論文關鍵詞：農村計劃生育家庭;獎勵扶助制度;養老保障

論文摘要：我國自20世紀70年代實行計劃生育政策以來，取得了非常明顯的成效。如今，帶頭實行計劃生育的夫婦已經陸續進人老年生活階段，為了解決他們的養老問題，國家人口和計劃生育委員會等部門提出“農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”。本文從社會保障學角度，分析這一制度從全面實施到現在所取得的養老保障作用和存在的不足，并就如何加強這項制度建設提出了一些建議。

我國自20世紀70年代實行計劃生育政策以來，全國農村獨生子女家庭已累計有3 000多萬戶，農村雙女戶家庭達1 000多萬戶，預計以后每年還將新增獨生子女戶約350萬戶，雙女戶約100萬戶。這是我國計劃生育政策取得成效的結果，成功地遏制了人口過快增長的勢頭，為經濟發展、社會進步和國力增強創造了良好的人口環境。如今，率先響應國家號召、帶頭實行計劃生育的夫婦已經陸續進人老年生活階段，他們的養老保障問題與國家的計劃生育政策之間的矛盾越來越突出。為了解決進人老年的計劃生育夫婦的養老問題和生活困難，同時也為了進一步穩定低生育率，國家人口和計劃生育委員會等部門在總結各地試點經驗的基礎上，提出“農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”(以下簡稱“獎扶制度”)。“獎扶制度”是針對農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲，由中央和地方財政安排專項資金，按每人每年不低于600元標準進行直接獎勵扶助，直到亡故為止。已超過60周歲的，以該制度在當地開始執行時的實際年齡為起點發放。2004年開始，“獎扶制度”在四川、云南、甘肅、青海省和重慶市，以及河北、山西、黑龍江、吉林、江西、安徽、河南、湖南、湖北、貴州各選取1個地區(州、市)進行試點;2005年，國家進一步擴大了試點范圍;2006年起，在全國范圍全面實施“獎扶制度”。

“獎扶制度”是近年社會科學研究關注的題目之一，人口學、經濟學、社會學學者以及政府計劃生育部門等，從各自的角度對這一制度展開了研究。本文將從社會保障學角度，分析作為農村社會保障的有益探索的“獎扶制度”從2006年全面實施到現在，到底取得什么樣的養老保障作用，這項制度還存在哪些不足以及如何加強這項制度建設。

一、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度養老保障作用

(1)保障了農村部分計劃生育家庭享有國民基本權利和待遇，體現了公平性。我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。顯然，這里所指的公民，不僅包括城鎮居民，也包括農民，當然包括農村計劃生育家庭。中央政府建立“獎扶制度”，體現了貢獻(犧牲)、回報(補償)的社會主義公平原則。農村計劃生育家庭曾經為國家控制人口做出了貢獻，這些人到了晚年，出現了一些生活困難，國家給予這部分人一定的補償，這體現了獎勵扶助制度的補償性和公平性。

(2)實實在在地為農村部分計劃生育家庭的養老提供了經濟支持。據了解，當初帶頭實行計劃生育的農民家庭有80%處于經濟不寬裕的狀態，95%的老人生活有困難。“獎扶制度”規定符合條件的對象，每年可以拿到最低600元的扶助金，這對于人均年純收入僅僅只有2 936元(2004年)的農民來說，不是小數目，約占到其年純收入的1/5。可以說，“獎扶制度”在很大程度上緩解了目標農戶的預算約束，明顯改善了其家庭經濟狀況，部分緩解了他們晚年生活的后顧之憂。

(3)有利于轉變舊的生育觀念，為農村部分計劃生育家庭的養老提供和諧的社會環境。建立“獎扶制度”，通過國家政策性獎勵扶助，以獎勵少生代替處罰多生，引導更多農民少生快富，是對計劃生育利益導向政策體系的完善和發展，有利于轉變舊的生育觀念，從根本上扭轉“越窮越生、越生越窮”的惡性循環，促進人口和計劃生育工作的良性發展，促進人口與經濟社會資源環境的協調和可持續發展，有利于為農村部分計劃生育家庭的養老提供和諧的社會環境。

二、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度養老保障存在的問題

(一)覆蓋面狹窄，養老保障對象過少

現行“獎扶制度”實施對象鎖定為60歲及以上的獨生子女戶和雙女戶。對于一些沒有違反計劃生育政策的非獨生子女戶(雙女戶家庭除外)來說，就不能得到獎勵款。如:(1)一女一男家庭。(2)半農戶家庭。即夫妻中有一方是農村戶口，另一方是城市戶口，不能得到獎勵。(3)抱養子女家庭。指部分因終身未曾生育而合法收養子女的家庭。(4)再婚家庭。有相當一部分再婚家庭的子女數超過了規定的子女數，從而導致其手中持有獨生子女父母光榮證的再婚家庭得不到獎勵。(5)城中村家庭、郊區家庭，他們正在失去土地，也正在逐步地、大批地轉為城市人口。但是，他們卻不能象多數城市居民那樣，很快能夠得到一份比較穩定的工作或享受相關的社會福利，他們由于成為了城市人口，也就不能享受農村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策和其它優待優惠政策。這樣，許多人就不愿轉為城市人口，從而影響城市化的進程。這些規定無論從計劃生育角度上看，還是從情理上說，都有失公正，也不符合計劃生育普惠性的特點。其實，他們同樣為穩定中國低生育率作出了貢獻，應該得到獎勵。

(二)獎扶的金額標準偏低.對群眾的養老保障作用有限

獎勵扶助金相比醫療、教育、最低生活保障等補助相對偏低，加之物價的上漲，每月50元的獎勵扶助金已不能滿足群眾的要求，難以起到養老保障作用。

(三)確認獎扶對象的程序過于復雜，行政成本高

“獎扶制度”在實施過程中，對獎扶對象的資格審查是村、鄉鎮、縣市三級審議、三級公示、三級建檔。這樣確實能夠保證質量，但它卻是以較高的行政成本為代價的。據一些地方反映，獎扶制度的行政成本很高，甚至占到了獎勵扶助金額的30%-40%，而且，很多地區沒有將獎扶制度的執行成本單列，而是與計生部門常規工作的行政費用混在一起。因此，無法考察獎扶制度的實施效率。 三、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助養老保障制度建設的措施

(一)擴大獎勵扶助覆蓋面，提高獎扶金額標準

政府應該充分考慮農村計劃生育家庭的實際情況，在國家財政允許的條件下盡量放寬獎勵扶助條件，使那些為計劃生育事業做出過奉獻、沒有違反計劃生育政策，但生活困難的計劃生育家庭充分享受到國家的獎勵扶助待遇。而且，獎扶的年齡依據城市人口退休的年齡規定，男的60歲，女的55歲。因為，農村有些人五、六十歲身體狀況就不好了，有的已經不能下地干活了，尤其是婦女。另外，應該把現在的獎扶金額標準從每人每年600元提高到每人每年1 200元。而且，從長遠看，獎扶的金額標準也要考慮未來物價水平的變化和人民生活水平的提高，在適當時候進行調整。為了保證獎扶資金的籌集，可以采用有些專家學者主張的三個途徑來籌資:(1)開賣全國計劃生育彩票，收人用于設立人口獎勵基金;(2)在大多數稅種上開征計劃生育附加稅;(3)開征城鎮房地產年稅。據測算，只要設計、管理得當，這筆錢足以解決計劃生育家庭的養老扶助問題。

(二)簡化獎扶對象的確認程序，降低行政成本

獎扶對象確認過程應當適當簡化程序，可考慮在村一級，只需村民小組評議結果就可以上報，兩級公示(村級初選結果公示和縣市級審批最終結果公示)，一級建檔(只在縣市建檔)。在獎勵扶助制度的實施過程中，應該盡量減少中間操作環節，便于相關部門的協調，從而降低實施的直接成本和間接成本，提高獎勵扶助制度操作的效率。因為一項政策實施情況如何，既要看社會效果如何，又要看控制成本。

(三)建立健全獎勵扶助制度的監督體系

第一，制度運行過程公開化操作。首先是獎扶條件公開，加強宣傳力度，使每個農民都明白獎勵扶助的條件，都知曉獎勵扶助的標準。其次是資格確認過程公開。最后是結果要公開，對資格認定情況、獎勵扶助情況都要張榜公布。第二，加強資金流程監督，要進一步明確獎勵扶助資金必須專款專用，任何部門、單位和個人都不能截留挪用，不得用獎勵扶助資金抵扣稅費、債務，不得強迫儲蓄等。第三，加強群眾監督，特別是要動員群眾廣泛參與資格確認過程。第四，建立具有獎懲作用的激勵制度。通過制度的激勵，防止制度實施過程中，由于相關主體目標及約束不同而造成制度的扭曲和異化，確保實現最初的制度設計目標。

(四)建立完善計劃生育利益導向機制

第一，把農村計劃生育家庭納人養老保險試點范圍。我國從2009年開始，在10%的縣(市、區)進行“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的新型農村社會養老保險制度的試點。這10%的縣(市、區)試點并沒有覆蓋全國所有的農村計劃生育家庭，為了計劃生育政策的可持續性，政府應該把全國的農村計劃生育家庭納人養老保險試點范圍，而且，對于有些困難家庭無法繳納的個人繳費部分，政府也應該代繳。

第二，建立計劃生育公益金制度。計劃生育家庭為社會、經濟的快速發展做出了重大貢獻。但是，意外事故的客觀存在，不可避免地給一些計劃生育家庭帶來生活上的特殊困難。特別是獨生子女家庭遭受獨生子女天折、傷殘、重病等情況，尤其需要政府和社會對其進行救助。可以通過建立計劃生育公益金制度，采取政府投人、社會捐助等形式籌措資金，重點對一些有特殊困難的計劃生育家庭，在生活補助、養老保障等方面進行社會救助。

第三，建立農村計劃生育家庭求職專窗制度。人口計生部門和就業服務機構可以依托當地經濟實體，建立農村計劃生育家庭就業培訓基地，對農村計劃生育家庭人員實行免費職業技能培訓;對自主創業資金不足的農村計劃生育家庭人員，人力資源和社會保障部門要幫助落實小額貸款并給予小額貸款貼息。

(五)強化政府主導責任

計劃生育家庭已經為國家的人口轉變做出了巨大貢獻，政府應該為做出貢獻的老年人提供一個安逸的晚年生活條件，至少保障他們的基本生活需求。在一定程度上講，國家計劃生育政策是對農民養老資源的一種制度性剝奪，因此，解決農村計劃生育家庭養老問題，建立計劃生育家庭社會養老保障機制是對計劃生育家庭養老資源損失的最好代償方式。建立農村社會養老保障制度，本來就應該是中國實行計劃生育政策的社會成本的重要組成部分。如果政府不擔負起建立農村社會養老保障制度的責任，實際上就是把計劃生育的這部分社會成本全部轉嫁給了計劃生育家庭。強調政府主導，是由于其他國家的社會保障政策與人口政策無一例外地都是政府主導并承擔著直接責任的。因此，妥善解決農村計劃生育家庭的養老問題已是民情之所急、形勢之所迫，政府責無旁貸。