引言 根據(jù)憲法學(xué)的基本理論，憲法是政治游戲的規(guī)則，它是憲政即立憲政府的法律基礎(chǔ)。它與一般法律不同，它是專門針對(duì)政府的，并且不是由政府自己制定，也不能由政府變更的。依據(jù)憲法得以確立并得以行動(dòng)的政府是立憲政府。從法律上來說，立憲政府指依照憲法性法律規(guī)則，許多規(guī)則經(jīng)過明文規(guī)定、普遍認(rèn)可，政府行為受到法律的控制，因此憲政是法治，而不是人治。憲政是法治，因此需要制定許多規(guī)則。從治人者角度來看，它是加于自身的限制（auto-limitation ），也是治于人者加于治人者身上的限制（social contract ）。這許多規(guī)則，可以由議會(huì)通過，政府公布，或者從風(fēng)俗習(xí)慣傳統(tǒng)中產(chǎn)生，所有執(zhí)政者都不得不加以重視。它們是爭奪政治權(quán)力的規(guī)則，也是掌權(quán)者行使政治權(quán)力的規(guī)則。由于在憲政中，凡參與協(xié)商者都可以參政，因此憲政也是民主的政治。用龔祥瑞教授的話來說，"把民主和法制兩者結(jié)合起來，構(gòu)成政權(quán)組織形式，就叫做憲政"（龔祥瑞，1985）。所以依憲治政本身也包含著兼容民主政治制度的性質(zhì)，并非有了一部憲法，依據(jù)憲法，沒有民主制度，也是憲政。因此，所謂憲政就是在政治領(lǐng)域依據(jù)憲法治國，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，界定了政府的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從經(jīng)濟(jì)角度來說，它所內(nèi)含的制度安排是有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，有利于保護(hù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)經(jīng)營權(quán)利的；從政治上來說，它是有利于保障公民政治權(quán)利的。 美國政治學(xué)家文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為，立憲政府的憲法不是道德法則，是真正其作用的，界定政府界限與條件的，它是實(shí)在的憲法。他總結(jié)過了立憲政府法律體系的邏輯上必要的條件：憲政決策程序至少部分部首政府當(dāng)局控制；憲法給予個(gè)人以憲法權(quán)威；憲政確立權(quán)力分立與制衡；公民愿意為憲政付出代價(jià)；存在多種政治體供公民選擇。（Ostrom，1989：90-92；奧斯特洛姆，中文版，1999：106-109） 根據(jù)上述規(guī)范準(zhǔn)則，可以認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)的立憲政府至少需要具備兩個(gè)方面的條件：憲法規(guī)定了施政的基本規(guī)范，據(jù)此能夠限制政府；憲法規(guī)定了公民的權(quán)利，據(jù)此使公民的確有權(quán)對(duì)抗政府。在規(guī)范意義上，到目前為止，中國還不是典型的法治國家，中國政府也不是典型的法治政府，因?yàn)橹袊膽椃ㄉ形醋龅竭@兩點(diǎn)。但是公平地說，在建設(shè)立憲政府方面，中國已經(jīng)經(jīng)過了一系列的努力，并取得了一定的成就。本文認(rèn)為，規(guī)范意義上的立憲政府并不一定是完整的現(xiàn)實(shí)，立憲政府邏輯上必要的條件并非是現(xiàn)實(shí)立憲政府的必要且充分的條件。邏輯上厘清立憲政府的概念有助于我們澄清立憲政府努力的目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還需要艱苦的實(shí)際努力。 本文將在實(shí)證的層次回答如下問題：到現(xiàn)在為止，中國政府在依憲治政方面的進(jìn)程如何呢？目前還面臨著什么樣的挑戰(zhàn)呢？限于篇幅，本文主要探索現(xiàn)行憲法所包含的政治框架以及政府施政原則的邏輯結(jié)構(gòu)及其實(shí)踐上可能遇到的內(nèi)在矛盾。本文將簡要回顧當(dāng)代中國短暫的憲政發(fā)展歷史，闡述當(dāng)前中國憲法所包含的政治框架原則和政府施政原則，以及相互之間的邏輯上的矛盾。本文的結(jié)論是，中國憲政發(fā)展的歷史，是政治主導(dǎo)的歷史；當(dāng)代中國政府已經(jīng)有了明確的憲政框架，但現(xiàn)行憲法所確定的政治框架帶有明顯的執(zhí)政黨以黨代政的色彩，其政府施政原則有利于高度集權(quán)，不利于分權(quán)，也不利于保護(hù)公民的憲法權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)代立憲政府的邏輯要求，發(fā)展現(xiàn)代憲政的憲法框架，是中國憲政進(jìn)一步發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。 政治主導(dǎo)憲法的歷史 法治國家的核心就是憲法治國。憲法治國，是1898年戊戌變法以來中國人的重要理想之一。清朝末年、北洋軍閥和國民黨南京政府都制定過憲法，但由于列強(qiáng)紛爭、軍閥混戰(zhàn)的政治格局以及傳統(tǒng)歷史、民情的原因不利于憲法治國，這些努力實(shí)際上并沒有使中國走上憲法治國的道路。 中共依靠武力奪取政權(quán)后，先于1949年9月29日（開國大典前2天）制定了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，為建國的臨時(shí)憲法。1954年9月20日，第一節(jié)全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法》（后稱1954年憲法），開始了中國憲法治國努力的第一個(gè)階段。1954憲法正式制定之前，全國人民討論達(dá)兩個(gè)多月，參加人數(shù)達(dá)1.5億多人，提出的修改意見達(dá)100多萬條。 但是建國后建立起來的高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)體制，通過自上而下的命令來管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化和所有社會(huì)生活領(lǐng)域，包括個(gè)人的靈魂，中國的法制建設(shè)逐漸遭到了破壞。人治思想壓倒法治思想。其中最典型的如1958年，毛澤東面對(duì)大躍進(jìn)中群眾沖天的干勁，認(rèn)？quot；不能靠法律治多數(shù)人"，群眾不應(yīng)再受法律的約束，1959年，毛澤東進(jìn)一步指出"要人治不要法治".中央政法小組在《關(guān)于人民公社化后政府工作一些問題向主席、中央的報(bào)告》中甚至認(rèn)為，刑法、民法、訴訟法已經(jīng)沒有必要制定。（文正邦等，1994：71）與此同時(shí)，違憲事件也層出不窮，如1955年的胡風(fēng)事件、1957年反右斗爭擴(kuò)大化就侵犯了公民的言論自由和學(xué)術(shù)自由權(quán)。大躍進(jìn)、人民公社化，也不是依據(jù)法律，而是靠發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)的方式來進(jìn)行的。1954年憲法的遭遇表明，僅僅憲法本身不足以構(gòu)成憲政，憲政建設(shè)的威脅主要來自強(qiáng)權(quán)，無論是個(gè)人的還是群眾的，或者兩者兼有的。這也表明，沒有憲政基礎(chǔ)的民主，往往是變種的民主，是無法實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行的民主。 到了文化大革命期間，根據(jù)以階級(jí)斗爭為綱的基本路線，在堅(jiān)持無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論指導(dǎo)下制定了1975年憲法。該憲法只有30條，第二章第四節(jié)"民族自治地方的自治機(jī)關(guān)"、第五章"審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)"都只有一條，第三章"公民的基本權(quán)利和義務(wù)"由1954憲法的19條改為4條。關(guān)于中華人民共和國公民在法律上一律平等的原則也被取消了。該憲法還規(guī)定了"大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)"的四大，在經(jīng)濟(jì)方面以語錄來替代有關(guān)經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定，如"抓革命、促生產(chǎn)、促工作、促戰(zhàn)備".文化大革命結(jié)束兩年后的1978年又制定了一個(gè)憲法，恢復(fù)了1954年憲法的一些條款，如選舉制度、人民代表大會(huì)制度、國家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等。1975年的立憲表明，憲法也可以只有名義而無實(shí)質(zhì)。這表明，憲法雖然可以在名義上是最高的法，但是"憲法有沒有權(quán)威，即有沒有最高效力，不取決于法律上的文字游戲，也不取決于各不相同甚至各自對(duì)立的道德觀念，而是取決于力量的對(duì)比。"（龔祥瑞，1995：194）政治力量對(duì)比，決定憲法的權(quán)威，實(shí)際上也決定何為憲法。這既能說明1954年憲法的遭遇，也能說明1975、1978年憲法的命運(yùn)，以及1982年憲法制定后為什么只能修正而不能重新制定的事實(shí)。 1978年末以后，中共執(zhí)政的指導(dǎo)思想有了徹底的變化，廢除了文化大革命時(shí)期的許多做法，開始進(jìn)入改革開放時(shí)期。1979年7月、1980年9月兩次對(duì)1978年憲法進(jìn)行了修改，第一次修改了1978年憲法的第34、35、37、38、42、43條和第二章第三節(jié)的標(biāo)題，主要涉及地方政權(quán)建設(shè)的內(nèi)容。第二次修改取消了"四大"的規(guī)定。由于修改內(nèi)容太多，1982年進(jìn)行了重新制定新憲法的努力。1982年制定的憲法后來一般稱為1982年憲法或者現(xiàn)行憲法。 1982年憲法以1954年的憲法為基礎(chǔ)，在序言中首次規(guī)定，該憲法"具有最高的法律效力"，該憲法還規(guī)定由全國人大及其常委會(huì)共同監(jiān)督憲法實(shí)施的憲法保障制度。后來1982年憲法又有一定的修改。如1988年憲法修正案增加了有關(guān)私營經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，將土地不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為"土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"；1993年對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行了第二次修改，將憲法原來的第15條關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，即"國家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。國家通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和市場調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟(jì)按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。""禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃"，修改為"國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)？quot；，"國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控"，"國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序"，從而確立了中國經(jīng)濟(jì)體制是市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上也由此確定了中國政府的法治建設(shè)是以市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)的，不再為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)。這說明，1982年憲法，已經(jīng)成為中國政府法制化的基礎(chǔ)。1982年憲法之所以成為中國政府法制化進(jìn)程的基礎(chǔ)框架，顯然是1982年之后中國政治力量的對(duì)比中缺乏純粹的強(qiáng)力不無關(guān)系，當(dāng)然與1978年后市場化進(jìn)程要求法治建設(shè)，也有關(guān)系。但后者也是通過影響政治力量的對(duì)比格局而影響憲法的力量的。 總起來說，中國100多年的憲政史，基本上是政治家實(shí)踐政治？quot；法理"的進(jìn)程，其中法學(xué)家也有一定的作用，但法治的精神很有能夠壓倒政治的權(quán)力。（謝暉，1999）這一點(diǎn)，即使在1982年憲法以及此后的立憲政府實(shí)踐中，也有明顯的表現(xiàn)。