規制工具在我國政府管理實踐中的應用

佚名

[內容提要] 伴隨著我國市場化改革的不斷深入，作為政府治理工具中的一種——規制工具在我國政府管理實踐中的地位與作用日漸凸顯出來。然而，規制工具在我國政府管理實踐中的應用效果并不盡人意。相反，實際運用過程中已出現了諸多的問題，文章對此展開了深入的分析，并提出了相應的解決之道，以期推進規制工具在我國政府管理實踐的運用中取得更好的成效。

[關鍵詞] 政府管理；規制工具；改革

一、我國政府規制的歷史沿革：

所謂政府規制（Governmental Regulation），按照國內學者樊剛的觀點是：“特指政府對私人經濟部門的活動進行某種規制或規定，如價格規制、數量規制或經營許可等等”。[1]我國規制工具應用的背景與西方國家不同，這就決定了我國政府規制的目標、方式等也與西方國家相比有很大差異。縱觀我國政府規制的發展歷程，明顯地呈現出三個不同的發展階段：

第一階段（建國后——1978年改革開放）：這一時期，我國實行的是典型的計劃經濟體制。政府對社會實行的是普遍而又全面的干預，政府的觸角幾乎延伸到社會的每一個角落。從經濟領域而言，政府控制了企業的計劃、生產、交換、分配等各個環節，企業幾乎沒有任何的自主經營權，微觀經濟主體所從事的一切活動都由政府來決定。政府規制的行為集中表現為計劃經濟體制下的直接命令和嚴格控制。政府幾乎完全擁有并且直接經營具有自然壟斷性質的公共事業（如城市供水、供電、煤氣、公交、地鐵）或產業（如郵政、電信、廣播、電視、鐵路運輸、航空運輸）。[2]而在國外，這些產業或者作為政府公司由政府按照公法體系來直接管理，或者政府依法對取得這些產業特許經營權的私人企業進行費率和其他方面的規制。

第二階段（1978年——1992年十四大）：這是我國實行改革開放到探索建設社會主義市場經濟體制的時期。這一時期的規制總體上是呈現出一種混合狀態，既包含著為建立社會主義市場經濟體制而制定的一些新的規則、制度和相關措施，又不可避免地帶有原來計劃經濟體制所遺留的影子。其政府規制行為集中體現為打破了原先政府嚴格控制的堅冰，代之以放松規制的過程，同時，為保證新興的市場經濟體制能夠行之有效的運行，又制定了各種相應的新規定。概而言之，就是以規制的方法放松規制。[3]

第三階段（1992年—— 至今）：1992年黨的十四大會議上明確地提出了我國經濟體制改革的目標是要建立社會主義市場經濟體制。此后，我國政府陸續出臺一系列的改革措施和政策，加快了經濟領域改革的步伐，尤其是在加入WTO的背景下，更是如此。一些傳統的、具有自然壟斷性質的公共事業或產業的規制已經逐步放開，部分行業內已初步形成了競爭的格局。但總體而言，這些目前這些行業的競爭依然是不充分的，而且其規制還有一個致命的缺點——即規制者同時又是行業的主管部門，這種集運動員和裁判員于一身的做法決定了其規制的效果是無法令滿意的。因此，若要改善我國政府規制成效，就必須重新定位規制改革的目標——建立需求驅動、市場導向的制度安排，滿足尚未滿足的社會需求。[4]

二、規制工具在實踐應用中存在的問題及其原因分析

（一）規制工具在實踐應用中存在的問題

從我國政府規制工具應用現狀來看，規制工具在政府管理實踐應用中存在著諸多問題，既有類似于西方國家的一般性問題，又有源自于我國國情的特殊性問題，主要表現在以下方面：

1、政府的規制職能缺位。政府規制職能的缺位即指在需要行使規制職能的地方出現了政府缺位，市場失靈現象得不到抑制，社會福利水平下降。體制轉軌過程中，規制缺位與政府職能轉變落后于經濟體制變革和市場經濟的發展、政府行政資源的分配與市場需求產生錯位等密切相關。在這期間，政府規制職能缺位主要表現在消費者保護、健康與衛生、環境保護等方面。體制轉軌期間政府規制職能缺位的后果是嚴重的，如:產品質量低劣、假冒偽劣現象泛濫，環境嚴重污染得不到有效制止，消費者的生命安全受到嚴重威脅等等。

2、政府的規制能力不足。政府的規制能力不足是指政府雖履行了規制職能，但其能力落后于或無法滿足市場經濟提出的需求，從而大大降低了生產效率，使消費者利益受到嚴重損害。主要表現在兩個方面：第一，規制難以消除和抑制市場上的壟斷力量，造成被規制企業內部無效率，從而使得該行業患上壟斷的弊病：降低效率并扼殺革新。[5]例如，郵政資費在不到20年的時間內上漲了10倍，郵政部門卻仍然處于虧損狀態。第二，產品和服務質次價高，嚴重侵害了消費者利益，大大降低了社會福利水平。據有關專家據有關專家1999年的研究，按照相對購買力平價而言，以美國的費率為基數，換算得到:中國的人均收入水平僅相當于美國的5%，卻付出了4023倍的價格連接互聯網。中國消費者所購買民航票價的相對價格水平是美國消費者的32倍。每年因民航壟斷而造成的民航消費者的福利損失達75—100億元。

3、政府規制過度或越位。政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經濟的內在活力和正常發展，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產生提供了土壤。其典型表現有:第一，政府在基礎設施等行業實行嚴格的進入規制，抑制了市場作用的發揮，限制了基礎設施領域的發展。近年來，基礎設施行業的限制已經逐步防開，但該領域的投資主體幾乎還是中央和地方政府，以及清一色的中央和地方所屬的國有獨資企業。外資和民間資本的參與比例相對程度上還是很低，使得這些行業長期存在供給缺口，行業內競爭不足，企業效率低下，嚴重影響了經濟運行效率和人民生活質量。第二，政府對創業、投資等方面的規制過多，造成了權力租金，由此而產生的尋租活動猖獗，經濟活動成本被人為加大，降低了經濟效率。

4、政府規制成本高昂、效率低下。政府規制雖達到了彌補市場失靈的目的，但成本昂貴、效率不高甚至可能出現效率低于規制實行前的情況。從整個運作過程看，政府規制主要耗費如下幾類成本：一是，規制制度運作的直接成本，其中包括規制規則的制定和運作成本；二是，規制實行后對經濟效率所產生的影響及相關費用，如效率成本、轉移成本、反腐敗成本等；三是，將規制實行前后的經濟效率進行比較而得出的規制的機會成本。世界各國的經驗表明，實行政府規制所付出的成本是巨大的，收益卻并不令人滿意。在體制轉軌期間，這種現象同樣嚴重存在。鑒此，有專家估計，國內所有的政府審批、規制問題解決后，國內生產總值可以實現增長30%。[6]

（二）基于問題的原因分析

通過以上論述，我們已經清楚地認識到規制工具在我國政府管理實踐運用中所存在的問題，那么究竟是何原因導致了這些問題的出現呢？筆者認為這主要歸根于規制應用的制度障礙和主體障礙這兩個方面：

1、規制工具有效應用的制度障礙。目前，政府規制從機構到規則都還處于建立過程之中、遠未完善，其作用范圍受到很大的限制，使之無法正常發揮其的作用。而原有的計劃性政府規制[7]的制度基礎尚未完全消除，仍具有強大的慣性。政府官員對計劃規制的機制、方法也都駕輕就熟，習慣于用計劃規制的手段來管理市場經濟。從一定意義上說，轉軌期的政府規制失靈就是政府職能尚未實現徹底轉變、政府規制制度遠未完善、難以發揮作用所造成的。具體來說，從規制制度建立、規制政策的制定、實施，再到監督等整個流程來考察，政府規制遇到的制度障礙有:

第一，缺乏法定、獨立的規制機構。到目前為止，我國除環保局、物價局、國家產品質量認證監督委員會、國家標準委員會等外，專事規制職能的機構不多，也沒有以法律形式明確規制機構的地位，主要是由一些行政管理機關按照各自的職能共同執法。而現實中不同的政府部門共同規制同一產業，必然引起各行政管理部門之間職能交叉、職權不明、執法嚴格程度不一，重復執法，以及相互之間爭權奪利、踢皮球等問題，并為尋租活動提供更多的機會。

四、聯邦制度的中國特色

關于聯邦制度的現代研究表明，雖然聯邦國家中央權力可能被削弱，形成地方分離的傾向。但是從二戰后多數聯邦國家實踐來看，中央政府的權力并沒有減弱，反而加強了。只要處理得當，地方分裂主義傾向就會逐漸克服。24

此外，與集中政府權力相比，聯邦制在很大程度上更好地顧及地區的特點和問題，保持地區的多樣性。各州通過聯邦參議院的作用分擔國家的責任，參與聯邦立法和聯邦政治意志的形成，維護自身的利益。聯邦制加強了民主原則，“當公民能夠在他較熟悉的本州范圍內通過選舉和投票來參加政治生活時，民主就會更加生動活潑。”聯邦制能夠防止濫用權力。在聯邦國家，除了橫向的分權，立法、行政和司法三權分立之外，還有縱向的聯邦各州之間的分權。聯邦制促進競爭。“聯邦國家保證各地區有必需的發展空間；它要求各州之間以及州與聯邦之間進行競爭，并使小范圍內的試驗成為可能，如果這些試驗成功，便會被整個聯邦采納。”25簡而言之，“聯邦制通過憲法保障中央與地方之間的分權，既保證國家的統一性，也保證地方政府的地域性。聯邦被認為是介于極端的中央集權和松散的邦聯之間的一種中間形式。”26

與此相似的是，民國憲法注重對民國建立以來憲政制度實踐經驗的汲取，“但就該憲法本身而言，它綜合體現了西方近代憲法理論和憲政原則以及中華民國十年共和歷史的政治實踐和立法經驗。”27并且遵循聯邦制度原則，設計出一種體現中國特色的國家結構形式，其核心是在確保國家統一的原則下，創立合理的聯邦分權制度模式，彰顯聯邦制度的功能。

第一，中央與地方分權體制。聯邦國家通常有兩種分權模式，一類聯邦國家列舉國權，概括規定州（邦）權，如美國、澳大利亞等國。另一類國家國權與州（邦）權均采列舉方式，其他未明白列舉的權力保留給某一方。如加拿大憲法分別列舉聯邦議會和各州議會的立法權，但凡憲法未賦予各州議會專有的權力，仍屬聯邦議會。民國憲法分權模式與以上兩種略有不同，有學者曾批評中國憲法這種含糊的規定不如加拿大憲法明確。28

其實民國憲法混合以上兩種分權模式，是一種妥協的結果，在處理中央與地方權力爭執時更加靈活。一方面主要是仿照加、德國的模式，采取中央與省的權力共同列舉式，“凡中央事權，無論中央行使與否，各省不得行使；反之，各省事權中央亦絕不能行使。”29這樣易于操作，避免產生權力糾紛；一方面創造性地規定了中央與省的剩余權處理原則。如有未列舉事項發生時，其性質關系國家者，屬于國家，關系各省者，屬于各省。遇有爭議，由最高法院裁決之。“它既不像加拿大憲法，因為加拿大憲法把沒有提到的剩余權力，全部歸屬于中央政府；也不像美國憲法，在美國憲法中，那些剩余權力都明確地規定屬于地方各州。中國憲法規定，對憲法中任何沒有說明的事項，有關國家性質的事項，它的解釋權屬于中央，有關省的性質事項，它的解釋權屬于省。在解釋的過程中產生爭議，則由最高法院來決定。此外，當地方法律與國家法律相沖突時，最高法院有權決定是否廢除省的法律。”30

第二，地方二次分權體制。考慮到中國省區面積遼闊，容易形成地方割據。為防止省的權力過于集中，憲法創造性進行了省與省、省與縣的兩級權力劃分，主要體現在政治法律與財政關系方面，其中最重要的是給予縣自治權力憲法地位。在當時聯邦制國家憲法中，州以下地方政府并不具備憲法地位。例如在美國，地方自治雖然是美國的政治傳統，但是美國憲法從未提及地方政府的獨立地位或自治權利。“到19世紀將近結束之前，各州憲法亦只把管轄范圍內的地方機構視為州政府的下級分支，其形成、結構、地位和權限完全受制于州議會的規定。”31民國憲法將縣制大綱規定在國憲中，目的是為了實現地方權力的二次分權，避免省權的集中與不受制約。

第三，地方過度分權矯正體制。“地方過度分權是中央與地方權限劃分的一種變態形式或‘矯枉過正’現象。這種現象如果長期存在，必然導致國家的衰亡。”32各聯邦國家都非常重視遏制地方過度分權現象。美國憲法曾列舉12項禁止州行使的權力，其中包括不得鑄造貸幣，在和平時期不得保留軍隊和兵艦；不得締結條約；不得制定損害合同義務的法律；不得否定人民享有法律的等保護；不得違反聯邦憲法或阻撓聯邦法律的實施；不得因種族、膚色和性別而剝奪公民的選舉權；不得對進口貸和出口貸征稅；不得允許奴隸制；不得授予貴族爵位；不得通過公民權利剝奪法案或追溯既往的法律；不得中止人身保護狀的特權，除非發生叛亂和入侵；不經正當法律程度，不得剝奪任何人的生命、自由和財產。33

20年代在湖南等省省憲中，也存在類似問題。如省權中的軍事、外交權的規定明顯違反聯邦制原則，當時即使是聯邦論者也承認外交軍事權絕對屬于國家。34省的立法、財政與經濟權力也有不少地方侵奪國家權力，事實上企圖架空中央政府的權威，“而且省憲中將原應屬于中央政府的事權劃歸各省所有，在省憲制定者而言，雖認為是國憲未制定的過渡辦法，卻頗予人以割據分裂的疑慮。”35

民國憲法在保障省權的同時，在立法、軍事、財政、行政等方面對省權又做出了許多限制性規定，而對國家權力限制性規定較少。司法與軍事都屬于國權，不在省自治權限之內，以至于這種做法受到了聯省自治派學者的批評，認為國權過大，而省權過小，特別偏重中央權限。36其實憲法在處理國家與地方關系上已經采取調和的立場，適當地保持了國家與省的權力平衡，為國家保持高度統一奠定了政治基礎。同時這種做法也與魏瑪憲法相似，“德國雖仍是個聯邦國，但是中央政府在憲法上的權力，卻較美國的中央政府大得多了。”37

第四，權限爭議解決體制。在實行地方分權的制度建設中，最容易發生的事情就是中央與地方發生權限爭議。對此憲法作了有益的探索，分別規定三個機關解決權限爭議。第一，最高法院解決省自治法或者省法律與國家法律抵觸之疑義，裁決國家與省權限的爭議；第二，參議院裁決省與省之間的爭議；第三，國會兩院議員組成的憲法會議解釋憲法的疑義。38最高法院、參議院、憲法會議，三個機構各司其職。雖然國會權力至上的特點沒有大的改變，“而裁判國會法與憲法沖突之權，則由憲法會議行使。是憲法會議之權，遠在最高法院之上。”39但是與過去憲法草案相比，至少最高法院獲得了部分司法審查權。

第五，中央與地方合作體制。與美國聯邦制度不同的是，民國憲法在政治、行政、財政方面，著重強調中央與地方的合作關系。如明確地方與中央共同的護憲義務。針對民國建立以來，國體兩次變更的教訓，憲法第37條特別規定，國體發生變動之，或憲法上根本組織破壞時，省應聯合維持憲法上規定之組織，至原狀回復為止。“這是總結了辛亥以來多次發生國體蛻變的教訓而訂立，意欲防止類似事件再次出現。”40國權條款中特別列出由國家立法并執行或令地方執行的事項。這些經濟、教育、金融、水利、內政、公共衛生、文化方面的內容，并不是德國式的地方與中央并行立法權，而是特指國家可以命令地方執行的權力。財政方面也有中央與地方互相配合與支持的規定。顯然，這種合作體制特點的聯邦制度比較類似于當代德國的“合作聯邦制（Cooperation Federation）”，而不是美國式“二元聯邦制（Duality Federation）”。德國式合作聯邦制，即聯邦與各州均忠于合作與信任的原則。在此原則下，德國聯邦與各州并不相互獨立，而是在聯邦與州以及州與州之間建立起彼此合作的政治關系。41

在現代化進程中，“聯邦制既是一種觀念又是一種制度。作為觀念形態的聯邦制主張建立統一國家，強調一定程度的權力集中，實際上是一種特殊形態的民族主義，建立統一的民族國家是其目的。在建立民族國家這一根本目標上，聯邦制與單一制是一致的。”42并且“權力的相對集中才是聯邦制的根本目的，分權只是實現民族國家統一的一種手段。”43在當代世界，“沒有一個國家完全是單一制，同樣沒有哪個國家是完全的聯邦制。”時代發展的趨勢是單一制國家努力向稍帶聯邦制的方向轉變，而聯邦制國家則向更加單一的方向緩慢演進。法國、西班牙是兩個權力高度集中的中央政府向半聯邦制轉化，而美國聯邦政府權力的增強，則呈現出單一體制的某些特征。44

同樣地，在20世紀初中國憲政制度試驗中，1923年民國憲法進行了一次從分治的邦聯中國到統一的聯邦中國的制度創新。當時就有論者認為：“聯邦制是使各省人民各向軍閥收還本來應有的權。……一旦國憲許各省人民自定憲法，現在所潛伏的愿欲和能力，自然發泄出來，那時各省人民驅逐軍閥，為勢極順。”作者以湖南人民成功驅逐張敬堯為例，說明“近來一二軍閥初欲利用省自治的名義以對抗中央，然發動以后，民氣蓬勃，結果適以自縛。”所以聯邦制是不利于軍閥，不但不致造成割據之局，而且可以打破現存的割據狀態。45

注釋：

1 王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京大學出版社，2000年，第81頁。

2 陳茹玄：《中國憲法史》，上海世界書局，民國22年，第136頁。

3 本節國權內容引自1923年民國憲法第22、23、24、3、32、138條；省縣地方權力內容引自憲法第25、126、127、128條。憲法全文參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，商務印書館，1999年，附錄六。

4 加拿大憲法第六部分為立法權力分配，分別列舉中央國會權力29項（第91條）、省立法權力16項（第92條）。儲建國：《當代各國政治體制-加拿大》，蘭州大學出版社，1998年，第309-312頁。

5 魏瑪德國憲法第6、7條，布倫乃特：《德國新憲法論》，張卓立等譯，商務印書館，民國15年，附錄德國新憲法條文。

6 李道揆：《美國政府和美國政治上冊》，商務印書館，1999年。第60-61頁。

7 管理州際貿易和對外貿易管理權被稱為美國聯邦政府職能擴張的三大憲法支柱之一。參見詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國式民主》，譚君久等譯，中國社會科學出版社，1993年，第77頁。

8 李道揆：《美國政府和美國政治上冊》，商務印書館，1999年。第61頁。

9 同上，第61頁。

10 伊夫·梅尼、文森特·賴特主編《西歐國家中央與地方的關系》，朱建軍等譯，春秋出版社，1989年，第27頁。

11 吳志成：《當代各國政治體制-德國和瑞士》，蘭州大學出版社，1998年，第56頁。

12 本節有關內容分別引自1923年憲法第24、125、28、35、133、37、34、32、27、29、30、132條。

13 如國是會議憲法草案在外交、軍事方面，明確規定外交、陸海軍、鐵路及國道事項由聯省機關立法或執行。省權中不包括當時各省省憲中的省軍事權、修筑鐵路權等。立法方面，則強調聯省憲法的效力在各省法律效力之上。

14 湖南省憲法第128條。此外浙江省憲草案第31、32條分別規定國家立法事項，其施行有不適用于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得與其本法相抵觸。國政府所定法律或對外締約，有損及本省之權利，或加重本省之負擔時，應先取得本省之同意。廣東省憲草案第131、23、30條分別規定省法律未公布以前，中華民國現行法律及基于法律之命令，與本法不相抵觸者繼續有效。廣東省之事權包括省內之軍政軍令事項。國家遇非常事變，不克依法行使其事權時，其在本省以內之國家行政，得由本省收管至事變平定之日為止。湘浙粵三省憲法參見《東方雜志》第19卷第23號附錄。

15 布倫乃特：《德國新憲法論》，附錄德國新憲法條文。

16 《國是會議憲法草案（甲種）》第10條，胡春惠編《民國憲政運動》，（臺北）正中書局，1978年，第484頁。

17 湖南省憲第25、87、55、88、89條；浙江省憲草案33條；廣東省憲草案第115、117、118條。

18 魏瑪憲法第十一條聯邦對于各邦之租稅、公課及其征收方法，為免下列諸弊或為維持公共利益之必要時，得依立法權之作用定其原則。（一）妨害國家收入或通商；（二）二重課稅；（三）對于公共道路或其他交通設施之利用，課以過重或妨礙交通之規費；（四）各邦間及各地方間之交通，因保護其產物，對于輸入商品為不利之課稅；（五）輸出獎勵金。參見布倫乃特《德國新憲法論》，附錄德國新憲法。

19 羅敦偉：《湖南省憲法批評》，《東方雜志》第19卷第22號。湖南省憲草案制定者李劍農也有類似批評。李劍農：《由湖南制憲所得的教訓》，《太平洋》第3卷第6號。

20 周民鋒主編《西方國家政治制度比較》，華東理工大學出版社，2001年，第213頁。

21 本節有關內容分別引自1923年憲法第31、33、36、27、25、131、130、128條。

22 伊夫·梅尼、文森特·賴特主編《西歐國家中央與地方的關系》，第111頁。

23 陳茹玄：《中國憲法史》，第136頁。

24 趙全勝：《論聯邦制和民主化與中國統一之關系》，趙全勝編著《分裂與統一：中國、韓國、德國、越南經驗之比較研究》，(臺北)桂冠圖書公司，1994年，第42頁。

25 吳志成：《當代各國政治體制-德國和瑞士》，第50-51頁。

26 周民鋒主編《西方國家政治制度比較》，第208-209頁。

27 朱勇：《中華民國立法史序言》，謝振民編著《中華民國立法史上冊》，中國政法大學出版社，2000年重印本。

28 潘樹藩：《中華民國憲法史》，第135-136頁。

29 王世杰、錢端升：《比較憲法》，第362頁。

30 Franklin W· Houn， Central Government of China 1912-1928， An Institutional Study， Madison: The University of Wisconsin Press， 1957， p146-147.