論文關鍵詞：國民政府救災信息傳遞

論文摘要：國民政府時期針對災荒頻仍的現實，制定了有利于救災信息傳遞的法規——《振務電報規則》，對辦賑所發電報提供免費優惠。但政策在執行中有很多不便，影響了其應有之效。災情信息大致通過官方和民間兩條渠道，以電報、電話及新式媒介一報刊、雜志和紀實圖片的放映和宣傳等方式進行傳遞，其傳遞方式和渠道在傳統基礎上體現出明顯的近代特色。

救災信息傳遞渠道是否暢通、傳遞的方式是否先進等不僅直接關系著救災的成效，而且也是考察中國社會近代化的一個窗口。不過，迄今為止，有關救災信息方面的研究幾為空白。鑒于此，本文擬對國民政府時期救災信息傳遞進行初步探討，以期查漏補缺，有所推進。

一、國民政府對救災信息傳遞的規定

在救災活動中，信息是關鍵。如果沒有關于災害損失情況的信息流動，一切災害救助都無從談起，或者是無的放矢，影響救災的力度和效果。就信息傳遞的方式而言，在西方各國普遍使用電報，并將電報線架設到中國來之前，中國社會傳遞信息的方法，民間是民信局，官方為驛遞。之后，隨著諸如電報、電話等新的通訊方式的出現，帶來了信息傳遞方式的重大突破，大大縮短了信息傳遞的時間。就這一時期來看，l9世紀末引入的電報在政府內部救災信息的傳遞上，得到重視和利用，正因如此，國民政府于1935年5月專門制定了《振務電報規則》。

根據《振務電報規則》：凡是經國民政府或省政府核準立案之中外振務團體因辦理臨時或特別急賑所發振務電報，除須經滬港煙大水線或東省南滿鐵路電線轉遞或發往國外各處者外，概予免費。但上述所規定之中外團體必須先向交通部請領賑務執照。請領執照時應呈明下列各款：振務團體之名稱及其住址、代表人之姓名及職業、呈準立案之機關及立案之年月日、被災地點及其區域、災區之情況、辦賑之目的及其辦法、辦賑限期之約計、發寄電報之地名(每一執照所填地名至多不得逾五處)、請領執照之數日；執照有效時間由交通部核定之，自核準給照之日起以3個月或6個月為限，如因災情重大必須展期者應呈經交通部核準，另發執照，但此項展期至多不得逾6個月，如賑務業己辦竣，無論執照是否滿期，應即呈部注銷；同時規定，每一振務團體請領執照至多以三張為限，但災區過廣或有特殊情形者得酌予增加；同時對電文的字數(中文每電不得逾百字，英文每電不得逾50字)及內容作了明確規定；另外，《規則》還特別指出，對于含有永久性質之尋常賑務或地方慈善團體所發電報不予免費。當然，請領賑務執照的程序，與賑品免費免稅一樣，請領團體必須按要求填具表格，呈振務委員會備查核轉交通部，之后，交通部函寄允準的賑務執照于振務委員會，由振務委員會再轉寄執照于請領團體。

由上來看，盡管國民政府對國內所發振務電報提供了優惠措施，但是相關的限制條件也是非常之多，相應地給實際操作帶來一些不便。僅以第四條、第五條中對請領執照的張數及有效時間的限制而論，這一時期災區之廣，災期之長，已是學界共識，而每一振務團體請領執照至多以三張為限，實不敷足用，盡管規則也作了“如災區過廣或有特殊情形者，得酌予增加”的特殊對待，但也是非常有限的。如1928—1930年河南大旱，經旅平河南賑災會所請，第一次僅發給護照4張，實事求是地說，這已是災區過廣而得的特殊對待了，但是與實際需要還是相去甚遠。不得已旅平河南賑災會又呈請交通部，以“豫省災區極廣，各處運糧散賑多須電報往返，敢請恩施格外補發駐馬店、南陽、陜州、洛陽、漳德、新鄉電報免費執照陸張，以惠災黎”。后雖經批準，但不久，免費執照有效時間又至，旅平河南賑災會不得不為免費執照展期之事再次呈請交通部怛，如此輾轉往返，徒費時日，延誤救災時機自不待言。

另外，救災信息貴在迅速，但《規則》第10條卻規定振務電報應于備注欄內注“振”字或“relief”字樣，傳遞次序列于尋常電報之后，而所謂尋常電報乃無論中外人民均得發寄之電報也。而在1935年7月2日交通部公布的《國內電報營業通則》第3章第26條中，對傳遞電報的次序作出了振務電報排在第九位，位置僅優于遲緩電報的更明確規定。由此可見，國民政府對救災重視之程度。

二、對救災信息傳遞的考察

在救災活動中，各級政府或慈善機構的一切救助行為都是根據掌握的信息來決定的。就災害發生后的信息來講，其實有很多種，主要包括災情信息和各種決策信息。各種災情信息是不斷上報的，而各類決策信息則是不斷下傳的。災情信息是決策信息的基礎，決策信息是根據現有災情做出的，因此有必要著重分析災情信息的流動渠道、方式、過程及其相關要素。這一時期災情信息流動渠道大致有兩種：

1、官方渠道。當一地發生災荒之后，負有救災濟貧職責的村長、甲長、保長首先向鄉鎮長或區長匯報災情，區長則向其直接的上級機關——縣政府以及縣振務會報告災情，接到報告后，縣級機關再向省政府和省賑務會上報，省級機構則按照公務程序報告國民政府及振務委員會。這種渠道實際上就是按照行政區劃，從下級行政單位及同級負責部門向上級行政單位及主管部門報告的“逐級上報”過程。

這樣的信息上報過程，向上傳遞的層次越高，需要處理的信息量越大，而且信息越容易失真，信息的準確率會隨著傳導層次的數量呈指數型衰減。如果按照振務委員會規定的“凡承辦稿件自接受日起立即撰擬，最要者當日辦結，余均不得過三日”的話，中央振務機關一般需要經過4一l2天的時間才能了解基層的災害情況。因此，有必要減少災害信息上報的層次，建立相對獨立于地方行政的災情預警、信息系統，以便中央政府及時掌握信息，及時統一部署。

2、民間渠道。為了多方籌集資金，征募救災物資，受災地也經常向社會各界公布災情。這種渠道不象官方渠道那樣清晰簡明，往往交錯紛雜。大體情形如下：(1)向旅居他鄉的同鄉會通報災情，旅居他鄉的同鄉會再進一步對外宣傳，籌募救災物資。如1929年河南大旱，旅平、旅滬、旅津的同鄉會都曾對受難的鄉井提供一定的援助，旅平的同鄉還組織了以李敏修為首的旅平河南賑災會，印制災情圖書5O冊，分寄各機關、社會慈善團體，并非常出色地向東北地區進行了幾次較大規模的移民救災活動。1935年黃河水災，旅京人士于8月8日成立河南旅京水災救濟會，向各界呼吁救助河南水災。1936年福建風災，福建旅京同鄉會得知災情后，成立福建風災水災救濟總會，向國內外呼吁，并收到海外僑胞數目可觀的錢米。當然，象這樣的例子還非常之多，因為同鄉會的主要功能之一就是互助功能，在他們的建會宗旨中一般都有發揮合作互助精神、保障桑梓福利及辦理公益慈善事業的表述。同鄉會另一主要功能——公益功能，則是通過救濟故鄉的水、旱、風、兵等災害即募捐救災體現出來的”。(2)向社會慈善團體報災請求援助。自1876年有組織的義賑興起以后，紳商名流組織的慈善團體也紛紛出現，較有名氣影響面較大的有中國濟生會，1916年刨設于上海，主持人王一亭，主要籌辦各省賑災，設所收容難民；中國華洋義賑救災總會，1921年創設，籌劃全國災荒救濟；上海慈善團體聯合會，1927年由王一亭等組成，以求各慈善團體改良與合作，更好地發揮慈善的功能；中國紅十字會，1907年從中、英、法、德、美五國合辦的上海萬國紅十字會中“蛻變”出來，首任會長盛宣懷，主要負責戰災、兵災的救助等等。茲舉數例：1934年河南滑縣水災嚴重，滑縣水災救濟會函電上海籌募各省旱災義振會，同時，還分函上海慈善團體聯合會請求救濟。(3)向社會各大報館等新聞媒體登報宣傳，以求促成救災運動。1930年得知災情的《大公報》曾發起陜災募捐宣傳周，自5月l2至18日，在該報二版連續發表了《為陜災致最后之呼吁》、《陜災宣傳周之精神》、《善機已動諸君努力》、《陜賑宣傳周結束之聲明》等社評文章，有力地推動了陜災的賑救活動。(4)受災地自行組織災情宣傳團，到上海、北平、南京等大城市宣傳，籌募救災款物。

以上兩種渠道并非界限截然分明的，在發生災情后，受災地向官方匯報災情的同時，也通過民間渠道大肆宣傳募賑，而且，接到最下級政府報災的高層政府還往往與慈善機構互相聯絡共同謀劃救助之事，在慈善機構到受災地放賑之時，也需要與官方共同商議分配方案，在慈善救災領域的確非常鮮明地體現出國家和社會二者之間的互動關系。

從信息傳遞的方式上談，在西方各國普遍使用電報，并將電報線架設到中國來之前，中國社會傳遞信息的方法，民間是民信局，官方為驛遞。自1877年臺灣第一條電報線路建成后，中國逐漸跨入電報使用的門檻，揭開了通信傳遞的新篇章。這一時期，災情信息傳遞方式隨著生產力的發展，也體現出一定的時代特色。

首先是，電報已經逐漸普遍運用，國民政府還有專門的振務電報的免費發送的規定。電報的運用，大大降低了災情信息傳遞的時間周期，光緒初年因為迅息極差，直到三年半后大饑荒的消息才傳到京城的情況己不復存在，這一時期，國內利用電報傳遞信息一般兩日內即可到達。不過，大多數的信息應該還是通過公函、信函形式進行的。與清及以前的封建王朝官僚組織內部信息傳遞不同的是，其郵件的運送不再主要靠快馬驛遞，而是現代化的運輸工具如火車、長途汽車之類了。為此，1929年10月26日交通部還公布有《長途汽車代運郵件規則》。 其次是新式媒介——報紙、雜志的出現，加快了社會信息交流，使災情迅息能夠迅速傳到大江南北、海內海外。如當時發行量最大的報紙《申報》即是19世紀70年代浙江北部地區人們獲取外界信息的重要來源，浙江商人經元善就是從《申報》上得知華北的旱情，開始募捐賑濟災民的。災情發生后，到報館刊登災情，請求援助已較常見，如1929年4月成立的河南省賑務會內設文書組，“逐日編輯災情新聞，送登各報，借宣傳以作將伯之呼焉。”1929年1月21日、3月7日天津《大公報》上都有河南為三千萬垂死同胞請命，以期引起全社會的同情之心的災情報導，河南省賑務會第二十七次常會上還通過韓實恭委員將豫北水災豫南旱災匯寫實狀及相片直接寄上海日報公會以便分刊的提議等等，因此，《大公報》等報刊在傳播災情信息，喚起民眾同情，籌募資金上都起到過不可忽視的作用，有好多社會人士就是基于報紙的呼喚慨行捐助的，如溥儀曾捐款3000元救助陜西災情，就是感于報紙上朱慶瀾提出的“三元錢救一命”鮮明有力、感動人心的口號。可以說，新式媒介象一道閃電，使空間距離縮短，信息傳播更為廣泛，將社會真正聯成一個有機整體。

再次就是電話在救災過程中的應用，尤其是在河務過程中。自永定河首先設置了報汛專用電話線，及至民國年間，黃河的防洪通訊線路上自陜州，下達黃河入海口。防汛與鐵路通訊在清末和民國時期一直有獨立管理的專用通訊網。

在1933年堵筑黃河決口之時，除利用沿河河務局設長途電話外，因考慮到“黃河溜勢朝夕變更，而水位漲落，與工程進行，關系尤為密切，若不隨時傳達消息，必至事倍功半，貽誤要工”，故還向交部借用6瓦特無線電機4架，于10月初在開封、蘭封、淮陽、霍寨四處依法裝置，并調該部熟練人員管理其事。此種方式快速及時地傳遞了與工程開展相關的消息，保證了工程進度的順利進行。1934年無線電通訊用于防汛首先在黃河上開始。1946年黃河水利委員會還在開封設置了無線電總臺，下有8個分臺。通過總臺可以向中上游各大水文站、險工段聯絡，這在當時的大江大河防汛通訊設備中己經相當先進。

最后還有紀實圖片的繪制、拍攝與影片放映這種更新的傳播方式在救災過程中的運用。在19世紀7O年代后期華北五省發生大饑荒后，由上海義賑紳商編繪的《河南饑荒鐵淚圖》還留傳到英國的倫敦，并由設立在那里的中國饑荒救濟基金委員會將說明文字翻譯成英文，然后大量印刷，廣為散發。之后，隨著攝影技術在中國的推廣，攝影圖片成為災害圖冊的主要表現形式，夏明方、康沛竹主編的(20世紀災變圖史》中有大量的讓人有著心靈震顫和重創之感的災情圖片，它們散見在當時的報刊、雜志、官書、文件、時人文集或著作當中，由此可見其傳播的范圍之廣。

總之，在這一時期，隨著電報、電話的使用，以及報刊、雜志等新聞媒介的出現，技術上的障礙已大大減少，使當時的信息傳遞手段明顯呈現出近代化的趨向，為救災工作提供了極大的便利。而就災情傳遞的主體來分，則分為個人、組織兩大類，個人主要指災民代表、傳教士、個別慈善成員等，而組織則較為龐雜，有官方組織、民間組織，官方組織主要指國民政府設置的地方性行政機構如省縣級政府機構、省縣級的振務機構、鄉鎮級政府等，民間組織包括地方慈善機構、帶有全國性的慈善機構在各地的分支機構、災民呼吁團、旅居他鄉的同鄉會等等。需要說明的是，這些信息傳播主體報告災情有的是按照層層上報的上向式即正規的官僚組織網絡體系；有的則是個人或地方組織直接向中央級的政府機構上報災情，這體現出時代進步的同時，也體現出災情信息傳遞不拘泥于條條框框，敢于打破常規的近代化傾向。

三、信息傳遞中的問題

盡管信息流動的渠道已經多樣化、信息傳遞的方式也更加先進，但是仍有一些人為或自然因素導致信息流動的困難、滯緩或延擱。第一就是賑務電報免費申請的請轉手續繁多，牽延需時，催發之事常有。如1938年為辦理河南鄭縣賑務，辦賑員楊名聲多次去函振務委員會請求早日轉給免費電照，從筆者見到的資料，自1月20日去函催要，至2月27日仍有催要函件，至少一個多月內免費執照并無辦妥，連當初還能洽商通融的當地電報局，也因久見不到免費電照的批復，拒絕發電。

第二為自然災害本身及戰爭對通訊系統的破壞，造成信息的中斷。如1931年交通部稱：大水沖毀電線多處，亟待修復。1935年，豫省發生水災，鄭州分會在向世界紅十字會中華總會報災文電中聲稱，豫西各縣水災又發，致使“電桿線路，多被沖毀，列車電報等均告斷絕。”“截止到1935年11月，武安縣因內戰迭乘，悉被軍隊所壞的電桿，至今也無人倡議恢復，電報局遂至停頓，致使電報收發無法正常進行。

第三是報館盡管在傳遞災情上起到了重大作用，但為了其自身生存需妻，對賑務信息按照向例半價收費(當然幾經交涉也有免費登載之例)，而且，報館記者明了讀者喜歡看有趣文字的心理，對于讀者喜歡的新聞用大字標題，而對報災的文電，只占些不重要的地位，甚至絕對登不上。換言之，即是應行宣傳的報災請賑函電較多，但卻存在版面有限，不能完全宣傳之事。亦還有節省版面，壓縮字體情況，故而對于勸募前途大有關系。

綜上，災情信息流動渠道及方式如下：(1)按照正規的官僚組織運作程序，逐級上報，層層下達原則，這也是歷代以來所遵循的傳統的信息流通的渠道，這種信息渠道的傳遞方式在19世紀末以前為驛站，之后信函、電報、電話等開始引進并逐漸普遍運用。當然也有直接攜函面陳災情的方式。(2)向社會慈善機構傳遞災情信息，請求援助。鑒于自晚清以來，政府救災的弱化，義賑的興起，社會慈善團體在救災中占據了舉足輕重的作用，這種傳遞渠道也相應地更加重要。其傳遞的方式與上述渠道類似。(3)向社會各界傳遞被災信息，希望各界明了災情，伸出八方援助之手。其傳遞的方式多種多樣，如通過報刊、影片、舉行各種宣傳活動等等。

由上而觀，國民政府針對災荒頻仍的現實，為提升救災成效，制定了有利于救災信息傳遞的法規——《振務電報規則》，該規則規定對辦賑所發電報提供免費的優惠。不過，該法規在實際操作中有諸多不便，影響了其應有之效。災情信息一般通過官方、民間兩條渠道，以電報、電話及新式媒介——報刊、雜志和紀實圖片的放映和宣傳等方式進行傳遞，災情信息在傳遞過程中面臨請領免費執照遷延需時、通訊系統遭受自然災害和戰爭破壞、報刊雜志等新式媒介宣傳面有限等諸多問題。不過，通過對救災信息制度規定、渠道、方式等方面的考察，可以明顯看出國民政府時期在荒政領域的近代化趨向。