因為大城市地區不是法律上的實體，“大城市政府問題”這一隱喻常常用來概括要發生的困難的特色。從這一視點出發，大城市地區的人民沒有總體的政府機構來直接解決他們所共同面對的一系列的問題。聯邦和州政府機構、縣、市和特別區等各種各樣的機構治理著大城市地區的公共事務。

這一觀點假定大城市地區政治單位的多樣化實際上是一種病態的現象。它斷定政府太多，而不是政府不足。其病癥是“職能重復”和“交疊管轄”。認為自主的政府單位，為了自己的利益活動，沒有能力解決廣闊大城市社群的各種各樣的問題。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其組織是“有組織的混亂”。改革的方案是把大城市地區重組進更大的單位，提供一個“總體的大城市框架”，來集中各種各樣的政府功能。認為只有一個主導決策中心的政治體制是大城市政府的理想模式。 “巨人國”(Gargantua)就是其名字。

每個地方政府單位獨立行動，不顧及大城市地區其他公共利益，這一假設只有有限的效力。可以把大城市地區具有多種政治管轄單位的傳統治理模式看作是“多中心的政治體制”，這更為適當。“多中心”意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的。無論它們是真的獨立運作，或者構成了一個相互依賴的關系體系，這是一個特定情況下的經驗問題。它們相互之間通過競爭性的關系考慮對方，開展多種契約性的和合作性的事務，或者利用中央的機制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區多個政治管轄單位可以以連續的方式運作，其互動行為的模式是一致的，并且是可預見的。如果是這樣，那么它們就可以說成是作為一個“體系”運作的。

把大城市地區的政府看成是多中心政治體制的研究應該優先于任何把它看成是病態的判斷。對大城市社群許多公共問題處理方面的績效作出任何合理的判斷之前，應先分析該體制的結構和行為。大城市地區如何被治理，對此進行更好的分析能夠導致更為適當的重組和改革措施。

本文是一個初步的努力，旨在探索多中心政治體制在治理大城市地區方面的若干潛力。我們把大城市地區治理的“事務”看成是提供“公益物品與服務”。論文的第一部分將考查這些公益物品和服務的特殊性質。

然后我們將轉向分析提供它們的公共組織之構造范圍的問題。這一討論與大城市地區任何政治結構的分析相關。接著，簡短地討論巨人國公共組織的問題。最后，尤其是根據洛杉磯大城市地區的經驗分析多中心政治體制的組織模式。

第一節 公益物品與服務性質

本節將考查某些物品和服務由公共供給而不是由私人供給的條件。區別這些條件的三個觀點頗有益處：(1)公益物品源于控制間接后果、外部效應或者溢出效應的努力；(2)要提供公益物品是因為某些物品和服務是不可分的；(3)公益物品構成了社群事務所偏好狀態的維持。

一、控制間接后果

若干年前，約翰·杜威這樣界定了公與私之間的區別：“私與公之間界線劃定的基礎是某些事實的程度和范圍如此重要需要控制，無論通過約束還是通過鼓勵” (Dewey， 1927: 15)，這已成為傳統的標準。交易的間接后果影響非直接相關的其他人，這也可以說成是“外部效應”或者“溢出效應”。這些間接受到影響的人被看作是即時交易之外的。某些外部效應具有有利的或者有益的性質；其他則是不利的或者有害的。

有利的外部效應常常為創設它們的經濟單位重新取得。比如，一個大規模超市的建設者，可能對附近的雜貨店產生外部效應。如果超市的建設者也控制著附近的土地，他就能夠通過提高租金或者通過兩個企業的共同所有權來抓住對雜貨店產生的外部效應。從建設者的角度來看，他已經把外部效應“內部化”了(Krutilla and Eckstein， 1958: 69ff)。

在有利的外部效應不能為私人當事人內部化的情況下，就可能缺少充分的機制，可能就要呼吁公共機構來提供一種物品或者服務。私人擁有的公園，即使收取入門費，也不能抵消成本。如果更好的鄰里生活環境這一外部效應的價值能夠計算成美元，這樣的公園就可能是有利可圖的。

不利的溢出效應或者外部效應是另外一回事。提煉廠排煙霧，它的管理者很少有積極性安裝昂貴的設備來清除煙霧。外部不經濟的控制或者內部化往往落在公共機構身上。因此，政府的功能就是使外部效應(積極的或者消極的)內部化，因為對于某些物品，生產者和消費者不能或者不愿意為自己使其外部效應內部化，這一內部化的進程就是“公益物品”。

并不是所有的公益物品都是同等規模的。規模包括外部效應的地理范圍以及集中度或者嚴重程度兩個方面。一個游戲場所對鄰近地區產生外部效應，而國防活動則對整個國家有利，并對國外的許多人產生影響。因此，每一個公益物品都涉及到某種“公共性”。就如約翰·杜威所闡述的定義所說，“公共是所有這些人構成的，他們受到交易之間接后果的影響到這一地步，極其有必要使這些結果的提供得以系統化”(Dewey， 1927: 15-16)。公共的概念對于后文探討公共組織適當規模標準的討論是重要的。

二、可分性

經濟學家所普遍使用的標準，公益物品和服務以及相應的大城市地區的政府功能可以與私益物品區別開來。一個私益物品必須是“可分的”，即它作為商品或者服務，是易于分割的，以備在私人市場購買和出售。那些不為私益物品付費的人就能夠被排除在外，不能享受其收益。經濟學家把這一觀念概括為“排他性原則”( Musgrave， 1959， 尤其是第1章)。與杜威概括公益物品之性質的路子相反，排他性原則著重于在實踐上不能排除某些人受益。比如，國防不由私人企業提供，因為原因之一是不付錢的公民也依然能夠享受其收益。進而言之，如果公民假定其他人會付費，從而低估了其對國防的偏好，沒有建防空洞，結果就是國防得不到適當的供給。

多數城市的公益物品如消防和治安或者消除空氣污染，也不是可分的；它們也不可能只向愿意付費的個人出售(Tiebout， 1956)。這表明這兩個問題要由公共組織來解決。

首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量規模越大，產出大概就會增加。但是到底多少好，卻沒有一個準確的答案。進而言之，當生產要素能夠以可量度的產出單位得以量化時，生產過程才能夠得到比較嚴格的控制。比較合理的定價政策也是可能的。有了可量化的投入和產出數據，任何生產過程都能夠得到分析，不同生產模式的績效也就能夠進行比較以鑒別其效率。因此，理性控制公益物品和服務生產和供給所依靠的因素之一是發展有效的衡量標準；這就牽涉到了共同成本的配置和共同收益的分配問題。

第二個密切相關的問題是如何評估不直接付費就能夠受益的人的成本。只有課稅權的公共機構才能努力在各種受益人之間分配公益物品的成本。下文討論的政治代表的規模標準考慮到公益物品和私益物品的這一區別如何影響公共機構的組織。

三、維持社群所偏好的事務狀態

排他性原則提供了一個標準，來把大多數公益物品與私益物品區別開來，但并不如通常所認為的，厘清或者說明了確定公共服務經濟中組織模式的條件。然而，通過把公益物品看成是“維持社群事務所偏好狀態”，我們就可以修改可分性的概念，它就既適于某種衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地區公共服務組織的標準。這一修改就是把排他性原則從單個的消費者擴展到制定范圍內某個領域的所有居住者。

小規模運作的家庭戶供熱系統要衡量其投入量比較容易，就此能夠說明這一概念。它所維持的家庭戶的溫度對于家庭來說是共同的收益，家庭規模的邊際變化對于這一家庭公益物品的維持成本沒有實質性的效應。由于對于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，對于他們來說也沒有實質性的溢出效應或者外部效應。家庭物品在較大的社群中不是一個公益物品。因此，在大多數社群中，家庭供熱被看作是一種私益物品。類似地，在居民小區范圍或者社群范圍內的一個公益物品在適當的范圍里也可以看作是“可分的”，這樣在這一范圍之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在紐約城附近的某些社群里，停車場和海灘的運用嚴格地限于本地居民，他們的稅大概維持了這些娛樂設施。

無論那里，這都是可行的，把家庭類比為一個具有特定溫度的生活環境的“包” ，這可以普遍化，并應用于在特定的地方政府邊界范圍內所欲的事務狀態的維持。就如溫度和供熱成本是能夠衡量的，同樣也可能開發直接或者接近的衡量標準，來衡量給定社群事務狀態下許多公益物品和服務的生產，以及提供它們的成本。比如，空氣污染清潔項目可以通過在空氣樣本中發現的一系列污染物的量來加以衡量。給定清潔空氣的成本，就可以說明某些所偏好的容忍水平。

同樣，任何社群都有“潛在的火災損失”，其量為如果沒有消防品供給所可能遭受的損失。然后，這一潛在的損失與實際火災損失之間的差異就是消防服務的產出或者“生產”，凈火災損失可以表述為該社群與火災相關的“事務狀態”。當然，消防不可能消除火災損失，而只能減少火災損失。任何徹底消除的努力很可能如此昂貴，以致于成本大大高于收益。“所偏好的”事務狀態是一種最優水平的績效，在此收益高于成本。因此，社群消防部門的供給作為一種公益物品，可以被看作是為該社群維持所偏好的消防事務狀態，其收益通常也可限于其居民。

警察保護也可以同樣的方式來對待。比如，交通巡邏警使交通流量最優化，從而減少財產損失和人身傷害。即使完全的控制是可能的，成本也會如此之大，所偏好的警察保護事務狀態反而會較差勁。

然而，必須承認，警察保護和許多其他公共服務與垃圾收集或者空氣污染減少相比，績效水平或者經所得比較難于衡量或量化。近似的衡量手段，諸如每個月或者每千人每年不同類型出擊行動的總體逮捕量沒有多少意義，除非考慮該社群所存在的各種條件。由于缺少較好的衡量指標，決策者往往被迫假定所偏好的事務狀態被界定為對于公共服務需求與來自納稅人的抱怨之間的平衡。

盡管公益物品的產出可能是不能分的，但這并不意味著其實質上的投入不可能進行。滅蚊藥噴灑所產生的所偏好的事務狀態是為整個社群所共享的，而噴灑的供給和設備是可以分割的。這就是說，滅蚊藥噴灑能夠通過與公共機構簽約的私商來生產。

這說明了一個重要的關鍵，公益物品和服務的生產有必要與公共付費的提供區別開來。政府提供不必介入公共生產，實際上，從原始材料到制成品的某個階段上，每種公益物品都天然地具有私人淵源。因此，一個公共機構通過與私人企業的契約安排，或者與其他公共機構的契約安排，能夠為地方社群提供公共服務，而不用親自介入生產事務。

當所欲的績效水平或者凈收益能夠為可衡量的指標說明時，就可以引入嚴格的要素來保證對公益物品生產進行實質性的控制，即使生產本身是獨立的機構或者企業的功能。生產者能夠負責使事務狀態維持在特定的容忍限度內，負責提供服務的機構能夠確定適當的績效。公共服務經濟中績效水平的衡量和量化的發展，其結果就是允許在公益物品和服務的生產和提供的組織模式方面允許更大量的靈活性。

如果杜威的定義得以擴展，以包含一般的“事物”，而不限于行為者的“行為” 或者他們之間的“交易”，那么他的觀點與作為維持所偏好的事務狀態的公益物品的概念是一致的(Dewey， 1927: 4-5)。公共控制尋求使這些事物內部化，人們認為這些事物的結果會直接或者間接地損害社群內的各個方面，內部化的方式是約束負面的結果，促進有利的結果。

最后，這一分析表明，在人類經驗的世界中，私益物品與公益物品截然不同。特定物品的技術性質部分地影響其分化或者可分性的程度，這構成了這些物品的分配和利用的特色。蔬菜和風景不可能以同樣的方式操作。無論公共管制的程度如何，許多私益物品有溢出效應，由其他社群成員來承擔部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多數人在哲學上接受了社群巨大所帶來的某些成本，如空氣污染、交通擁擠、噪音以及各種各樣的不舒適，其依據是這一假設，這些都是居住在大城市所引起之收益的必然的伴生物。

第二節 公共組織的規模

把地方政府單位的邊界看作是提供公益物品提供的“包”，這樣在這一邊界范圍之外的人就被排除在公益物品的使用之外，我們就可以說，哪里公益物品在適當的邊界范圍內適當地打包了，公益物品就已經被成功地內部化了。哪里外部效應溢出到鄰近的社群，公益物品就沒有被充分地內部化。

在為公益物品的生產和提供設計適當的“包”時，應該考慮若干標準。這些標準包括控制、效率、政治代表和自主決定。不必說，它們之間有時是相互沖突的。

一、控制的標準

應用于公共服務生產的公共組織之范圍的第一個標準是政治管轄區的邊界狀況包括了要控制的相關事物。事物在空間上的分布不是千篇一律的；它們在不同的條件下出現，邊界的界定準確度可多可少。比如，河流的流域由分水嶺界定。社會互動在空間上的配置各不相同，其邊界也可以概略地進行界定。換言之，可以描述所有現象，使之與具體的邊界狀況有關，而控制的標準則要求在確定公共組織的范圍時要考慮這些因素。否則，公共機構無法管制一組事物，以實現某種所偏好的事務狀態。如果邊界不能適當地得以調整，可能的結果就是把政府的職能轉移給另外的單位，它在范圍上能適于滿足更適當的控制的標準。

比如，帕薩迪納遭到了煙霧的嚴重侵襲，但是城市的邊界狀況沒有囊括足以保證有效控制適當的氣象和社會空間、從而包括引起南加里福尼亞“煙霧區”重要變量的區域。實際上，在南加里福尼亞沒有任何獨立的城市能夠囊括這一問題。在洛杉磯大城市社群中，人們組織了縣空氣污染控制區。即使這些縣級組織也無法適當地滿足有效控制的標準，這導致加里福尼亞州政府承擔日益重要的煙霧控制任務。

二、效率的標準

最有效的解決要求修改邊界狀況，以保障公益物品和服務的生產者的最有利的規模經濟，同時也保障有效控制。比如，兩條溪流有不同的水文特征，它們可以分別進行有效的控制；但是，如果一起管理，兩者的潛力就可以相互補充。洛杉磯歐文斯河(Owens River)和洛杉磯河的共同管理就是如此，它們通過圍繞謝拉斯山長達300英里的洛杉磯水管相互補充水。共同管理在娛樂設施和水、電生產方面有較大的共同收益。

諸如技術發展和勞動力的技術或者熟練等其他因素也能夠對作為必要的組織規模的標準之效率產生影響。如果在城市街道上畫中央條紋的機器能夠大規模地有效使用，就可要求特殊的安排來使若干小城市共同行動以提供這樣的服務。在非共同的和昂貴的專業技術的使用方面，這也是正確的；精神病院和監獄也可以這樣處理，而不是作為一個城市的事情來處理。

三、政治代表的標準

公共組織規模的另外一個標準要求在其決策安排中包括適當的政治利益派別。交易的直接參與者易于只是協商其自己的利益，而不管對他人產生的間接影響或者溢出效應。第三方的利益可能被忽視。公共組織尋求考慮第三方效應，方式是在進行公共決策和控制公共事務時使各種各樣的利益內部化。在確定要使之在組織內內部化的各種利益方面，具體說明任何政治管轄的邊界或者規模狀況是重要的。

考察公共組織的政治設計時，要求考慮三個規模要素。正式組織的規模指的是提供某種公益物品的政府單位的規模。公共(the public)，就如前文所說，由受到這一供給影響的人構成。政治社群可以界定為在決定是否和如何提供這一公益物品時實際考慮的對象。受這種決定影響的人不同于影響作出這一決定的人。假定責任標準符合民主理論，理想的解決方案就要求這三個邊界處于同一范圍內。哪里事實上這三個邊界狀況相互不同，哪里就出現規模的問題。

如果公共交易的直接和間接的受益者包括在公共組織的范圍之內，在原則上就有手段來評估對于受益者進行公共控制的成本。除了收入再分配被作為一項公共政策的事務來處理之外，向受益者征收公益物品和服務提供的成本的能力，能保障經濟資源得到有效配置。

不同組別的交易所包含的公共各不相同：與一個組別相關的公共局限于一個小區范圍之內，而另一個有關的公共則可能包括全世界的大部分人口。在這兩個極端之間存在著大量潛在的公共組織規模。給定特定水平的信息、技術、溝通和特定的身份模式，就可以想像這一景象，對于每一個不同的公益物品來說都有一個適當規模的公共組織。如果這些條件和環境變化了，每一組交易的公共規模也應該相應地改變。如果不是這樣，還會怎樣呢？

哪里政治社群不包括整個公共，某些利益就可能被忽略。比如一個城市可能決定在其邊界上釋放污水，而那里受到影響的公眾可能在決策時沒有發言權。另一方面，那里政治社群包含了整個公共，而且還包括不受該交易影響的人，而當沒有人要求時不受影響的人卻被給予發表意見的機會。結果就可能導致奇怪的行動。在具有300萬人口的城市里，整個政治社群可能不是進行地方運動場地規劃的適當決策機制。

然而，政府“太大(太小)、不能處理問題”的陳述經常忽略了這一可能性，公共和政治社群的規模不必與公共組織正式邊界的規模相吻合。公共組織之間的非正式的安排可以建立足夠大的政治社群，來處理任何特定的公共問題。與此類似，公共組織也可能在其邊界之內組織若干政治社群來處理只影響其局部人口的問題。除非允許或者較大或者較小的政治社群的正式機制得到了研究，否則公共組織的規模就是不適當的，這樣的結論可能是錯誤的。

從政治社群的角度來看，正式公共組織的規模只是說明了正式的邊界。既然在與要提供的公益物品的數量相比，可行的政府單位數量是有限的，一個公共、一個政治社群、一個正式的政治組織，這種一對一的景象是不可行的。而且，有關的公共是變化的。即使在某個時候，正式的公共組織、政治社群和公共是一致的，經過一段時間，它們也會變得不一致。結果，公共組織要求(1)重新構造自己，(2)自愿協作，或者協作失敗，(3)轉向其他層次的政府，在影響和受公共交易影響的利益派別之間尋求適當的解決。

四、地方自主決定的標準

有效控制、效率、包含適當的政治利益集團的標準，能夠根據一般的理論基礎得以確定，但是它們在任何政治體制中得以應用則取決于特定的制度，使之有權確定規模的問題。在美國，參加地方政府組織的條件常常要求這些標準為地方社群中的公民決策所控制，即從屬于自主決定的考慮。

在合并程序中表現的地方自主決定模式，常常要求地方公民愿意設立合并程序，并要求地方選民批準該程序。受地方同意和地方控制，有實質性的自治規則來確定地方官員要照顧什么社群利益，這些官員如何得以組織，并負起責任，完成其公共任務。

市政事務的地方自主治理假設公益物品能夠成功地內部化。地方管轄區純粹的 “市政”事務，大概不會對其他政治社群產生問題。哪里內部化是不可能的，哪里控制常常不能維持，地方政府單位就變成了另一個“利益”集團，該集團追求超越其邊界對其他社群產生溢出效應的公益物品或者潛在的公益物品。

在任何自主治理體制中隱含的地方公共服務的選擇，都預設公共組織的模式以及在一個大城市地區不同地方社群中提供的公益物品在實際上是多種多樣的。地方自治的模式和自治規則構成了對多中心體制的實質性承諾。

第三節 巨人國的公共組織

因為所有組織模式都不是完全有效的、富有回應性的或者富有代表性的，就應該考慮在巨人國中為不同類型的公共服務提供組織的問題，這與多中心政治體制的問題相反。這一簡短的討論只是在理論上觸及巨型體制中組織多種公共服務的因素。

毫無疑問，巨人國為許多巨型的公共服務提供適當的組織規模。對于港口和機場設施、大宗運輸、衛生設施以及輸水等供給來說，巨人國組織可能是最適當的。根據定義，巨人國應該最能夠在大城市層次處理大城市范圍內的問題。

然而，具有單一主導決策中心的巨人國，也易于成為其自己復雜的等級官僚結構的受害者。其復雜的溝通渠道使其行政對于社群中許多較為地方化的公共利益缺乏回應性。巨人國公共服務維持控制的成本可能如此之高，以致于其公益物品的生產在總體上是缺乏效率的。

結果，巨人國可能變得不敏感、笨重，不能滿足地方公民日常生活所要求的對公益物品的需求。比如，即使由地方居民承擔改善的費用，維修街道或者人行便道也需要花兩三年時間。地方十字路口交通控制的改進也需要花不合理的時間。某些決策者追求他們的利益比其他人更加成功。對于其他人來說，缺乏有效的組織，可能導致政策出現明顯的高度偏差。在巨人國中，官僚缺乏回應性，可能在地方公民中產生挫折感和犬儒主義，這些公民發現沒有途徑來補救具有公共性質的地方性問題。市政改革可能變成只是“拋棄無賴”的事。公民不能接觸充分的信息，以在投票時作精明的判斷。在大型公共組織中缺乏有效的溝通，實際上也可能導致公共生活黯然失色，社群萎靡不振。

因此，巨人國的問題是要認識到在其邊界之內存在著各種各樣的較小規模的公共。許多較小規模公共的利益可以在較小的政治社群范圍內進行適當的協商，而不要求與大型體制有關的中央集權決策者的關心。認識較小規模之公共的任務是一個 “實地”或者“現場”組織的問題。然而，大型體制中官僚持續地缺乏回應性，表明這一問題不易得到解決。大規模的、覆蓋大城市范圍的組織對于有限數量的公共服務來說無疑是適當的，但是對于大城市地區所需要的所有公共服務的提供來說并不是最適當規模的組織。

第四節 多中心政治體制的公共組織

與單個管轄單位相比，多中心的政治體制在多大程度上是適當的，對此不能作任何先驗的判斷。大城市地區的人所追求的各種公益物品利益的多樣性，能夠在許多不同層次的背景下得以調控。多中心體制面臨著這一問題，在更為廣袤的大城市地區內跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束，實現更為廣泛的社群利益或者公共利益。進而言之，單一的管轄單位則面臨著這一問題，在該巨型體制內認識到并組織各種各樣的輔助性的利益組合。在巨人國中次優要比多中心體制中的超優更易于實現，這是大可置疑的。

多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間的協作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估。如果不同組別的公共利益在協商者之中得到了適當的代表，并且當共同行動對于所有有關各方都產生了更大的回報時，協作性安排并不困難。契約安排就會生長起來。結果，這一對多中心政治體制行為的討論將著眼于更為困難的競爭、沖突及其解決的問題。如果多中心政治體制能夠解決沖突，并在適當的約束之內維持競爭，那么它就能夠是富有活力的安排，來解決大城市地區的各種各樣的公共問題。

一、競爭

哪里公益物品和服務的提供已經在一個公共管轄區內成功地得以內部化了，根據定義，哪里就沒有實質性的溢出效應。在這些情況下，市政服務經濟中的競爭就不會有有害的結果。大城市地區公共服務生產者之間的競爭模式，就如市場中企業之間的競爭一樣，也可以產生實質性的收益，因為整個體制的運作中在為了更有效的解決的壓力之下引入了自我規范的傾向。

在較大的大城市社群內多種多樣的獨立地方政府機構中服務層次的多樣性，可以給地方居民提供半市場性質的選擇，允許他們在大城市社群中選擇特定的社群，該社群最適合于他們所希望的公共服務水平。然后，公共服務機構可能被迫在與征稅有關的服務層次上展開競爭。然而，這樣的競爭對于某些公益物品來說是適當的，它們在給定的政治管轄區邊界范圍內得到了適當的內部化。

許多地方政府單位彼此之間地理位置很接近，有關其他單位之績效的信息可公開得到，在這些情況下地方政府之間一般都存在適于競爭的條件。信息能夠導致攀比，攀比則能夠導致模仿更為有效的單位之運作以提高績效的壓力。哪里一個以上的公共管轄單位能夠在單一區域里提供服務，哪里就可以發展進一步的競爭。公共管轄單位之間提供具體的公共服務的契約性安排，長期以來已經為每個管轄單位提供了競爭性的選擇，否則這些單位可以自己生產自己的服務。

公益物品和服務的提供與其生產相區分，開啟了最大的可能性，來重新界定其公共服務經濟中的經濟職能。在服務提供方面，根據績效標準可以維持公共控制，同時還允許在生產公共服務的機構之間發展越來越多的競爭。

比如，1954年洛杉磯縣兼并了萊克伍德市，它擴展了市政服務生產承包合同體系，向半市場的目標發展。根據所謂的萊克伍德計劃新近合并了一些城市，這些城市與縣或者其他適當的機構簽訂合同，生產地方社群所需要的所有市政服務。

每一個城市的市政服務都實行承包合同制。在未為縣政府合并的地區，超過一般績效水平的大部分服務均需要協商。每一個城市也可以選擇自己為自己生產市政服務。私人承包者已經從事了諸如街道清掃、工程、街道保養修理以及有關的公共工作等方面的市政服務。某些合同已經與鄰近的城市商定。隨著承包商數量的增加，競爭帶來了取得更多的回應性和更高的效率的壓力。

把公益物品的生產與提供區分開來，這就有可能分化、利用和衡量生產，同時繼續對公民消費者提供無差別的公益物品。因此，根據萊克伍德的計劃，洛杉磯縣已經把警察服務的生產打包了，每一個都由持續巡邏的警車以及輔助服務組成。價格落實在每一個持續巡邏之警車包上，市政府可以以此為基礎把警察服務讓人承包。在地方社群內，警察服務依然作為一個公益物品向整個社群提供。

源于生產標準與政治代表標準之間可能沖突的規模問題，可以以此方式得到有效的解決。不同公益物品生產的有效組織規模可能相當獨立于公益物品和服務適當消費的規模。但是，承包商之間的競爭可以使生產方面利用最有效的組織，而在地方社群的服務提供方面，則由截然不同的利益社群和不同規模的組織來控制。

生產與提供相分離，也可能有使地方政府變成等同于消費者協會的效應。盡管韋布夫婦把地方政府看成是消費者協會，在美國市政府中生產標準占主導地位，這已經在很大程度上導致了消費者利益處于次要的地位(S. Webb and B. Webb， 1922: 437 ff)。然而，城市組織起來為地方公民提供由其他機構生產的公共服務，也可指望這樣的城市為消費者利益提供更多的代表機會。比如，在洛杉磯縣受所謂的萊克伍德計劃影響的城市里，地方行政長官日益成為地方消費者利益的發言人或者討價還價者。

行政長官的這一角色與大型公司購買者是類似的。公共服務承包者數量越多，競爭越多，就越好，認識到這一點的地方行政長官會尋求擴展其潛在供應者的數量。隨著競爭越來越多，承包商就會對其所處理的消費者的需求越來越敏感。

在洛杉磯縣承包體制中公益物品的生產，也已經對縣政府產生了相當大的壓力，使其變得對由地方城市組織起來的公共服務對象的需求更加具有回應性。運作程序和組織安排方面的重要變革已經引入了縣警察保護、消防、圖書館服務、街道保養、建筑檢查以及工程服務等方面街道行政事務，以提高效率和增加回應性。

在這些情況下，在以許多不同規模的組織提供多種多樣的公益物品方面，以及在為公益物品的生產和消費提供最優安排方面，多中心的政治體制可以是富有活力的。隨著生產方面半市場條件的發展，市場組織的靈活性和回應性大多可在公共服務經濟中得以實現。

可以預料，競爭性公共服務經濟的管制方面會有若干困難。經濟上的定價和成本分配取決于市政服務的有效衡量手段的發展。既然社群所偏好的事務狀態不可能轉換成諸如在私人企業中美元利潤等簡單的價值指標，要在公共服務經濟中維持客觀的競爭關系就更為困難。盡管公益物品的不同承包商承包服務的成本可能是相同的，但依然需要確定收益價值的客觀的標準，而這卻可能很難獲得；而協商者可得到的裁量權范圍也可能制約該體制的競爭性活力，并使競爭變成副產品。

沒有悉心控制成本分配和定價安排，非競爭性福利領域的基金就可能被用于補貼更為競爭性的服務領域。在洛杉磯縣，大法官對成本會計實踐和定價政策的嚴密審查已經有助于防止基金如此轉移。

在公益物品和服務生產領域里，任何長期依靠半市場的機制，都需要更多的諸如此類的悉心審查、控制和管制，其量要多于維持私人市場經濟競爭性結構所需要的。如果在大城市地區的治理里要繼續依靠多中心體制，成本和產出績效的衡量就會是大城市事務行政的重要公共職能。

依靠外部承包商來生產公共服務，也可以減少實踐中地方政治控制程度。其雇員為承包商所控制，而不直接受城市控制。與地方城市雇員與城市官員之間更為直接的責任與溝通相反，依靠承包商來提供市政服務，也可以限制為城市決策者提供的有關社群事務的信息之質量和數量。這些對信息的限制可以減少他們對公共事務的控制程度。

這一討論只是說明了在提供公共服務方面分析競爭性安排之效應所要考查的某些因素。只要特定的承包機構包含了適當組別的公共利益，對于他們的使用的需要就不存在任何絕對的障礙。有了適當的公共控制，競爭性的安排就提供了巨大的靈活性，來利用規模經濟，以生產大城市地區的公共服務，同時還以地方性社群身份的政治責任為基礎為更為基層的社群提供非常多種多樣的公共服務。

二、沖突與沖突解決

對于多中心政治體制來說，當公益物品的提供不能限于現行政府單位的邊界時，就產生了更為困難的問題。涉及嚴重溢出效應的情況易于在體制內的多個單位之間引起沖突。如果多中心政治體制要解決其問題，就需要有安排來解決這些沖突。否則，競爭和沖突就易于激化。

在開始時，沒有任何社群有很大的積極性來全額承擔成本，來控制公共范圍較大的負面效應。鄰近社群的競爭者不需要支付減污成本，而只有一個社群中的個人和企業實施減污管制條例，后者在競爭中就處于劣勢，這就會使每個社群會把減污失敗歸咎于鄰近社群的類似失敗。許多公共的“有益之物”包括一些費用昂貴的公害減少，在這種情況下，多中心體制的這一問題就尤其嚴重。

當成本和收益在某一個地區的分配非常一致時，大城市地區各種各樣的政府單位協調行動是比較易于組織的。比如，就嚴重的大火來說，建立契約性的安排，相互支援，以保證動員更大的防火力量，就是這樣做的。大火在性質上是隨機性的，不可預料的，使人們這樣認為，對于較大的大城市地區內任何社群來說，其出現的風險是一致的。

類似的考慮也應用于控制蚊子蔓延、空氣污染等努力。城市聯盟、商業協會以及其他市民協會都經常成為協商機構，協商建立減蚊區、空氣污染控制區以及諸如此類的建議。

當收益和成本不是同樣分配時，多中心政治體制就出現了比較困難的問題。不同社群對其所得到的共同公益物品提供所帶來的收益看法不同。還有，社群可能不愿意為該公益物品的提供“支付其平均分配的份額”，只是因為其對提供的需求不如鄰近社群。這些情況要求能夠使該問題內部化的有效的政府機制。如果必要，還要有實施決策的懲罰機制。

比如，在加里福尼亞南部，從同一個地下水盆地抽水的各個市政供水系統之間的要求相互沖突，這已經通過訴諸于州法院的法律行動得到了同樣的解決。在此，法院成了主要的權威，來解決加里福尼亞南部地區供水機構之間的沖突；它們的判決在加里福尼亞南部大城市地區已經為水資源管理提供了許多基本政策。在公共衛生、合并程序、法律實施以及城市規劃等多種多樣的領域里其他地方政府機構之間的沖突中，州司法機關也起著類似的作用。

基本依賴法院來解決地方政府單位之間的沖突，無疑反映了通過高層次決策者來使外部控制成本最小化的努力。法院判決是以個案為基礎作出的。其對手經常界定問題，并因此而限制司法裁量權的范圍。這一方法使根據判決實施的控制程度最小化。尤其是，加里福尼亞的法院已經認可自治規則的基本文獻，因此而在處理市政事務問題方面有利于地方政府單位的利益。

城市水資源管理的例子可以進一步探討，以說明其他決策安排及其對多中心政治體制中沖突解決所施加的影響結果。

盡管訴訟可以是給定的水資源供給方面解決沖突的適當工具，但是加州南部的地方水資源行政官員長期以來認識到法律訴訟從來不生產更多的水。他們認識到，引進新的水資源供給的組織是解決長期問題的唯一手段。

根據其自己的倡議，洛杉磯修建了第一條大型渠道，以向該地區引進水資源。這一水源被用于迫使鄰近地區并入洛杉磯市，即如果鄰近地區愿意有機會獲得新的供水，就必須并入洛杉磯市。為了得到這一公益物品，它們被迫放棄其他公益物品。這就激起了大量的反對，阻礙任何不基于一致同意和協作的新的發展。后來的沖突解決機制要求采取新的形式。

后來，加州南部許多社群通過加州城市聯盟南部分會組織引進了科羅拉多河的水。該聯盟提供了一個中立的基礎，協商洛杉磯城和在該大城市地區共同面臨水源問題的其他城市的共同利益。新的大城市水政管理區得以建立，博爾德·坎揚( Boulder Canyon)工程也得到了批準，在這些令人滿意的安排得到商定之后，還建立了博爾德大壩協會以實現這些目標。經過適當的程序，一個新的機構，加州南部大城市水政管理區也得以建立；科羅拉多河水渠竣工，并由這一新的管理機構負責運行。

就在最近，加州南部水資源協調聯合會在洛杉磯商會的主辦下成立，它成為在加州水源項目發展方面地區利益的協調機構。大城市地區水政管理區不能代表不屬于該區管轄的南加州的一些地區；各種各樣的特別城市水政管理區的興起，阻礙了只代表城市的加州城市聯盟作為一個機構在城市供水方面協調大城市利益的作用。

這些例子說明，各種各樣非正式的安排可以用來在大城市地區地方政府機構之間協商基本政策。這樣的安排在它們之間協商共同利益是有效的。更大的公共利益在非正式組建的政治社群中得到考慮。只要能夠達到實質性的一致同意，這些安排會有效地運作，因為正式執行這樣的決策必須經過每一個適當的官方機構的批準，在有關州法律或者行政政策出現變化時，還要包括州政府的批準。

在大城市地區，地方政府之間沖突的解決也可利用較高層次的政府。也可以求助于更具有包容性的政治社群。在這些情況下，沖突傾向于使決策和控制集中化。危險是更具有包容性的政治社群不會適當地認識到有關的特定公共利益，并傾向于把其他各種各樣的利益引入到地方紛爭的解決上。

求助于中央權力機構冒著這一風險，把對地方性市政事務的控制更多地置于諸如州立法機關等機構里，與此同時卻削弱了地方政府處理其地方背景問題的能力。維持地方控制的敏感性可能產生巨大的壓力，使意見分歧處于從屬地位，使沖突的各方尋求類似于一致同意的共同立場。從地方當局的角度來看，如果這樣的安排能夠防止地方喪失其地方自主權，把權力轉讓給更高層次的政府，在非正式協商和決策安排方面實質性的投入是有理有據的。

具有諷刺意味但符合邏輯的是，避免沖突以及避免決策因沖突而集中化的努力，也傾向于為地方政府機關所行使的地方自主權或者其獨立程度。對共同面臨的某一大城市問題達成一致意見的壓力限制了任何特定地方政府所可能得到的選擇機會。然而，這一選擇范圍依然大于通過中央當局來解決所導致的選擇范圍。獨立機構之間的協商，允許針對任何不可接受的立場使用否決權。如果要避免求助于較高層次政治管轄單位中外部權威，就必須在各種各樣否決立場之內協商達成一致意見。

為了使有關其權力地位沖突的成本最小化，大城市地區地方政府機構的行政官員已經傾向于發展廣泛的溝通各方經驗的體制，以協商可應用于各類公共服務的績效標準。因此，職業行政標準可以用來制約地方政府機構各種各樣的經驗。有關地區差異和潛在沖突的信息在這種情況下有被壓制的傾向。通過非正式機構協商共同問題易于秘密進行，還會開發出針對敏感信息的悉心控制。

這些避免沖突成本和在大城市問題上尋求共識的壓力，反映了地方政府在大城市社群中的地方層次上協商解決一般公共問題的重要性。在這些壓力是有效的范圍內，通過關注可能存在的旨在解決地區范圍內問題的各種各樣正式的和非正式的安排，就能夠理解大城市地區地方政府的模式。

人們經常認為解決大城市問題缺乏一個“大城市的框架”，恰恰相反，對于協商、裁定和決定影響各種公共利益的問題來說，大多數大城市地區都擁有非常豐富且復雜的“框架”。對于這一框架的研究，有必要給予更為悉心的關注。

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