預(yù)算比例結(jié)構(gòu)），既取決于各級(jí)學(xué)校在校生人數(shù)，也取決于政府的教育發(fā)展戰(zhàn)略安排：相對(duì)于在校生人數(shù)，所獲教育經(jīng)費(fèi)較多的那一級(jí)教育，通常使是該國(guó)確定的教育重點(diǎn)。縱觀各國(guó)教育投資比例，一般說(shuō)來(lái)，由于發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育已進(jìn)入普及階段，因此，其經(jīng)費(fèi)所占比例相對(duì)高些，例如，80年代以來(lái)美國(guó)高教經(jīng)費(fèi)所占比重一直保持在25％左右。相反，發(fā)展中國(guó)家由于高等教育規(guī)模較小，因而其經(jīng)費(fèi)比例一般低些，基本上不超過(guò)20％。

不少發(fā)展中國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾錯(cuò)誤地認(rèn)為，搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要應(yīng)依靠高等教育，因此把投資重點(diǎn)放在高教而忽視了義務(wù)教育。然而，事實(shí)教育了他們，過(guò)度的高教發(fā)展不僅沒(méi)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，因此不得不改弦更張，重新調(diào)整教育發(fā)展重點(diǎn)。印度對(duì)此就有過(guò)深刻的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。自20世紀(jì)50年代起，印度在大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中過(guò)分倚重高等教育，其經(jīng)費(fèi)份額不斷提高，而義務(wù)教育不斷受到擠占。結(jié)果事與愿違，迫使政府不得不于70年代末開(kāi)始調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和發(fā)展重點(diǎn)。80年代以來(lái)，印度高等教育經(jīng)費(fèi)所占比重的逐步下調(diào)，使基礎(chǔ)教育相對(duì)份額有所增加，從而使90年代后印度農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育有了改善。印度教育投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的這一過(guò)程對(duì)我們是很有啟迪的。

表2印度公共教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中所占比重（%）

初等教育

中等教育

高等教育

1950

48

25

20

1960

45

27

22

1965

39

32

27

1970

43

28

27

1980

42

29

18

1985

38

25.3

15.3

1990

38.9

27.0

14.9

1995

39.5

26.5

13.7

資料來(lái)源：1980年以前取自聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)項(xiàng)目小組《基本教育與國(guó)家發(fā)展──印度情況》； 1985—1995的資料取自UNESCO統(tǒng)計(jì)年鑒（1993，1999）。

改革開(kāi)放后的80年代，我們對(duì)高等教育投下過(guò)多的熱情，而對(duì)上億的中小學(xué)生卻關(guān)注不夠，其明顯的標(biāo)識(shí)就是高教經(jīng)費(fèi)所占比例過(guò)高而基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育所占比重過(guò)低。例如，1980年和1985年高教經(jīng)費(fèi)所占比重分別達(dá)到20.0％和21.8％。80年代末期至90年代中期，我國(guó)在普及義務(wù)教育的高潮中，壓縮高教經(jīng)費(fèi)的份額，1989年和1995年，所占比重分別下降到18.6％和15.6％。[12]無(wú)疑，這一時(shí)期義務(wù)教育的迅猛發(fā)展和基本普及是與投資結(jié)構(gòu)的這一戰(zhàn)略調(diào)整分不開(kāi)的。然而，90年代末以來(lái)，隨著義務(wù)教育的基本普及和對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過(guò)分渲染，似乎我國(guó)義務(wù)教育已經(jīng)大功告成，今后的主要任務(wù)就是發(fā)展高等教育了。正是在這一思想的指導(dǎo)下，高教經(jīng)費(fèi)再度大幅攀升，所占比重急劇增大。1999年，高教經(jīng)費(fèi)比重升至20.89％，2000年再升至23.35%，到2001年更達(dá)到26.26％。[13]3年中提高了將近6個(gè)百分點(diǎn)！這一比例不僅在我國(guó)是空前的，而且也超出大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，從而使高教與基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)再度嚴(yán)重失衡。

筆者認(rèn)為，要解決我國(guó)基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，首先應(yīng)再度壓縮高等經(jīng)費(fèi)的比例，將省下來(lái)的錢(qián)用于義務(wù)教育，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。2001年我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支總額已達(dá)到3524億元，即使將高教經(jīng)費(fèi)比重下調(diào)至20%，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)每年亦可增加211億多元，占同年全國(guó)中小學(xué)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支總額的10.1％，足以解決教師工資拖欠問(wèn)題。

某些同志也許會(huì)說(shuō)，我國(guó)高教經(jīng)費(fèi)目前也很緊缺，怎能削減呢？回答是：如果堅(jiān)持目前的辦學(xué)模式，確實(shí)難以削減，但是如果從根本上改變現(xiàn)行的辦學(xué)模式，就大有可為。在這方面，不少?lài)?guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，日本和韓國(guó)的高教經(jīng)費(fèi)所占比重均不超過(guò)10％，但目前它們的高教毛入學(xué)率均達(dá)到50％左右。原因何在？主要是它們采取了大力發(fā)展私立高等教育的方針策略，私立高校在校生占全部在校生總數(shù)的80％左右，即是說(shuō)，政府主要辦少數(shù)重點(diǎn)研究型大學(xué)，而把一般高校交給私人去辦。印度80年代后高教經(jīng)費(fèi)大幅削減但高教卻繼續(xù)發(fā)展，主要是因?yàn)樗鼘?shí)施附屬學(xué)院制，即少數(shù)國(guó)立、邦立大學(xué)由政府提供經(jīng)費(fèi)，為公辦，但這些大學(xué)所屬的絕大多數(shù)學(xué)院卻是私立的，主要靠收費(fèi)解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)：這些學(xué)院學(xué)生占整個(gè)高校學(xué)生總數(shù)的將近80％。顯而易見(jiàn)，如果我們能徹底轉(zhuǎn)變觀念，積極貫徹新頒布的《民辦教育促進(jìn)法》，大力推進(jìn)民辦教育，逐步建立起“中央政府主要舉辦少數(shù)研究型大學(xué)，省政府主要興辦一定數(shù)量的研究教學(xué)并重的大學(xué)；一般教學(xué)和職業(yè)型高校主要由民間經(jīng)辦”的新模式，那么，就會(huì)大大節(jié)省高教經(jīng)費(fèi)，重構(gòu)合理的教育投資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)各級(jí)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．建立規(guī)范有效的政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

許多國(guó)家目前都建立了政府間義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，以圖推進(jìn)地區(qū)之間教育的公平和均衡發(fā)展。盡管各國(guó)國(guó)情不同，轉(zhuǎn)移支付的模式不盡相同，但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，大多比較規(guī)范、完善、有效，值得我們借鑒。

從總體上看，發(fā)達(dá)國(guó)家政府間義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度基本上可分為中央集權(quán)、地方分權(quán)和集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合三種類(lèi)型。法國(guó)是集權(quán)型代表。該國(guó)的中央財(cái)政通過(guò)國(guó)民教育部把全國(guó)義務(wù)教育教師的工資直接劃撥到教師個(gè)人帳戶(hù)，從而承擔(dān)了70％以上的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；地方政府只需負(fù)擔(dān)份額較小的基建和行政費(fèi)，同時(shí)輔之以政府間一般性轉(zhuǎn)移支付和對(duì)處境不利群體和地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移交付。德國(guó)、英國(guó)和美國(guó)是地方分權(quán)型的代表。德國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由州政府承擔(dān)，它將教師工資直接劃撥到教師個(gè)入帳戶(hù)，約占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的大約75％，另有少量經(jīng)費(fèi)由州轉(zhuǎn)移給市鎮(zhèn)政府。英國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的大約80％由地方承擔(dān)，中央政府的轉(zhuǎn)移資金主要撥付地方教育當(dāng)局和“中央直接撥款學(xué)校”。在美國(guó)，州政府主要通過(guò)一般性教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地方義務(wù)教育的經(jīng)常性開(kāi)支；聯(lián)邦政府則主要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)撥款的形式滿(mǎn)足各地義務(wù)教育的特殊需要。日本是結(jié)合型的代表。中央、地區(qū)和地方三級(jí)政府各負(fù)擔(dān)相當(dāng)比例的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。例如，教職員工資由中央和地區(qū)政府各負(fù)擔(dān)一半；教科書(shū)由中央承擔(dān)，其它教學(xué)設(shè)置由中央和地區(qū)各承擔(dān)半數(shù)：基建費(fèi)中央承擔(dān)三分之一到二分之一，其余由地方負(fù)責(zé)。

考察發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移交付制度，有這樣幾個(gè)突出特點(diǎn)：1）各國(guó)都把實(shí)現(xiàn)教育公平和均衡發(fā)展作為主要目標(biāo)；2）各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政職責(zé)有明確的劃分，它們必須按規(guī)定履行各自的責(zé)任；3）一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額按照因素法確定，是建立在完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，因而比較科學(xué)，減少了隨意性；4）整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度建立在法制基礎(chǔ)上。[14]

目前我國(guó)教育財(cái)政的基本形勢(shì)是：總體嚴(yán)重不足；中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政；各地財(cái)政極度不平衡；中央財(cái)政實(shí)力大于地方。我們應(yīng)當(dāng)從這一基本狀況出發(fā)，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立中國(guó)特色的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移模式，其基本架構(gòu)大致如下：中央與地方相結(jié)合的模式（中央、省、縣各承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)）；縣應(yīng)成為轉(zhuǎn)移支付承接的最基層單位；東部發(fā)達(dá)地區(qū)的各縣及大中城市原則上自行解決義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題，對(duì)個(gè)別地方和特殊群體的特定教育需求，省政府應(yīng)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移交付，中央政府不予過(guò)問(wèn)；轉(zhuǎn)移支付首先應(yīng)確保教師工資足額按時(shí)發(fā)放；中央和中西部的省政府應(yīng)對(duì)所屬貧困縣和財(cái)政困難縣實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣，中央和省政府應(yīng)按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放，中央承擔(dān)二分之三，省承擔(dān)三分之一，基建、公用費(fèi)中央和省各負(fù)擔(dān)一半；對(duì)省級(jí)貧困縣，教師工資由中央和省各承擔(dān)一半，基建亦由中央和省對(duì)半負(fù)擔(dān)，公用費(fèi)由縣承擔(dān)：對(duì)一般財(cái)政困難縣，中央可支付教師工資的三分之一，其余費(fèi)用由省縣負(fù)責(zé)；條件較好、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的縣，自行解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

上述模式只是一個(gè)初步框架，主要體現(xiàn)教育公平和均衡發(fā)展以及現(xiàn)代國(guó)家各級(jí)政府各司其職的原則；近期目標(biāo)是盡快制止義務(wù)教育的滑坡。

各國(guó)解決義務(wù)教育地區(qū)發(fā)展不平衡的經(jīng)驗(yàn)是極為豐富的，遠(yuǎn)不止以上所述。例如，巴西為解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)困難，由政府出面發(fā)行教育彩票，取得了一定效果。泰國(guó)為解決農(nóng)村兒童上學(xué)離家過(guò)遠(yuǎn)的困難，而向他們出借自行車(chē)的小小舉措，也收到了成本低、作用大的效果。90年代以來(lái)美國(guó)、智利等國(guó)實(shí)施“教育券”，推進(jìn)義務(wù)教育的改革和發(fā)展也初見(jiàn)成效。所有這些都有啟迪作用。

當(dāng)然，目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育面臨的困難并不限于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。課程、教材、教法，以及整個(gè)辦學(xué)指導(dǎo)思想和模式，都需要進(jìn)行徹底的改革，只有這樣，才能迎來(lái)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家教育更加美好的明天。

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[10]根據(jù)：中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒[Z]，中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒[Z]1999年和2002年的數(shù)據(jù)計(jì)算

[11]根據(jù)：中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒[Z]，2002.64—65，94—95頁(yè)的數(shù)據(jù)計(jì)算

[12]UNESCO．統(tǒng)計(jì)年鑒[Z]，1993，1998．

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[14]劉澤云．西方發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[J]，比較教育研究，2003（1）：38．