[內容提要] 轉型政府治理面臨的一個關鍵課題，是如何控制由逆境向危機轉化這樣一個可能導致嚴重的政治不穩定的過程。本文探討了逆境條件下政府治理所涉及的幾個重大問題，并對由逆境向危機轉化過程中的不同政治不穩態進行了分析，并探討了危機管理的長期戰略和短期應對措施。

[關鍵詞] 社會逆境 危機管理 政府治理

一般都認為，沖突是社會生活中的一種常態，沒有沖突就無所謂社會政治。在特定條件下，當沖突積累到一定程度時就可能以比較集中、突發性的方式爆發，形成帶有緊張性、復雜性的局勢。這種局勢的復雜性在處于現代化進程中許多國家和地區中都有集中表現，是一種帶有特殊性的治理環境，對現代政府的治理提出了嚴峻考驗。1中國在今后相當一個時間內將同樣面臨這樣的政府治理環境，2003年的非典危機集中凸顯出這一問題的緊迫性。

本文提出，在社會主義初級階段條件下，隨著改革和社會發展進程的不斷推進和深入，有些沖突和矛盾可能進一步突出甚至激化，帶有一定的社會緊張性、非穩性，加上社會生活各方面的聯動性日益突出，就有可能在局部范圍內出現一定的非穩狀態。這給政府治理帶來了許多新的困難，也提出了許多新的挑戰。其中，積極防止和克服由逆境向危機的惡性轉化，就是一個突出的方面。

一、必須大力加強對逆境條件下的政府治理的研究

本文所指政府治理逆境，乃是這樣一種環境，在其中決策者面臨的各方面不確定因素（甚至包括相當一部分不可控因素）太多且對決策者極其不利，但決策者又不得不作出可能對未來政治發展產生重大影響的決策。這一概念包括三層含義：（1）決策的不確定因素非常多；（2）決策環境對決策者極其不利；（3）決策者必須作出果斷選擇，而這種抉擇所產生的影響可能是相當重要的。顯然，逆境的存在是一種普遍現象，而對逆境的不同處理和治理將產生好壞兩種截然不同的結果。

危機則是一種改變或破壞系統平衡狀態的現象。對其可以從多角度、多層次進行分析。從危機管理角度觀之，危機狀態體現為這樣一種決策形勢，在此情勢下國家的利益受到威脅，嚴重的對抗可能因失控而導致暴力沖突，而決策者作出決策和反應的時間相當有限甚至是極其緊迫。因此，危機是不一致、矛盾、沖突而導致的一種高度緊張狀態。如果這種緊張失控，則可能威脅到政治體系的基本制度、基本政策、價值標準和價值取向等核心因素。因此，危機是一個小于且介于沖突的概念，其本身就是一種特殊的沖突形式，它往往意味著沖突形勢處于轉折點或某一個特殊階段。需要指出的是，危機的消失并不一定說明沖突就不存在了。

與危機狀態相對應的是政治穩定，這是社會正常運行的基礎，中外各國無論政治家還是政治學家都極為重視政治穩定。鄧小平認為，政治穩定是評價一個國家政治體制、政治結構和政策的主要標準之一。2他還從“文化大革命”的歷史教訓出發，告誡人們要充分認識社會動亂的危害。“文化大革命的經驗已經證明，動亂不能前進，只能后退，要有秩序才能前進。在我國目前的情況下，可以說，沒有安定團結，就沒有一切，包括民主、‘雙百’方針等等，統統談不上。”3塞繆爾·亨廷頓則提出，“基本的問題不是自由，而是創立一個合法的公共秩序。當然，人們可以有秩序而沒有自由，但他們不能有自由而沒有秩序。”4這種政治秩序，本身就意味著政治穩定。

然而，從我國所面臨的現實環境和所處在的改革階段看，卻潛伏著許多矛盾和困難。這些，都可能在一定條件下醞釀、集中、暴露和爆發出來。江澤民曾多次指出，必須對我國當前所面臨的復雜局勢有清醒認識，既不可否定大局而喪失信心，又不能無視存在的嚴重問題而掉以輕心。黨的十六大提出，要加強黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平。其中，就包括正確認識和處理各種社會矛盾，善于協調不同利益關系和克服各種困難，不斷提高應對復雜局面的能力。結合我國社會主義初級階段的情況看，改革處于攻堅階段，發展處于關鍵時期，面對的是極其復雜的社會環境。事實上，這種復雜環境在一定意義上就體現為我們所講的政府治理逆境。需要引起注意的是，如果對這種復雜局勢控馭不力，甚至發生大的失誤，就有可能導致危機狀態的產生，甚至直接威脅到社會的根本組織原則和核心價值。對此，我們必須始終保持極其清醒的認識。

1．從我國現代化進程所處的階段看，正是社會不穩定程度較高的區間，經濟發展停滯不前或者是經濟發展太慢，都可能成為醞釀政治不穩定甚至爆發危機的潛在因素。馬克思主義歷來認為，政治穩定與否固然與政治本身發展狀況有直接關系，但終極原因還是來自于生產力。能否促進生產力的發展，并使人民群眾從中得到實惠是決定政權興亡的一個根本原因。在經濟全球化加速發展的情況下，能不能以較高速度發展生產力是我們始終面臨的重大課題。經濟發展與政治不穩定的關聯性，往往在兩種比較中體現出來。一是橫向比較。“如果我們不發展或發展得太慢，老百姓一比較就有問題了。”5特別是老百姓看到其他國家發展更快、生活更好時，國內的低速發展就意味著“經濟滑坡”，就不只是“經濟問題”，實際上是個政治問題，會成為醞釀沖突和危機的因素。二是縱向比較。處在經濟發展的不同階段上，發展速度低落意味著人民利益不能得到很好的實現，人民得不到實惠，從而產生不滿。這說明，經濟危機同社會危機、政治危機之間具有相互轉化的可能性。改革開放以來，我國在20多年時間里呈現為一個歷史上少有的持續經濟增長和繁榮時期。但是，一定時期的持續增長不可能打破經濟周期永遠繼續下去。這種持續增長和繁榮還能延續多長時間？經濟增長和社會發展之間日益突出的矛盾能否逐步得到緩和、解決？這都是我們必須嚴肅認真考慮的重大問題。

2．從我國改革發展自身所觸及的層次、范圍和深刻程度看，已經進入攻堅性、突破“瓶頸”的關鍵階段，將會同時面臨社會各個方面的困難。就經濟體制改革看，雖然已經取得了許多重大進展，但在一些關鍵性領域遇到了很多障礙，亟待突破。就政治體制改革看，最重要的是政治體制改革不適應經濟體制改革的要求，如何通過健全制度機制來充分發揮社會主義政治體制的優勢，面臨諸多亟待解決的重大問題。事實上，不論從經濟方面還是政治方面看，不僅還有許多遺留問題仍然沒有解決，而且在改革過程中又新產生和積累了不少問題。比如，失業問題、特困弱勢群體問題、貧富差距擴大和分配不公問題、消除既得利益群體和腐敗問題等，這些都有可能成為導致政治不穩定的關鍵性因素。

3．從政府治理的主要行為主體看，黨的建設面臨許多新的課題，特別是黨內腐敗現象的蔓延等，都是導致政治不穩定產生并醞釀危機的重要因素。強有力的政黨是現代化進程中的國家保持政治穩定的關鍵因素。6一方面，沒有共產黨的堅強領導，黨的領導地位動搖，就不可能有安定團結的政治局面，必然導致“天下大亂”。另一方面，新的時代條件下黨的歷史方位發生了重大變化，黨的自身建設和發展也面臨許多新的課題，黨的領導方式和執政方式正處在重大轉型當中。無論是哪一方面的問題處理不好，都可能成為導致政治不穩定的因素。事實上，改革開放以來，黨并不是沒有經歷不定期來自各方面和各種矛盾沖突所帶來的壓力，這是需要引起高度關注的。7

4．改革開放所帶來的一個客觀結果是社會思想文化面臨更為復雜的環境，各種思想觀念相互激蕩和作用，其中錯誤思想觀念和價值標準的產生和滋長在一定條件下也可以成為政治不穩定產生并醞釀危機的重要因素。這些錯誤思想觀念和價值標準對人們的精神污染危害極大，甚至“足以禍國殃民。它在人民中混淆是非界限，造成消極渙散、離心離德的情緒，腐蝕人們的靈魂和意志，助長一部分人當中懷疑以至否定社會主義和黨的領導的思潮。”8更要引起重視的是，如拜金主義、享樂主義、極端個人主義、封建迷信思想等“精神污染”，有些消極影響是直接的，有的則在短期內看不到，但從長遠看，都對社會政治生活的健康發展具有明顯制約作用，甚至在一定條件下醞釀危機性因素。

5．從政治治理所面臨的外部環境看，西方一些國家把對社會主義國家實行分化、西化的圖謀作為既定策略，始終沒有改變，采取各種方式和手段對我國社會主義制度進行破壞，這也是不容忽視的因素。

以上所有這些方面因素的存在，都充分說明在整個社會主義初級階段，不穩定因素是多方面的，有些還是深層次的，必將長期存在。在一定條件和范圍內，完全可能形成一種政治治理逆境，甚至還可能激化成為一種（局部性）危機狀態，9需要加以深入研究。與此相對照的是，我們對危機管理的研究還遠沒有上升到系統、深入的程度，特別是相當缺乏從政府治理角度對危機的研究，包括危機的成因（其中就體現為由逆境到危機的發展過程）、規模、類型、頻率、強度和發展變化規律、后果，以及政府對危機的預防、控制、轉化和消除等，亟待加強。

二、預防由逆境向危機轉化：當前危機管理應著力關注的幾個重大問題

政府危機治理所涉及的問題很多，可以進行多向度的探索。從危機發展過程看，危機管理的一個重點是著力預防逆境條件的極端惡化和醞釀、積累、演變、發展成為危機狀態。我們認為，從理論研究的視角看，當前必須著力關注和解決以下幾個重大問題：

1．激進與漸進：危機的醞釀、爆發與政府的改革發展模式選擇的關系。

任何一個改革者著手進行改革時，都面臨著選擇什么樣的模式的問題。在亨廷頓看來，改革者的道路是艱難的，他面臨的問題在一些方面甚至比革命者還要棘手。10一個志在對社會經濟結構和政治體制方面實行一系列重大變革的政治家來說，理論上有兩大戰略可以選擇：一是盡早把所有的目標公諸于眾，然后盡可能爭取逐個實現，以圖盡可能有所收獲；另一種則是所謂藏而不露的戰略，注意隱匿自己的目標，把改革分開來一事一辦。顯然，前一種是一種激進的、全面的、或者說閃電式的戰略；后者則是一種漸進的、枝節的、或者說持久式的戰略。在不同的歷史時期，這兩種戰略都為改革者所采用過。11

針對我國改革發展的現實情況，要避免政府治理危機局面的產生，在政府改革發展模式選擇上必須注意兩個方面的問題。一方面，激進、全面、閃電式的改革戰略所要求的條件相當嚴格，包括整個改革過程中的所有社會集團和政治勢力都是給定的和不變的，應當呈現高度穩定狀態。而這種條件是很難予以滿足的。改革的實質就是利益和權力的重新調整。它所涉及的正是各個社會集團、階層在整個社會中的地位的變化。簡單地說，改革就是要打破原有的“停滯的、固化的”平衡，追求的是在動態中發展、在發展中“制導”和控馭。特別是當改革深入到一定程度和層次，面臨矛盾和沖突集中暴露的治理逆境時，采取激進戰略很可能導致社會失控和危機的產生。另一方面，改革的目標又必須最終指向社會和政治體系在基本的經濟體制、政治體制、重大政策、社會結構、價值準則，以及政府領導方式的重大變革和優化。這又要求改革者適時有效地迅速推進改革進程，不局限于漸進戰略方式，實行一定程度的“有限激進”戰略，始終把沖突控制在合理的限度、范圍之內。這兩種情況，都是決策者在危機管理過程中必須加以重視的。

面對當前的改革難點、重點，我們認為，要有效地預防危機的發生，以及萬一危機出現時使之得到迅速控制和轉化，在戰略選擇上，必須堅持這樣幾條原則：（1）政策力度始終保持在改革臨界區間內的原則。任何改革都有一個政策限度或閾值問題，改革要取得效果，就必須具有一定力度，達到一個適當的“下臨界值”，才能產生變革性影響；但又必須控制在一定限度內，保持在適當的“上臨界值”內，否則可能導致社會動亂和危機的發生。（2）漸進戰略與局部激進策略相結合的“有限激進“原則。（3）在動態中彈性控制的能動制導原則。既要注意強化社會動力機制作用的發揮，又要重視社會平衡機制的調節器作用。（4）改革目標和價值取向上的改造性原則。

根據以上這幾個原則，可以發現，不論是涉及政府分配職能的政策（如住房、醫療、福利等各種制度的改革等），還是涉及政府管制性職能的政策（如消除腐敗、建設廉潔政治的努力等），都有可能成為危機發生的關節點，必須予以極端重視。事實上，20世紀90年代以來一些國家所先后發生的政治動蕩可以給予我們很好的啟示。12

2．政府強度與質量：危機的醞釀、爆發與政治資源開發利用的關系。

在危機管理中，與危機相對的是政治穩定，這也是危機治理和研究的核心論題：獲取一個國家政治穩定的資源乃是危機治理的歸宿點。13就政府行為來說，政治穩定大致可以經由兩種途徑獲得：（1）依賴較高甚至極高的“政府強度”（Government strength）；（2）依賴于提高“政府質量”（Government quality）。二者是相互聯系的兩個方面，而且不論哪一方面都主要是通過國家經濟發展而實現轉化和強固的。

何為“政府強度”？按羅素的認識，就是一國政府“權力的密度或組織的強度”，具體說就是政府行政的力度。14亨廷頓提出，后發展國家特別是戰后發展中國家社會生活不穩定或政治動蕩的根源并不在于落后，而在于現代化。“如果說窮國顯得不穩定的話，并不是因為它們窮，而是它們想致富”，在于這些國家或地區現代化的發展速度，比較早進入現代化進程的國家要快得多。15因此，在他看來，“強大政府”就是能夠提供合法的政治秩序基礎和有效的政治參與（共同體）基礎的政府，其構建和維持依賴于強有力的政黨和組織的力量。

事實上，很高的政府強度的作用是多方面的。艾伯特?赫希曼提出，主要包括兩方面的功能：發動經濟增長和減緩隨之產生的社會經濟壓力，即“發動”和“減壓”功能。16其中，這種減壓功能又包括了實現經濟運行的減壓和社會減壓。后者就體現為強制性的實現社會穩定，從而保證有效的制度創新和制度供給。17

但是，單純依靠提高政府強度來維系政治穩定，其作用相當有限。許多希望依靠“強有力的政府”促進經濟增長和社會穩定的政府經常面臨著令人沮喪的事實：其經濟增長往往不具持續性，因而其社會穩定也是暫時的。包括了蘇聯和前東歐社會主義國家，幾乎是在一夜之間發生了劇變。最新的例子則與創造所謂“東亞奇跡”的“強政府”國家相關（實際上這些國家的政府質量并非很低）。在1997年以來的亞洲金融危機中，大部分國家都受到了極大的沖擊，印度尼西亞等國還陷入政治動蕩，導致長期執政的專業集團不得不黯然下臺。這說明，政府強度只是保持政治穩定的必要條件而非充分條件。

因此，與政府強度相比，政府質量是保持政治穩定的更為重要的變量因素。這是因為，政府質量幾乎是政府有效性的代名詞，而政府有效性意味著政府“績效合法性”基礎的強固化。政府質量與政治穩定的相關性，可以從其構成要素中看出來：（1）政府理性，包括致力于經濟發展的明確目的性、決策科學性和政策連續性；（2）政府效率，包括政府機構的精干與高效、專業化的文官系統；（3）政府自律性。18世界各國的實踐表明，政府強度與政府質量之間并沒有必然聯系。假如沒有政府質量作保證，即使有相當高的政府強度，也不能成真正的“強政府”；反之，一個政府強度不高，但如果有較高的政府質量，也會成為“強政府”。政府質量是促使政府強度發揮有效功能和作用的重要保障。

綜合以上兩個方面的分析，政治穩定與政府強度、政府質量的相關性實際上集中體現為政府汲取、保護和開發政治資源的能力，以及對其的運用和分配。衡量政治資源的最主要五項變量是增長、公正、民主、秩序、自主，這是體現一個政治體系現代化程度和發展目標的最主要的核心指標。20同時，這也是影響、決定政治穩定程度的關鍵性因素，在危機治理中必須予以極大重視。

3．危機關聯性：危機的不同性質以及各種社會危機之間相互轉化的可能性、范圍和條件如何。

按照戴維·赫爾德的觀點，危機可以分為局部危機（或者是有限度的不穩定階段）和可能導致社會根本轉型的危機。前者是指政治——經濟周期這類現象，它涉及到經濟活動的繁榮和衰退，已經成為現代經濟發展的長期特征；后者則是對決定政治活動和經濟活動變動范圍、界限的那些社會關系的極大腐蝕和破壞，甚至包括對政治秩序核心本身的挑戰。21這實際上是從危機強度進行的劃分。危機強度實際上還包括了地域范圍、頻率、暴力性等內容。

從另一角度分析，危機還可以分為孤立性危機和關聯性危機。從孤立性危機看，主要涉及到一些突發性事件（包括自然災害和人為的或社會的事件），波及或影響了較大范圍內公眾生活，雖然可能導致人們對政府作為的批評，但并不涉及由此而導致政治意義上的連鎖反應，沒有引起對政府合法性基礎的懷疑或威脅。對于此一類危機，政府治理難度顯然比較小，事實上對其治理可能主要涉及到技術性因素。

因此，在逆境條件下政府治理主要應考慮關聯性危機，特別是要結合研究當前我國經濟和政治改革的階段性特點。其中主要包括這樣一些問題：（1）經濟生活中的不穩定狀況和程度對社會、政治不穩定的影響；（2）社會、政治危機與經濟發展周期之間的聯系，與其增長、平穩、衰退階段的相關性如何，以及這種相關性是如何體現出來的；（3）經濟改革政策對不同社會階層的不同影響，以及改革“代價”主要由誰承擔等；（4）政治體系自身變革對政治穩定狀態的影響，包括政治參與、權力制約、消除腐敗等重大因素的變動對政治穩定作用如何；（5）民族、宗教等問題對社會、政治穩定可能產生的連動效應；以及（6）孤立性危機有無可能轉變為關聯性的重大危機，如果有可能，則需要何種條件等；（7）政治失控是如何產生的，也就是說，任何“劇變”可能都是在危機過程中醞釀、集中和爆發的，22其中主要涉及到哪些變量因素，這些變量因素又是如何相互作用的，如何對由危機演變、爆發導致“劇變”進行有效防范，等等。

另外，還涉及到對危機的長期預防、方式和途徑，以及短期的針對性具體對策等（我們將在下文專門論述）。顯然，以上這幾個問題遠沒有包括危機管理涉及的領域，甚至還沒有包括它的主要問題。但是，這幾個問題的重要性卻顯而易見，需要引起人們的關注。

三、克服由逆境向危機狀態的轉化：逆境條件下政府治理的關鍵課題

一般地，要想很好地區分、確定政治穩定度是困難的，而區分政治不穩定則相對要容易得多。因此，我們也從政治不穩定的規模、強度出發來分析由逆境向危機轉化過程中的不同階段，并借以說明預防由逆境向危機狀態的演變發展是逆境條件下政府治理的關鍵課題。

沖突和危機關系十分密切，危機是沖突發展到一定程度或階段的特殊現象，是沖突升級、緩和或繼續醞釀的敏感區域和轉折點。當沖突發展到有可能失控的重大關頭時，往往意味著危機的醞釀和爆發可能性。因此，危機狀態的發展序列，總是顯明地體現在沖突發展過程和階段上。而沖突的強度和規模大小又是以政治不穩定狀態表現出來的。我們認為，由逆境向危機的發展，就體現為不穩定狀態的發展階段，從政治角度視之，主要可以分為四個相互聯系的層次：23

1．混亂。這包括兩層含義：一是政治系統自身的各個層次和部分有中斷現象，國家運用行政手段已不能控制全國政治局面，中央權威削弱，地方對中央普遍陽奉陰違，地方分散主義極其突出，“你有政策我有對策”成為地方政府一種主要的運行方式；二是針對一些具體政策或某個領導人的罷工、罷課、罷市和游行示威持續出現，但規模不是很大。總的看，混亂局面一個最主要的特征是，它是在基本認同現有社會基本政治制度和法律框架的范圍內進行的，并不涉及懷疑、反對憲法和法律制度的權威。但這種混亂局面已經具有較為突出的危害性，鄧小平曾經嚴肅指出并批評說，在社會主義條件下，人民群眾同黨和政府之間的矛盾，不屬于階級斗爭范疇，是非對抗性質的，應當注意用法律和教育兩種手段來解決，否則“只會出現國家混亂、人心渙散的局面”，“中國人多，如果今天這個示威，明天那個示威，三百六十五天，天天會有示威游行，那末就根本談不上搞經濟建設了。”24

2．動亂。指社會和政治處于失控的邊緣，在極少數別有用心的人煽動下，憲法和法律權威受到廣泛懷疑，針對基本社會制度和國家政權的罷工、罷課、罷市和游行示威普遍出現，形成此起彼伏的狀況，中央和地方政府的某些部門處于癱瘓半癱瘓狀態。動亂與混亂是一種不斷推進和劇烈化的關系。從動亂的性質看，其目標“是要顛覆我們的國家，顛覆我們的黨，這是問題的實質。”25對此，鄧小平旗幟鮮明地強調：“中國不能亂哄哄的，只有在安定團結的局面下搞建設才有出路。一切反對、妨礙我們走社會主義道路的東西都要排除，一切導致中國混亂甚至動亂的因素都要排除。”26“我們要讓國內外明白，加強控制是為了穩定，是為了更好地改革開放，進行現代化建設。”27

3．暴亂。指發生武裝叛變或大規模暴力沖突，“打、砸、搶、燒”等嚴重違法犯罪行為和恐怖主義活動大量出現，流血事件不斷，個別地方武力宣布獨立或公開煽動顛覆中央政府。暴亂具有強烈的階級殘酷性和對抗性。暴亂很可能是內戰的前奏，“如果那些搞暴亂的人得逞，就要發生內戰。”28

4．內戰。指爆發國內戰爭，反政府組織和大量受蒙庇的群眾對憲法的最高權威性和政府的權威性加以否認，而對反叛的認同程度較高，擁有組織較為嚴密的軍事力量與中央政府相對抗，形成全面混亂和武力對峙局面。鄧小平認為：中國亂起來，就決不只是“文化大革命”那樣的問題，那時有毛主席、周總理等老一輩領導人的威信，說是“全面內戰”，到底不是大打，真正的內戰并沒有出現。那么，什么樣的才是真正的內戰呢？鄧小平說：“如果再亂，亂到黨不起作用了，國家權力不起作用了，這一派抓一部分軍隊，那一派抓一部分軍隊，就是個內戰的局面。……一打內戰就是各霸一方，生產衰落，交通中斷，難民不是百萬、千萬而是成億地往外面跑。……這就會是世界性災難。”29

以上討論的只是政治不穩定狀態的發展序列，從規模和強度上看，在由逆境向危機不斷升級、轉化過程中，這四個等級既有明顯不同，又密切相關，是一個急劇的、動態發展的持續遞進和劇烈化的過程。事實上，預防和克服由逆境向危機狀態的轉化，恰恰就是逆境條件下政府治理的關鍵課題。要很好地做到這點，就必須對這幾個過程進行深層次分析，著重考慮這樣幾方面的因素：

（1）在分析逆境各階段的類型和特性時，還要具體考察其中行為者的目標指向，從而判斷政治不穩定狀態的發展趨勢，主要是這樣幾種情況的混合綜合比較：支持政府的大眾導向、支持政府的精英導向、偏離或反對政府的大眾導向、偏離或反對政府的精英導向。30只有對這幾個方面的因素進行綜合考慮、衡量，才能判斷危機是否發生和發展強度、持續時間、破壞力等。

（2）考察危機的發展趨勢，除了沖突參加者因素外，還有必要考慮政治體系中各種力量的作用影響，以及政治體系內外各因素的互動態勢。其中，主要包括始終堅持維護中央的權威性、黨的執政地位、黨對軍隊的絕對領導，以及政府作為一個整體的統一行動等。

（3）在多個局部不穩定、局部不穩定與全局逆境之間的關聯度分析中，要注意考察各個局部之間不穩定狀態的相關性如何、頻率如何，以及這種不穩定狀態會不會引起全局性的反應等。

（4）在逆境發生過程中，促使其產生并不斷趨向強度增大的原動力、手段方式如何？其潛力又如何？主要包括：有無事件的直接起因？如有，為何，如無，其醞釀過程為何；導致逆境發生的不滿（在群眾、精英中）分布情況如何；不同意見、宣傳、謠言等手段的作用如何，等等。

（5）在逆境發展過程中，除了內戰外，無組織性應當說是突出特點。但這并不等于說完全沒有組織形式因素。任何動亂性質的事件，總會有一定組織形態的（非正式）團體存在，包括了精英的組織程度和規模、群眾的組織程度和規模，以及其間的聯系緊密程度如何。

（6）逆境演變、轉化的速度如何？政府的相應手段方式對其治理有無或有多大作用、超前性？

（7）以上所有因素中，還必須注意到的一個問題是，各種因素之間的交叉影響度如何。比如，某一種關鍵性因素發生變化時，其它因素會出現什么樣的變動？以及整個危機的發展趨勢又會是怎樣的？31

因此，從危機管理角度看，對于政治不穩定的任何一種狀態都不可掉以輕心甚至漠視。對于沖突必須予以及時化解和排除，努力形成和諧積極的社會局面。“中國不能把自己搞亂，這當然是對中國自己負責，同時也是對全世界全人類負責。”32這番話不是危言聳聽，而是說出了一個人們必須面對的嚴峻的真理。中國人民懂得這個真理，作為政府的領導者、管理者，更要懂得這個真理。

四、長遠戰略：逆境條件下政府治理的主要原則、方式和途徑

如何針對逆境條件有效進行政府治理？特別是預防由逆境向危機的轉化，從長期戰略看，要遵循什么樣的原則、方式？恩格斯關于國家的一段經典論述可以給我們以深刻啟示。他說，國家是由于“社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內。”33社會主義國家是一種新型國家，但仍然可以從這一論述中得到啟示：無產階級專政的建立，作為階級的階級斗爭雖然已經消滅，但矛盾和對立性因素并沒有完成消除，國家只是緩和、限制了這些矛盾和對立性因素，從而保證了政治秩序。國家是不穩定的產物，國家的存在本身即表明不穩定因素無法從根本上克服，需要一種特殊的控制，一旦國家的控制發生障礙，社會發生難以控制的動亂，政治不穩定便出現了，甚至醞釀發展成危機局勢。

因此，從動態上講，不論是什么國家，都必須樹立起危機觀念、制定危機治理策略。從根本上說，最高明的危機治理還是樹立起正確的長期預防戰略，及時排解、消除危機因素，“勝敵于無形之中”。當前，對逆境和危機進行長期預防和治理，其原則主要包括：

1．四個堅持、改革開放，歸根到底是經濟發展，這是保持政治穩定、消除危機因素的基礎和根本。鄧小平指出：我們必須堅持四個不變（即堅持四項基本原則不變，一心一意搞四個現代化建設不變，對外開放政策不變，進行經濟體制改革和政治體制改革的方針不變），才能穩定。34鄧小平反復強調，“最根本的因素，還是經濟增長速度，而且要體現在人民的生活逐步地好起來。人民看到穩定帶來的實在的好處，看到現行的制度、政策的好處，這樣才能真正地穩定下來。不論國際大氣候怎樣變化，只要我們爭得了這一條，就穩如泰山。”35在改革過程中，盡管對改革的各種具體政策肯定有不同的看法，盡管人們的思想存在分歧，存在偏激，但是，即使是在1989年的政治風波中，也沒有人喊過打倒改革開放。其關鍵，在于十一屆三中全會以來的方針、政策，使人民群眾得到了實在的好處，是得人心的，是有群眾基礎的。這是保持社會政治穩定的根本。

2．在改革的具體進程中把握和實踐好“兩手抓”方針，在動態上保持對復雜局勢的彈性“制導”。改革作為探索性的試驗過程，會碰到許多矛盾和困難，有一些可能也碰到過但已經具有新的表現形式和難度，有一些則是改革中新產生、尖銳化而以前沒有過的。其中有一些矛盾和困難的不可控性非常突出。對此，鄧小平強調應以“兩手抓”來解決的方針，可以給我們深刻啟示：（1）對于物質文明和精神文明要兩手抓，“現在要特別注意建設物質文明。與此同時，還要建設社會主義精神文明，最根本的是要使廣大人民有共產主義的理想，有道德，有文化，守紀律。”36同時，在兩個文明建設中要抓住突出和關鍵性問題，比如，他說：“當前的精神文明建設，首先要著眼于黨風和社會風氣的根本好轉。”37（2）要一手抓改革開放，一手抓打擊經濟犯罪。一方面為我國現代化注入活力，另一方面又帶來了一些不好的東西，“打擊各種犯罪活動，掃除丑惡現象，手軟不得。”38（3）既要注意個人利益、局部利益、暫時利益，又要考慮集體利益、整體利益、長遠利益，必須始終緊緊抓住最大多數人這個根本，按照統籌兼顧原則調節好多種利益的矛盾。另外，還包括一手抓建設，一手抓法制；一方面鼓勵一部分人和地區先富起來，同時又逐步在改革和發展中解決貧富懸殊、實現共同富裕目標等。

3．著眼于加強國家制度建設，充分發揮社會主義民主法制的“制度穩定功能”，是消除不穩定因素，保持政治穩定的根本途徑。不同體制所具有的穩定功能是不一樣的，制度體系的優化對于促進和保持政治穩定具有相當重要的作用。39以改革為動力，以民主與法制為軌道，致力于社會主義各項政治制度的建立、健全和完善，應當成為社會主義初級階段政治穩定和危機處理思想的重要內容。在社會主義建設中曾經長期存在忽視國家制度建設的問題。比如，鄧小平曾從總結歷史經驗的高度強調，“制度”對保持社會政治穩定、避免類似“文革”的事件的再次發生具有決定性作用。用他的話來說，“制度問題”更帶有“根本性、全局性、穩定性和長期性”，是“決定因素”。因此，要著眼于從制度方面解決問題，只有建立和完善社會主義“政治機制”，才能充分發揮民主法制的“動力——平衡——穩定”的制度功能，從根本上避免動亂的發生，實現長期的、積極的政治穩定。

4．對于社會主義發展過程中，特別是改革開放不斷深入的情況下可能出現的風險性、不穩定和危機性因素，要始終保持清醒認識和積極態度。在這一問題上，要特別注意把握兩個原則：一是對改革中可能出現的風險、危機性事態保持積極主動態度。改革沒有萬無一失的方案，問題是要搞得比較穩妥一些，選擇的方式和時機要恰當。不犯錯誤不可能，要爭取犯得小一點，遇到問題就及時調整。同時，我們要把工作的基點放在出現較大的風險上，準備好對策。二是“治理國家，這是一個大道理，要管很多小道理。那些小道理或許有道理，但是沒有這個大道理就不行。”40對于改革過程中出現的各種風險和危機性事件，必須從維護國家主權、利益和安全的高度，果斷決策，包括運用法律、教育甚至果斷運用專政手段，消除危機性因素，保持安定團結的政治局面。

五、短期應對：必須在整個逆境和危機過程中牢牢掌握工作主動權

由于各種各樣的因素作用最終導致政治不穩定、危機發生時，我們面臨的最主要任務就是盡快控制局勢，消除不穩定狀態，使之向積極方面轉化、發展。這里，就涉及到危機過程當中采取什么樣短期的具體應對措施的問題。

1．面對危機，要有積極主動、樂觀向上、勇于應戰的態度。對于危機性事件和事態，可以有不同的態度。我們應當堅持的態度是：一方面，要積極主動，勇于面對困難，敢于應戰。鄧小平在談到1989年政治風波時就曾說過：這場風波遲早要來，是國際大氣候、國內小氣候所決定了的，不以人們意志為轉移，只不過是遲早、大小的問題，“而現在來，對我們比較有利。”41我們必須勇于迎接這場挑戰和斗爭的考驗，即使當時有一些人不能理解事情的利害關系，但最終總會得到人民群眾的支持。另一方面，黨和政府要勇于和善于從自身找根源，并認真對待危機過程中出現和人民群眾反映強烈的問題，加以迅速有效的解決以取信于民，使黨和政府的行為與人民群眾的期望保持高度一致，并通過一系列對社會負責的行為來建立、強化黨和政府的信譽。要善于從危機中吸取教訓，查找我們確實沒有做好的工作。對此，我們必須“向人民作出交代”，取信于民，使人民團結在他們所相信的黨和政府周圍。

2．面對危機，要認真分析、準確判斷事件性質和關鍵、事態發展的趨勢和危害。這是危機處理取得良好效果的前提和基礎。在復雜局勢下，特別是在處理復雜性強、關聯性突出的危機過程中，這一點更為重要。一是要認真區分事件性質，從實質上看問題，這也是危機處理的難點和關鍵所在。在復雜局勢下，好人壞人混雜在一起，陣線一時分不清楚，使得許多應該采取的措施難以出手。抓不住實質，就會對問題做出不準確甚至錯誤的判斷。二是要特別注意從發展趨勢和嚴重后果上分析事件的性質。面對危機，要考慮到最壞的可能性，并及時采取針對性措施，有條不紊地實施行動。三是要對整個復雜局勢中各個潛在的危機因素進行分類，從而從總體上準確把握事件的性質和發展趨勢。四是在危機處理過程中，要盡力尋找并把握危機中出現的任何機遇，制導危機向良性轉化。

3．面對危機，要區分不同性質的矛盾，分散危機與分解沖突。危機一般具有復雜性，尤其是一些歷史性、累積性、涉及范圍和影響較大的危機，往往是問題和各種因素相互交織、錯綜復雜。可以將綜合性、復雜性的問題、沖突分解為一系列小的、具體的、特定的問題，逐個加以解決。因此，一方面，除了對整個危機事件性質的判斷外，還要注意在整體當中的內部區分不同性質的矛盾。在改革開放和社會主義條件下，大量的是人民群眾內部的矛盾，而不是敵我對立矛盾，要通過教育、保護學生和群眾，以及“揭露那些別有用心的人”這樣兩手來分散危機和分解沖突。“要把對人民的民主和對敵人的專政結合起來”，42這是危機當中處理不同性質矛盾的總原則。即使是在強度和規模非常大的暴亂中，也要盡量避免傷害人民，這是我們的方針。堅持這一條，絕大多數的人就會清醒過來，轉變思想。同時，要把事件中所反映出來的矛盾、沖突進行轉化、細化，使之分散和分解。另外，對于危機的分散、分解，要注意結合改革的實際進程，做到膽子大、步子穩，雖不能保證不犯錯誤，但一旦產生錯誤，就要趕快改。

4．面對危機，要保持溝通的暢通和不斷接觸，注意釋放明確具體的信號，尋求廣泛的支持。大量的理論研究和經驗都表明：人類沖突和沖突升級在很多情況下都是因為缺乏良好的溝通，引起誤解所致。鄧小平就十分強調對沖突、矛盾和危機性事件表明我們的明確態度。“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。凡是妨礙穩定的就要對付，不能讓步，不能遷就。不要怕外國人議論，管他們說什么，無非是說我們不開明。……要放出一個信號：中國不允許亂。”43這樣的信號，不僅是對國內而言，還包括向國外發出信號，以期取得國內人民群眾的理解和支持，同時表明堅決反對外國干涉的態度。在危機發生后，要適時發布有關背景材料，充分顯示黨和政府對此有所準備和堅強信心，并指明正在采取什么樣的措施。

5．面對危機，要避免用零和對策的觀點處理問題。在正確判斷事件性質和沖突發展趨勢的基礎上，還必須要有正確的危機處理方式和手段。這是因為，從沖突雙方來看，危機規模和強度是否升級以及在多大程度上升級，決策者擁有更多的使危機轉化的資源和手段。決策者的處理方法如何是危機轉化的主要方面。要避免用零和對策的簡單化觀點來處理問題，積極引導群眾，避免傷害群眾。同時，要注意方法的多樣性。對屬于人民內部矛盾的問題，不搞運動，主要是采取經常性的說服教育疏導，必要時也要注意運用行政和法律的手段。這就體現了一種站在對方立場上思考問題的方法，能夠推動事件的迅速轉化，促成社會和諧的“共贏”結局。

6．面對危機，要在必要時果斷采取積極的強制性措施。危機的解決固然需要克制和妥協，但也需要積極的干預。考慮到危機發展和升級可能產生的負面作用和影響，政府的積極干預是不可少的。必須充分理解和堅持“依靠無產階級專政保衛社會主義制度，這是馬克思主義的一個基本觀點。”“運用人民民主專政的力量，鞏固人民的政權，是正義的事情，沒有什么輸理的地方。”44特別是在危機出現和嚴重化的時候，不及時采取堅決果斷的措施，包括合法使用武力，后果難以設想。在危機過程中，應通過對危機特征的詳盡分析，挑選那些足以改變和影響危機的主要因素，集中資源，采取強化的干預措施，推動危機向良性轉化。

7．面對危機，要善于從中吸取經驗教訓，增強反危機能力。在危機結束以后，還有一個如何從中吸取教訓的問題，危機是不是只有消極意義？事實上并不是這樣，即使從字面看，一方面，“危”意味著“危險、風險”；而另一方面，“機”卻代表著“機會、機遇”。危機往往意味著轉折點和新的起點，一方面，我們不能因為改革過程中出現了一些帶有風險性、波折性事件而從改革開放以來的基本路線、方針和政策上后退；另一方面，要認真上好危機處理這“一堂大課”，吸取教訓，不斷增強抵御風險和反危機能力。

總之，在由逆境向危機轉化過程中的政府治理，問題性質十分復雜，涉及因素相當之多，其中不少還是超出政府能力的不可控因素，而其可能導致的后果更是十分嚴重。因此，我們必須預為籌謀，著眼于長期的戰略治理，同時又要有萬一危機出現時的短期具體應對措施，做到及時、有效，既能實現危機的轉化和消除，又不致付出太大的社會代價。 注釋

1 （美）塞繆爾·亨廷頓：在《發展的目標》一文中，作者指出：“在多伊奇、勒納和布萊克等社會科學家看來，有一點非常清楚：現代化可能是整體性的，但不一定是很好的整體，它必然包含著緊張、壓力、混亂和騷亂。”參見《現代化理論與歷史經驗的再探討》，34頁，上海，上海譯文出版社，1993。

2 鄧小平認為，“我們評價一個國家的政治體制、政治結構和政策是否正確，關鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩定；第二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；第三是看生產力能否得到持續發展。“事實上，這三條都與政治穩定有直接或間接的關系。參見《鄧小平文選》第三卷，213頁，北京，人民出版社，1993。

3 《鄧小平文選》第二卷，252頁，北京，人民出版社，1994。

4 （美）塞繆爾·亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，8頁，上海，上海譯文出版社，1989。

5 《鄧小平文選》第三卷，375頁，北京，人民出版社，1993。

6 塞繆爾·亨廷頓提出，“進行現代化的政治體系的穩定程度，決定于其政黨的力量強弱。一個政黨的力量則視其所組織的群眾支持大小而定。政黨的力量反映出支持的規模和水平。凡取得真正或推定的高水平政治穩定的進行現代化的國家，都至少有一個強有力的政黨。”這一觀點可以給予我們多方面的啟示。參見《變動社會的政治秩序》，440—444頁，上海，上海譯文出版社，1989。

7 鄧小平的諸多論述實際上暗示了這一問題的嚴重性，如關于“左”和右的問題就是如此：“中國要警惕右，但主要是防止‘左’。……我們必須保持清醒的頭腦，這樣就不會犯大錯誤，出現問題也容易糾正和改正。”參見《鄧小平文選》第三卷，375頁，北京，人民出版社，1993。

8 《鄧小平文選》第三卷，44頁，北京，人民出版社，1993。

9 事實上，在改革的前期階段，1989年的政治風波就可以看作是一種帶有危機性質的事件。然而，當時所面臨的沖突、矛盾和問題還遠沒有目前這樣深廣、尖銳。中外各國的經驗證明，政府對于危機事件完全是可以有所作為的，這也構成了我們加強危機管理研究和實際處理的理由。

10 塞繆爾·亨廷頓指出：對于一個改革者來說，他所面臨的問題在三個方面比革命者更為棘手，“第一，他必須兩面作戰，既要反對保守，又要反對革命。……改革者不僅必須比革命者更善于操縱社會力量，還必須在控制社會變化方面更加老練。……最后，對改革者而言，各種變化類型的孰先孰后，以及怎樣加以選擇的問題，要比對革命者尖銳得多。”參見《變動社會的政治秩序》，373—374頁，上海，上海譯文出版社，1989。

11 胡元梓：《改革策略選擇及其思考》，《改革》1999年第1期。

12 就前者而言，需要引起人們注意的是，當前人民內部矛盾已經具有了很多新的特點，有論者指出，變革時期人民內部矛盾具有了更加突出的特點：矛盾涉及的范圍更加廣泛、矛盾觸及的層次更加深刻、矛盾牽涉的對象更具群體性、矛盾呈現的狀態更具復雜性、矛盾顯現的方式更具尖銳性。參見黃宏、章傳家《代表最廣大人民群眾的根本利益與正確處理新時期人民內部矛盾》，《求是》2000年第19期。從后者看，許多國家反腐敗的浪潮日益高漲，但隨著腐敗現象的不斷揭露又引發更大的動蕩。這都是需要引起人們注意的。

13 許文惠、張成福主編：《危機狀態下的政府管理》，87頁，北京，中國人民大學出版社，1998。

14 （英）羅素：《權力論》，135—136頁，上海，東方出版社，1998。

15 （美）塞繆爾·亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，43—46頁，上海，上海譯文出版社，1989。

16 （美）艾伯特·赫希曼：《經濟發展戰略》，183—184頁，北京，經濟科學出版社，1992。

17 李曉：《東亞奇跡與“強政府”》，21—42頁，北京，經濟科學出版社，1996。

18 李曉：《東亞奇跡與“強政府”》，64頁，北京，經濟科學出版社，1996。

19 在此我們不討論權威性資源和現有政治資源總量的變化問題。

20 參見拙文：《轉型期中國政治資源的開發論綱》，《政法研究》1999年第4期。

21 （英）戴維·赫爾德：《民主的模式》，305頁，北京，中央編譯出版社，1998。

22 鄧小平談到在整個改革開放過程中，都必須始終注意堅持四項基本原則時說：資產階級自由化泛濫，后果極其嚴重，“垮起來可是一夜之間啊。垮起來容易，建設就很難。在苗頭出現時不注意，就會出事。”這說明，在鄧小平看來，在各種條件作用下，特別是危機背景下，防止“劇變“發生是我們面臨的一個重要任務。參見《鄧小平文選》第三卷，379頁，北京，人民出版社，1993。

23 以下關于由逆境向危機發展的四個不同階段的劃分主要依據鄧小平同志的大量論述歸納總結而來。

24 《鄧小平文選》第三卷，284—285頁，北京，人民出版社，1993。

25 《鄧小平文選》第三卷，303頁，北京，人民出版社，1993。

26 《鄧小平文選》第三卷，212頁，北京，人民出版社，1993。

27 《鄧小平文選》第三卷，287頁，北京，人民出版社，1993。

28 《鄧小平文選》第三卷，360頁，北京，人民出版社，1993。

29 《鄧小平文選》第三卷，360—361頁，北京，人民出版社，1993。

30 李洪志：《國際政治與軍事問題若干數量化分析方法》，21—22頁，北京，軍事科學出版社，1995。

31 運用交叉分析方法可以對復雜局勢進行數量化分析。參見李洪志：《國際政治與軍事問題若干數量化分析方法》，36—47頁，北京，軍事科學出版社，1995。

32 《鄧小平文選》第三卷，357頁，北京，人民出版社，1993。

33 恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第四卷，170頁，北京，人民出版社，1995。

34 《鄧小平文選》第三卷，211頁，北京，人民出版社，1993。

35 《鄧小平文選》第三卷，254—255頁，北京，人民出版社，1993。

36 《鄧小平文選》第三卷，28頁，北京，人民出版社，1993。

37 《鄧小平文選》第三卷，144頁，北京，人民出版社，1993。

38 《鄧小平文選》第三卷，378頁，北京，人民出版社，1993。

39 比如，與集權政體的“壓力——穩定”機制比，民主政體所具有的“平衡——穩定”功能就要突出、有效和合理多了。正是民主政體所擁有的穩定功能，才使得很多民主政體國家始終處在相對穩定和相對不穩定的狀態中，出現規模和強度很大的危機的可能性比較小。參見房寧《論民主政體的政治穩定功能》，《戰略與管理》1998年第2期。

40 《鄧小平文選》第三卷，124頁，北京，人民出版社，1993。

41 《鄧小平文選》第三卷，302頁，北京，人民出版社，1993。

42 《鄧小平文選》第二卷，176頁，北京，人民出版社，1994。

43 《鄧小平文選》第三卷，286頁，北京，人民出版社，1994。

44 《鄧小平文選》第三卷，379頁，北京，人民出版社，1994。