摘要：近幾年來，陜西省農村義務教育取得了很大成就，特別是“一費制”的實施，為其帶來了歷史性的變革，但與此同時，陜西省農村義務教育仍存在著教育經費投入相對不足，教師待遇差，公辦學校生源銳減，素質教育未能有效落實等諸多問題，基于問題及其原因分析，本文的建議對策是：合點并校，提高教師待遇，加大義務教育投入，進一步推進社會力量辦學，創辦家長學校等。

關鍵詞：陜西省農村義務教育一費制合點并校

一、問題的提出

十六大以后，黨的工作重心轉向了農村，轉向了農村教育。作為西部教育強省，“十五”末陜西省有103個縣（市、區）基本實現了“普九”的宏偉目標，另有21個縣通過了“兩基”驗收，小學入學率達到了99，20%，初中入學率97.95%[1]。為了進一步推進義務教育發展，2005年秋季，陜西省在全省范圍內實行了義務教育“一費制”①，且于2006年1月起免除農村義務教育及農民工子女接受教育的借讀費作為“一費制”的補充。為此，在義務教育“一費制”實施的歷史背景下，如何改善農村教學條件，怎樣緩解教育經費投入不足的壓力，以及通過什么途徑提升農村義務教育的質量和水平，從而快速推進陜西省農村義務教育的可持續發展，是值得我們深入思考和探討的問題。

二、韓城市農村義務教育現狀

為了解陜西省“一費制”實施后農村義務教育的發展現狀，2006年7月我們對韓城市農村義務教育做了專題調研，采用問卷調查和走訪調研相結合的方式。調查共發放問卷141份，其中有效138份，并走訪了中、小學各3所。

韓城市為陜西省直屬市，現由渭南市代管，位于關中平原東北隅，距省會西安240余公里，全市國土面積1621平方公里，總人口38.5萬，農村人口23.5萬。

1992年，韓城市基本普及六年義務教育。1994年，韓城市順利通過陜西省政府“兩基”驗收。經過十多年來的義務教育不斷改革創新，已基本形成以公辦為主，企業、私人辦學為輔的綜合教育體系.目前，全市擁有各類學校299所，在校生73202名。

三、農村義務教育存在的問題和原因分析

在“一費制”實施了一年之際，我們針對韓城市的薛峰鎮、芝川鎮及龍門鎮的農村義務教育階段學校、學生家庭進行實證研究，發現陜西省農村義務教育存在的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）農村義務教育欠賬嚴重

韓城市在實現“普九”及兩基驗收的同時，也留下了嚴重的后遺癥，據統計，至2005年底，韓城市農村義務教育累計欠賬16648400元，其中農村義務教育中小學危房欠賬9558000元，農村“普九”欠賬7090400元[2]。

農村稅費改革和“以縣為主”的農村義務教育管理體制，特別是一費制試行之后，原來支撐農村教育發展的教育費附加、社會集資和學雜費被取消了，而縣級財政資金有限，導致農村義務教育投入出現了很大的缺口。為了解決突出的經費短缺問題，只好東挪西借，舊債未還又添新債。同時，對義務教育“以縣為主”的配套措施未能制定，特別是在農村義務教育轉移經費的劃撥、管理和使用上，間接加劇了農村義務教育相對投入不足的問題。如陜西省于2006年對34個縣（市、區）8783萬元教育費附加未用于教育支出等問題予以全省通報批評，其中包括韓城市。

（二）辦學條件惡劣

1.學校危房問題嚴重

樣本中的薛峰小學的教室普遍為危房，而薛峰中學也有兩棟危房已廢棄，而芝川中學的教師宿舍則為危房。由于農村學校特別是小學多而分散，需要危改的校舍數量較大但資金有限，與危改的需求相差甚遠，導致農村學校普遍存在校舍破舊，危房較多等現象。

2.學校正常運行艱難，教育裝備不足

實行義務教育“一費制”之后，中小學收費水平普遍比去年低，學校公用經費為生均不足10元/月，而生源銳減，致使學校辦公經費銳減，經常入不敷出，更無力添置音體美等教育裝備。

（三）農村教師待遇低

教師是教育質量的保證，教師待遇的好壞，關系到教育質量的好壞。而農村普遍存在教師待遇較低的現象。

1.生活條件較差

多數農村教師的住處兼辦公室是一間不足二十平米的小房間，非常簡陋，甚至有些是危房。農村教師既非本村人，流動性又較大，迫使老師們只能按學校安排住宿，但由于長期投入不足，教師宿舍年久失修。

2.農村教師收入低

農村教師的實發工資較低，剛執教的教師月工資為670元左右，擁有20年教齡的也僅為1000元左右，且隱性收入（家教等）遠不及城區學校高。

3.晉升難

教師晉升一般采用分指標形式，且指標分配存在著重城區輕農村，重高中輕初中、小學的傾向，加劇了城鄉師資發展的不均衡和教師晉升機會的不平等[3]。

（四）農村公辦學校生源銳減

學校生源銳減已成為農村義務教育發展的突出問題。據統計，較之2004年，在韓城市義務教育階段生源減少3202名的情況下，2005年農村公辦學校生源減少了11792名，另有45所小學關閉。樣本中的薛峰中學由300多名減少到100名左右，而灘子小學已關閉。

長期以來，由于經濟、觀念、體制等多方面的原因，各學校在教育資源積累上參差不齊，導致城鄉之間，校際之間教育發展不均衡。在實施“一費制”及免除借讀費之后，學生擇校的成本接近于零，家長為了獲得孩子在學習成績上更好的預期，便選擇將其送入教育質量較好的學校(如城區2004-2005年，小學學生由3897名激增至7500名)，甚至是費用高昂的私立學校。致使“擇校風”盛行，教育質量較差的學校生源銳減。

（五）師生比例偏高

師生比是用以考察一個國家或地區教師數量配置和使用效益的重要指標。一般來說，過低的師生比反映了教育資源的短缺，過高的師生比則反映了效益的低下。就韓城市而言，2004年農村義務教育階段平均師生比為1:12.6，2005年上升到1:10.13，遠高于國家標準。而樣本中的林皋小學甚至達到了1:4.7。如此高的師生比表明了教育資源使用效益的低下，辦學成本的虛增。

實行一費制及免除借讀費后，學生擇校的自主性增強，導致一些農村公辦學校生源銳減。為了保持正常的教學秩序，學校教師編制調整不宜過大(如2004-2005年學生減少了26.5%的情況下，教師只減少了9.10%)，導致多數農村公辦學校出現師生比偏高的現象。增加了辦學成本，進一步加劇了教育經費相對投入的不足。這種趨勢使得農村學校資源重組勢在必行。

（六）家長與學校互動不夠，互補教育作用較小

孩子的教育是由學校與家庭共同來完成的。但在調查中發現，有相當一部分家長了解孩子在校情況途徑主要是聽其同學說，或者是聽孩子自己說，而很少與老師進行直接溝通，形成互動。這使家長不能真實地了解孩子的在校情況，也不知道孩子現階段所需要的教育方式以及所需要的幫助和指導，不能更好地建立與學校教育相配套的家庭教育，發揮互補教育的作用。

家長與學校的互動，還受家長的個人能力和精力限制。部分家長本身文化水平較低，不能或不愿參與到互動中來。還有些家長常年外出打工，把孩子留給老人照顧。而多數老人只能照管孩子的生活，很少進行教育溝通。

（七）片面追求升學率，素質教育不能有效落實

義務教育是全面發展的素質教育，但事實上，多數農村學校還僅局限于應試教育的層面，更多地傾向于面向少數人的英才教育，升學和應試已成為初中教育的中心任務，而為初中輸送應試精英已作為小學教育的惟一任務，學校開設的體育、美術等課程只停留在形式上。樣本中的小學，這此課程也只有老師樂意了才可能上課，且無專任教師。

九年義務教育是基于我國國情所確定的，培養目標早有定論，但在功利化思想以及科舉思想的束縛下，在教學行為及認識上發生了偏差，更多地強調了學習成績的選拔，并為真正實施促進學生全面發展的素質教育，而音體美專任教師的缺乏，更加劇了這一問題。

（八）輟學問題依然嚴重

輟學問題依然是一個值得我們關注的話題。雖然較之前幾年，輟學率有所下降，但依然很嚴峻。輟學有反彈的現象。樣本學校的輟學學生主要集中初二和初三年級，且以女生為，其中灘子村6名初三女生已全部輟學在外打工。

長久以來，在功利化的影響下，應試教育盛行，片面追求升學率，特別是初中教育，而很少顧及農村教育“為農服務”的宗旨及以學生為主體的價值取向。且升入高一級學校的學生只占很少一部分，致使學業不佳的學生灰心。同時在外界誘惑下，學校卻缺少專門的思想教育，學生未認識到學習的意義，這就導致學生學習興趣下降，部分學生因此而輟學。輟學后，由于這種“離農”教育已經傷害了人們的心，從而子女輟也不強制返校。

四、韓城市農村義務教育發展對策

（一）合點并校，裁減教師數量

近幾年來，計劃生育漸顯成效，義務教育階段學生減少，教育服務的供給已遠遠大于教育服務的需求。同時，在實施一費制及免除借讀費后，學生擇校的自主性增強，致使許多農村公辦學校生源銳減，無法達到規模經濟，辦學成本間接增加。為此，可以考慮“合點并校”對策，即在方便學生就近入學的前提下適當的合并部分教學點，以充分利用學校教師及設施資源，實現規模經濟，緩解學校的教育經費緊缺問題。具體措施為：

第一，合點并校。按規模經濟的要求，考慮實際距離的因素，將幾所鄰近村莊的小學合并為一所，并實行寄宿制。通過合點并校，改變以前多而分散的局面，危改的投入將相對充足。同時還應該加快新村建設及農村城鎮化步伐。

第二，減員增效。在合點并校的同時，進行教師裁減。通過競爭上崗或學生、家長投票等方式適度分流和精簡一批不合格的教師，降低師生比，提高教師資源及資金的使用效益。從而能夠投入更多資金去改進學校硬件設施以及提高教師福利。

（二）改善農村教師待遇，提高教師整體素質

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。積極推進農村中小學教師隊伍建設，全面提高農村教師的整體素質，是提高農村教育質量的前提。

第一，改善農村教師待遇。首先，提高農村教師的工資水平，在現有狀況下，應保證農村教師工資不低于國家標準，并實施農村地區教師特殊津貼制度；其次，改善農村教師辦公條件及生活條件。在合點并校的同時為農村教師配置完備的辦公教學及生活設施，鼓勵教師扎根農村教育。

第二，建立嚴格的教師職業準入制度，嚴把教師入口關和質量關，打破教師資格終身制，改一次性資格考核為多次考核；逐步提高新聘教師的學歷層次，特別是第一學歷要求；建立規范的教師聘任制度，面向全社會招聘、錄用愿為農村教育作貢獻的合格教師。

第三，建立新的農村教師繼續教育體系。繼續教育是農村教師實現觀念轉變和專業發展的重要途徑。政府應當定期為教師提供免費的培訓，并適當地進行教學經驗交流以及校本培訓，以便更好地提高農村教師隊伍的整體素質。

（三）推進社會力量辦學，實現農村義務教育“市場化”

在發展農村義務教育中，要積極吸引民間資本的投入，使義務教育的投資主體呈現多渠道和多元化的情景。這樣既能減輕政府辦教育的經費負擔，又能滿足人們對教育多元化需求，給教育界帶來活力和競爭的氛圍，實現教育資源的有效配置。

第一，進一步鼓勵和支持社會團體、企事業單位和個人捐資助學，籌資辦學，建立一批私立學校及公辦民助學校。把社會力量辦學作為政府辦學的補充，同時加強對其進行監督與引導，從而拓寬教育投資渠道，增加教育投入。

第二，轉變政府職能，推進義務教育模擬市場化。政府應退出教育的競爭性領域，改變以前與學校純粹的行政隸屬關系，扮演教育市場的監護者，教育質量的監督者和教育消費的保障者。為此，我們可以推行教育券制度。即政府以教育券的形式直接把資助學生的補貼交給學生，各類學校均可用其向政府報銷，在教育券制度還不成熟的時期，可先以縣為試點，逐步推廣。

（四）加大對義務教育的投入，增強對教育經費管理使用的監督

目前農村義務教育的正常運轉，既要彌補歷史性欠賬，又要改善現在惡劣的辦學條件。這就需要建立一個更有效的教育經費投入、管理和使用機制。

首先，加大對農村義務教育的投入，提高國家財政性經費支出占GDP的比例，根據國際測算及比較，這一比例一般定為5%，同時增加農村義務教育經費在教育經費中的額度。

其次，加快相關配套法律法規的制定。只有用法律形式規范各級財政對農村義務教育的責任和義務，才能從源頭上保障農村義務教育發展的物質基礎，尤其要建立農村義務教育專項轉移支付制度。

再次，建立和完善監督機制。建立一個既有權威又有權力的監督機構[4]，每年不定期的對教育經費的管理和使用進行審計監督，并及時采用公開、公正、透明的方式將監督結果向社會公布，接受廣大人民群眾的監督，特別是接受廣大教師和學生家長的監督。

（五）創辦家長學校

學生的健康全面發展需要家長和學校的共同努力。創辦“家長學校”可以更好地給家長提供各種正確引導和教育孩子的方式，提高家長的素質和家庭教育的水平，使學校教育與家庭教育相協作，發揮互補教育的最優作用，從而促進學生健康、和諧、全面發展。

首先，創辦家長學校，由學校及時將學生在校情況反映給家長。這樣更易于讓家長及時了解孩子的學習情況，便于學校、家長及孩子三方之間的溝通，以利于找到一個更適合于孩子成長的家庭教育方式，達到互補教育的目的。

其次，創辦家長學校，定期對家長進行家庭教育知識的培訓，幫助家長樹立家庭教育的理念；使家長重視孩子的“思想素質”和“心理素質”等非智力因素培養，促進家庭良好教育環境的形成。

再次，創辦家長學校，選舉一些責任心強、在教育子女方面有優秀經驗的家長，組建家長代表大會。適時地組織家長在一起進行經驗交流，以找到一些對孩子更有效的家庭教育方法。

（六）轉變辦學思想，全面推行素質教育

農村義務教育要為大力提高農村勞動力的素質服務。這就需要我們轉變過去生產性質的應試教育辦學思想，積極推行服務意識的素質教育，以學生為價值主體，確定“為‘三農’服務”的價值取向[5]，逐步實現農村教育與農村經濟、社會發展相互促進的良性循環，培養造就一代新型農民，為新農村建設提供有力的人才保障。

首先，實現職業教育大眾化，緩解升學壓力。適當加大地方和學校在國家指導下獨立設計的課程內容和課時數，緊密聯系當地農村實際，因地制宜，突出當地特色，做好義務教育階段課程方案與教材編寫工作，并將職業教育滲透到初中教育中，在初中二年級或三年級對學生進行分流教育，從而同時實現“升學有望”和“致富有路”，發揮農村教育“為農教育”、“強農教育”的作用[6]。

其次，全面推進素質教育的實施。為農村義務教育學校引進外語、計算機及音體美等方面的專業教師，并按國家標準和地方制定的場地、器材配備目錄進行建設，為農村學生提供平等的素質教育機會，全方位挖掘農村學生的潛力，為國家輸送更多的音體美等方面的預備人才。

注釋：

①“一費制”是指在嚴格核定現行義務教育階段的雜費（含基本雜費、信息技術教育費、冬季取暖費）和課本費的基礎上，由學校一次性統一向學生收取的費用。

[1] 陜西統計局.陜西統計年鑒[R]，2005

[2] 韓城市財政局.2005年度財務報表[R].2006

[3] 譚細龍.農村基礎教育存在問題探析──以湖北省為例[J].教育研究與實驗，2006年.3，P50-53

[4] 田伏虎，閻世笙，孫剛成.“以縣為主”的農村義務教育管理體制存在的問題和對策[J].教育探索，2006.10，P34-36

[5] 洪俊.農村義務教育課程改革的價值取向──兼論農村教育必須堅持為“三農”服務[J].農村職業教育研究，2006.4，P136-142

[6] 朱小蔓主編：對策與建議──2003-2004年度教育熱點、難點問題分析[I].教育科學出版社，2005