監獄減刑、假釋會議監督人員的權利及保障程序

佚名

摘要：近年，監獄減刑、假釋會議實行監督人員列席監督制度。目的是提高監獄的執法透明度，發揮監督人員的監督作用。但是，由于缺乏必要的程序制度，監督人員的作用僅僅是聽。改變這一現狀，必須通過一套程序制度保障監督人員的權利，有必要在修訂監獄法或制定監獄法實施條例時予以明確規定。

關鍵詞：減刑假釋、監督人員、權利保障、程序

（一）

監獄執法行為只有完全放在陽光下，才能在實質上真正達到公正、公平和文明。

對罪犯的減刑、假釋，是監獄最重要的執法行為。

1994年監獄法，七章七十八條，沒有規定減刑、假釋會議的監督制度。近年，一些監獄獄務公開的經驗在一些刊物上時有介紹。主要做法大同小異，基本上可以概括為：罪犯減刑、假釋公示制度、監獄減刑、假釋會議邀請部分罪犯家屬、罪犯、社會執法監督員等參加監督的監督制度，設立獄務公開信箱及監督電話等。這一嘗試，從監獄行刑的發展方向和趨勢方面，一定程度上提高了監獄執法的透明度，是監獄執法向公開、公正、公平和文明的方向發展的步驟之一，是監獄法治的可喜的進步。筆者對此是持肯定態度的。

按照依法治國和當代文明社會法治的基本原理，監獄執法行為必須公開、公正、公平。但是，在國家司法體制上，我國目前尚沒有專門的減刑、假釋委員會或非監禁執行局，對罪犯的減刑、假釋，仍然是由人民法院裁定的。監獄對罪犯的減刑、假釋，行使的是“建議權”。即“由監獄提出減刑（假釋）建議，報中級或中級以上人民法院審核裁定”。這一做法，在監獄的具體司法實踐中，有一個通俗的提法叫做“搞減刑（假釋）材料”或“做材料”。監獄把一批“材料”做好后，一般提前一個月報給中級或中級以上人民法院。至于報哪些材料，94年監獄法沒有任何規定，完全由監獄操作，這是監獄法存在的一個重要缺陷，本文不展開論述。在目前體制下，人民法院對監獄上報的減刑、假釋材料一般都是“幾十個罪犯一批，一批一批辦”，而且多是“照批不誤”。人民法院對犯罪嫌疑人開庭審理、定罪量刑還是對監獄在押罪犯的減刑、假釋案件裁定，開庭時“一批一批地批發”都是不合法理的。這種“批發市場式的”辦案，用什么程序保障當事人的權利？怎么保證法律的公允？是否有法律依據？（本文不展開論述）目前，人民法院受理減刑、假釋案件主要是“看材料”、“審核材料”、“對材料作出裁定”。罪犯能否獲得減刑、假釋，主要取決于“材料搞的好不好”。人民法院不會也從來不深入罪犯的勞動、學習、生活三大現場核實減刑、假釋材料的真偽。這樣，監獄提出的“減刑、假釋建議”對罪犯獲得減刑、假釋就十分重要，在目前的具體司法實踐中，客觀上已經具有“決定作用”。因此，在目前體制不變的前提下，實施獄務公開，在監獄減刑、假釋會議上推行監督制度就是一個很好的開端。

從另一方面，受制于我國目前的司法體制、受制于監獄法的不完備，推行監督制度、提高監獄執法的透明度十分艱難，可以說是舉步維艱。從體制上，目前一些監獄介紹的先進經驗雖然在具體細節和發展方向上有一定的可取之處，但是，推行這一制度的主體是監獄，自己推行某種做法監督自己，不能不是先天不足，人民法院與監獄客觀上的“公檢法是一家”。監獄上報減刑、假釋案件時，法院與監獄實質上的變相“行政審批關系”，帶有體制上的根本缺陷。提高監獄執法透明度是相對于暗箱操作，但是，監獄法沒有規定監獄的執法行為必須公開，沒有規定獄務公開的任何具體形式或程序，沒有規定減刑、假釋會議的監督制度的內容、組織及程序，沒有規定監督人員的權利、義務及保障程序。即：于法無據。監獄執法，公開可以，不公開也可以；減刑、假釋會議實行監督制度可以，不實施監督制度也可以。在重要的監督制約監獄、促進公正執法的這一自我凈化的保障性的制度措施上，監獄法沒有任何規定，這是監獄法的又一個重要缺陷，使監獄此項工作帶有隨意性。按照目前監獄實施獄務公開的本意，監督制度在具體司法實踐中還有許多不完善之處，需要在糾正存在的問題后，理出頭緒，形成較完備的制度，在修訂監獄法或制定監獄法實施條例時，予以固定下來。

（二）

近年，一些監獄實施的監督制度，存在的問題主要有：

1、未采用公示通知的方式。

公示是在公眾感官能夠普遍感知的場所，用較醒目的方式（如張貼行政機關的決定或通知等），向公眾明示并附以一定作為邀請的一種告知方式。作出公示的主體是行政機關，公示面對的相對方是公眾，公示地點必須是一處或幾處能為一定范圍最廣泛的公眾所感知，在電腦網絡上公示是小范圍的，有作弊之嫌。實質上，公示是行政機關對公眾發出的一種要約，是行政機關向公眾發出的要求公眾參與某一行政行為的意思表示。行政機關作出公告明示后，相對方參與與否，一般完全出于自愿。由自己決定是否參與，相對方有自由裁量權，體現自愿、平等、和誠實信用的參與原則。但是，目前監督制度的到場人員卻完全由監獄指定，“想來的人來不了，不想來的人接到通知必須來”。雙方并非處于平等地位，參加監督的人員并非是他自己主動的選擇，并非都是出于自愿的本意。監獄一般是通過書信或電話，在監獄減刑、假釋會議前，通知有關人員參加。以通知罪犯家屬為例，監獄采用的制式書信是：某某罪犯家屬：“為了提高監獄執法的透明度，實施獄務公開，保障公正執法，某某監獄決定于某年某月某日某時在監獄某某會議室召開罪犯減刑、假釋會議，特邀請您列席監督，請準時出席。某某監獄年月日”。這一做法，罪犯家屬參加監督是被動的，是非自愿的。所采用的通知方式不是公開公示的，主體雙方的地位是不平等的，所以，監獄從最初的通知方式上，就已經違反公平、自愿、平等這一基本的法治原則。

2、監獄指定的人員往往出于特殊的考慮，監督人員的主要作用是“僅僅是聽聽讀材料而已”。

目前，參加監獄減刑、假釋會議監督的人員一般有：執法監督員、社會志愿者、罪犯家屬、個別罪犯等。這些參加監督的人員中，執法監督員一般是監獄聘請的離、退休干部，其中有的是原在監獄工作，離、退休后每月由監獄發退休金和其他“共享費”并到監獄報銷醫療費的人。社會志愿者一般人數不多，況且他們一般不懂法律、不知到減刑、假釋會議內容的真偽。罪犯家屬一般經過監獄精心的選擇，有的是減刑、假釋會議將要討論的對象的家屬，有的是年內列入監獄減刑、假釋計劃將要減刑、假釋的罪犯家屬。這類罪犯家屬對監獄一般都抱有感激之情。列席的個別罪犯，一般都是“將要減刑、假釋或靠攏政府、表現穩定、能寫感謝政府隊長的思想匯報”的那類對象。以上這些人員一般都有一個共同特點，那就是“說起話來都比較中聽”，除監獄離、退休干部擔任的執法監督員和個別罪犯，其他人對監獄內部規定的減刑、假釋條件等，根本不懂。此外，監獄目前的監督制度，一般不邀請人大代表，不邀請法官，不要請法學院的教師，不邀請有法律援助義務的律師，不邀請“表現不好”或“年內沒有減刑、假釋希望的罪犯”或這類罪犯的家屬。監獄的精心考慮和監督人員的選擇，其目的很明確：“保持良好的會議秩序”“都是講好話或是表示感謝的那些人”。但是，從另一方面卻給減刑、假釋會議的監督制度定下了“一言堂、唱頌歌”的基調。客觀上，目前監督人員列席監督，其主要表現是“僅僅限于聽”，被動地“聽”，根本不能充分發揮監督作用。

3、監督制度由監獄按會議程序主持，無監督人員的權利保障程序。

迄今為止，監獄減刑、假釋會議監督制度的實施過程中都是由監獄按會議程序主持的。會議程序是會議內容在時間上的先后安排，一般必定有領導做教育講話或總結講話，或“畫龍點睛”或“居高臨下”，領導教育講話一般占會議時間的二分之一至四分之一。會議程序不同于行政法的權利保障程序。而監督制度是監獄以行政權力組織實施的，按照我國行政程序法，基本原則包括程序公正原則、相對方參與原則和效率原則。程序公正原則要求行政主體在實施行政行為過程中，必須在程序上平等對待各方當事人，必須排除可能導致不平等或不公正的因素，它由回避制度、合議制度、聽證制度和調查制度來保障。相對方參與原則是指行政相對方在程序上有了解并被告知有關自己的權益的行政行為權利。相對方參與原則必然要求行政程序公開。行政法的終極目的在于保護行政相對方的合法權益，保證行政權的公正行使。它由行政主體表明身份、相對方有了解內容、要求說明理由、聽證調查發表意見、維權救濟途徑等制度來保障。效率原則是指行政程序的設立與實施應有利于行政效率的實現。行政活動無論是實體性的還是程序性的，都是為了實現公共利益，有關行政行為的規定，都必須在保障相對方合法權益和確保行政公正合理的同時，盡可能有利于提高效率。效率原則是對行政主體和相對方的行為方式的時效限制，是用在時間上的先后順序限制和簡易程序的適用條件來保障。

（三）

監督人員的權利主要有：知情權，詢問權，聽證權、調查權、質證權，會見當事人權，發表意見權，表決權，監督權，要求回避權、參與合議權，有了解并被告知有關自己的權益的行政行為權利，到會獲得座位權，要求行政主體表明身份權、了解會議程序權、了解減刑、假釋條件權，了解會議討論對象的改造表現權，減刑、假釋材料的質疑權、異議權。相對方有了解內容、要求說明理由、知道維權救濟途徑權，建議權。

保障減刑、假釋會議上監督人員的權利，有必要組織減刑、假釋會議各方代表委員會，實行委員會領導下的主席負責制。這個委員會是減刑、假釋會議的臨時權力機構，一般每年選舉一次，討論減刑、假釋案件時召集，會議結束自行解散，日常辦事聯絡機構是委員會秘書處，設在監獄刑罰執行科。委員會行使權力實行合議制，減刑、假釋人選須委員會集體投票表決，表決時少數服從多數，負責減刑、假釋會議的組織、合議和作出決策。

監督代表委員會最初組建時，由監獄執法監督員牽頭，與監獄代表和駐監檢察官各1人，組成3人籌備小組。這個小組負責組建減刑、假釋會議各方代表委員會，負責制定委員會章程，負責向公眾發出第一次減刑、假釋會議通知，負責對有參加會議表示的監督人員的預先登記，在總報名人員中隨機抽取確定到場的監督人員并發出通知，負責協調商定組成監督代表委員會的差額選舉人選提名，負責召集、組織第一次監督代表委員會議，負責第一次監督代表委員會組成人員的無記名差額選舉的組織，負責選舉委員會主席，負責向委員會主席移交權力。

減刑、假釋會議監督代表委員會的組成人數應在7至11人，人數應當為單數，設主席1人，秘書長1人，公正委員若干人。以下人員是當然的監督委員會委員：監獄代表1人，監獄執法監督員1人，駐監檢察院檢察官1人，負有法律援助義務的律師或社會志愿者1人，人大代表1人，法院法官或法學院教師1人。另外，須等監督人員都到場后，當場選舉其他監督人員代表3至5人，人數須多于當然委員人數。需要注意被剝奪政治權利的罪犯不能當選。

監督人員的權利保障程序：

1、告知程序。

（1）、告知對象：

特定對象：執法監督員、社會志愿者、法學院教師、人大代表、法院法官、負有法律援助義務的律師、罪犯釋放可能刺激的原被害人等不特定對象：罪犯家屬、干警、工勤、罪犯、當地社會人士。

（2）、不同對象的告知方式：

對執法監督員、社會志愿者、法學院教師、人大代表、法院法官、負有法律援助義務的律師、罪犯釋放可能刺激的原被害人等特定對象，都可以用書信方式通知。有條件的監獄也可以通過傳真或發電子郵件方式通知。對不特定的罪犯家屬，可以在監獄罪犯會見家屬驗證登記處，采用張貼公告方式。對不特定的罪犯，可以在各分監區的公告欄張貼公告方式。對不特定的干警，可以在監獄大門或食堂等公共活動密集地點張貼公告。局域網有局限性，不能僅僅在局域網上發通知。對監獄當地社會人士，可以在當地區縣或鎮指定的公共張貼欄張貼通知。

（3）、對公眾的告知內容：

減刑、假釋會議的時間、地點、議題。討論對象名單和前期公示時間、范圍。減刑、假釋的法定條件和監獄內部規定條件。監督人員的權利、義務。監督人員的權利保障程序。主辦單位，預先登記的會議籌備組聯系電話。

（4）、對已經確定到場的監督人員的告知內容：

到會監督人員座位。到會的執法機關人員的姓名、身份。各方代表委員會章程（可書面告知），組成人員的姓名、身份。與會者與被討論罪犯的關系?；乇軛l件及是否有回避主張。

2、回避程序。

會議告知程序結束后，主席必須明確詢問監督人員是否有回避主張，會議期間，到場人員發現有需要回避情形的仍可以主張回避。如果有主張回避的由主席決定是否采納。不予采納監督人員不服的進入復議或申訴程序。

3、聽證、調查和質證程序。

監獄介紹對象前期公示時間、范圍，異議及處理。目前確定的名單。監獄逐一介紹每一對象，建議減刑、假釋的事實和理由、依據。監督人員查看監獄提供的證據材料。監督人員對證據提出質疑。監督人員要求監獄方面出示新證據和傳喚新證人。

4、陳述、辯論程序。

減刑、假釋當事人陳述自己主張減刑、假釋的理由、愿望。被害人發表意見。該當事人所在分監區主管干警、知情罪犯意見。法律援助義務律師、人大代表及其他監督人員意見。該當事人、監督人員方代表與監獄代表辯論。

5、合議、表決程序。

主席宣布休息半小時，召集各方委員合議。選舉唱票1人，監票2人，計票2人。實行無記名差額投票表決。得票過半數者列入公示名單。主席宣布會議重新開始。主席公布名單，宣布公示方式、范圍、時間和救濟途徑、期限。

6、救濟程序。

申請復核。當事人或其他監督人員對監獄的減刑、假釋建議有關決定不服，可在監獄公示之日起7日內向各方代表委員會申請復核一次。申請復議。不服復核決定的，可在收到復核決定書之日起10日內向監獄的上級行政機關申請復議。也可以在減刑、假釋建議的罪犯名單公示之日起10日內向監獄的上級行政機關申請復議。提起行政訴訟。不服復議決定的，可在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起行政訴訟。

7、公示程序。

公示減刑、假釋建議罪犯名單、籍貫、事實和理由、依據。公示期間。公示意見反映途徑、期限和受理部門，聯系方式。公示地點選在分監區、罪犯會見登記處、干警食堂和監獄大門及當地縣鎮的公共張貼處。公示異議處理。監獄在各方代表委員會的監督下，對無異議對象的減刑、假釋建議報中級或中級以上人民法院。

最后，改變現行體制的做法是成立國家減刑假釋委員會，并隨之建立相應的監督人員的權利保障制度。

參考書目：

（1）羅豪才主編，行政法學[M]。北京：北京學出版社１９９６。

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（3）曲嶸、胡大展主編，外國法制史[M]。北京：北京大學出版社１９８９。

（4）張宏生、谷春德主編，西方法律思想史[M]。北京：北京大學出版社１9９０。

（5）韋慶遠、王德寶主編，中國政治制度史[M]。北京：高等教育出版社１９９２。

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（8）魏定仁主編，憲法學[M]。北京：北京大學出版社，1999。