摘 要：信訪是我國(guó)公民政治參與的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾民主政治權(quán)利的具體形式。在實(shí)施依法治國(guó)方略的宏觀背景下，進(jìn)行體制現(xiàn)代化變革，改革現(xiàn)行的信訪制度，推進(jìn)信訪工作的制度、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新，在法治框架內(nèi)尋求新的解決方案，最終就是要依法規(guī)范信訪秩序，形成一個(gè)良性的法治氛圍，達(dá)到法治信訪的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：信訪制度；法律服務(wù)；依法行政

Abstract: As an important channel of politics participation， the letter petition system safeguards people's democratic rights. In implementing the strategy of ruling the country by law， the current letter petition system needs changes to solve problems within the framework of law. The ultimate aim is to regulate letter petition system so that a positive ruling environment is established to ensure the legal petition. Key words: letter petition system; legal service; ruling by law 一、信訪的歷史沿革和概念界定 信訪最早是在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》中規(guī)定的。根據(jù)該決定對(duì)人民的來(lái)信來(lái)訪的表述“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，可以看出，這時(shí)期民主解決人民內(nèi)部矛盾的方式就是有序的書(shū)信和“見(jiàn)面談話”，由此我國(guó)的信訪制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)信訪制度的演變經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是自1951年6月至1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪。這一階段的信訪受到政治運(yùn)動(dòng)的制約，每逢政治運(yùn)動(dòng)一開(kāi)始，來(lái)信來(lái)訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人問(wèn)題；到運(yùn)動(dòng)后期及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問(wèn)題或要求落實(shí)政策的信訪開(kāi)始增多。這一時(shí)期國(guó)家在一定程度上恢復(fù)了“領(lǐng)導(dǎo)干部接見(jiàn)來(lái)訪群眾日制度”，國(guó)務(wù)院幾個(gè)信訪機(jī)構(gòu)于1965年成立了中央機(jī)關(guān)聯(lián)合接待室，到1966年有二十多個(gè)中央機(jī)關(guān)參加聯(lián)合辦公。第二階段是自1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數(shù)之多，解決問(wèn)題之多，都是史無(wú)前例的，大批上訪者涌向北京，主要內(nèi)容是要求解決大批歷史遺留問(wèn)題，平反冤假錯(cuò)案。為此，中央于1979年成立了“中央機(jī)關(guān)處理上訪問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組”。第三階段是自1982年2月至1990年前后的安定團(tuán)結(jié)型信訪。隨著國(guó)家在1982年宣告撥亂反正任務(wù)的基本完成，信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。［1］ “信訪是指人民群眾通過(guò)寫(xiě)信或面談的方式，向黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、電臺(tái)報(bào)社等組織或領(lǐng)導(dǎo)人反映情況，對(duì)黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作及工作人員向負(fù)責(zé)人提出批評(píng)、表?yè)P(yáng)或建議。”［2］我國(guó)信訪制度的產(chǎn)生與存在有其特定的歷史背景，這種制度曾在一定時(shí)期和一定程度上在聽(tīng)取社會(huì)弱勢(shì)群體的呼聲、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面起到很大的權(quán)利救濟(jì)作用。但它一方面敞開(kāi)大門(mén)，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問(wèn)題的途徑，另一方面又為對(duì)司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道。可以看出，我國(guó)的信訪制度屬于“公共行政”的范疇。“公共行政”不僅包括立法、司法，而且包括受到法律規(guī)范制約和授權(quán)等限定的政府的活動(dòng)。信訪表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，是現(xiàn)代國(guó)家為公民提供的補(bǔ)救措施，公民通過(guò)獲得司法行政中的補(bǔ)救，以保護(hù)其利益。［3］由于受到我國(guó)長(zhǎng)期封建社會(huì)行政與司法合一體制的影響，群眾習(xí)慣于通過(guò)行政手段化解糾紛，而不愿通過(guò)司法途徑來(lái)解決矛盾。百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國(guó)國(guó)民骨子里的一個(gè)傳統(tǒng)，“因此，現(xiàn)行信訪實(shí)際上是一種框定于行政權(quán)威或者說(shuō)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的救濟(jì)機(jī)制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，但實(shí)質(zhì)上仍然是歷史上的‘清官情結(jié)’，期盼借助行政權(quán)威的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義”［4］。 二、我國(guó)信訪制度改革的必要性 我國(guó)正在形成一個(gè)利益多元化的社會(huì)。失業(yè)工人要社會(huì)保障，被拆遷戶要拆遷補(bǔ)償，農(nóng)民要征地補(bǔ)償，軍轉(zhuǎn)干部要待遇，等等。社會(huì)充滿了各種各樣的利益團(tuán)體，有著各種各樣的利益訴求；同時(shí)，公民的經(jīng)濟(jì)自由不斷得到實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展之后，公民主體的權(quán)利意識(shí)和對(duì)社會(huì)公益的關(guān)注也在日益強(qiáng)化，民主訴求的意愿不斷增強(qiáng)，政治參與的積極性不斷高漲，而公民政治參與的擴(kuò)大和提升，無(wú)疑會(huì)推動(dòng)我國(guó)的法治化進(jìn)程，所以，從這個(gè)角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在我國(guó)仍然有其存在的必要性和合理性，它對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極的意義。只要尋求新的出路，對(duì)信訪制度進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，就能使信訪制度重新煥發(fā)青春。 近年來(lái)的信訪量中還呈現(xiàn)出一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是涉法涉拆類上訪持續(xù)攀升，居高不下。①筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)把符合條件的信訪案件直接引入法律渠道，以切實(shí)保障信訪人的合法利益。一些問(wèn)題本該通過(guò)訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過(guò)行政途徑解決問(wèn)題，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法律意識(shí)日益深入人心，公民的維權(quán)觀念增強(qiáng)，這是我國(guó)民主和法制進(jìn)程達(dá)到一定階段的可喜表現(xiàn)，越來(lái)越多的公民把自己的經(jīng)濟(jì)利益和民主要求通過(guò)上訪來(lái)實(shí)現(xiàn)。這從一定意義上講是好事，但群眾無(wú)論遇到什么性質(zhì)的問(wèn)題，動(dòng)輒上訪，實(shí)可不必，公民的合法權(quán)益當(dāng)然應(yīng)受法律的保護(hù)，但法律更強(qiáng)調(diào)的是依靠法定部門(mén)依據(jù)法定程序去實(shí)現(xiàn)權(quán)益的保護(hù)，這是法治而非人治的要求。 涉法信訪類問(wèn)題主要有以下幾方面的原因：“1、大部分信訪群眾對(duì)復(fù)雜的法律程序、法律法規(guī)和國(guó)家政策理解片面，陳述自己的問(wèn)題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問(wèn)題無(wú)從下手；2、根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行訴訟體制，有些問(wèn)題要想贏得訴訟解決，必須具備相應(yīng)的舉證和應(yīng)訴能力，否則即使有理也會(huì)敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進(jìn)入訴訟等程序解決問(wèn)題；3、客觀評(píng)價(jià)我國(guó)公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無(wú)力支付訴訟等費(fèi)用；4、信訪部門(mén)對(duì)上訪事項(xiàng)進(jìn)行詢問(wèn)掌握后，認(rèn)定屬涉法類問(wèn)題，但由于職責(zé)所限，不可能為上訪群眾提供更進(jìn)一步的幫助，而司法獨(dú)立原則也使信訪部門(mén)在運(yùn)用行政手段將案件批轉(zhuǎn)司法機(jī)關(guān)時(shí)十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信訪問(wèn)題仍然滯留在各級(jí)信訪部門(mén)無(wú)法解決，造成重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、直至進(jìn)京上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定。 “法律應(yīng)當(dāng)達(dá)到和保護(hù)正義之目的。這既是人們的期望，也是立法者明確的或者默示的許諾。”［6］“信訪制度雖然可以使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過(guò)程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的。”［7］“但是在我們這樣一個(gè)法治精神依然薄弱、人治傳統(tǒng)依然強(qiáng)大的社會(huì)中，我們當(dāng)然應(yīng)該更多強(qiáng)調(diào)對(duì)司法救濟(jì)制度本身的完善，而不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段。不過(guò)，也正因?yàn)榻ㄔO(shè)法治社會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，為防止用盡司法救濟(jì)仍無(wú)法獲得權(quán)利保障，我們?nèi)匀槐仨毐Ａ粜旁L作為基礎(chǔ)性的救濟(jì)的權(quán)利。”［8］正因如此，針對(duì)目前大量的涉法上訪，我們應(yīng)該積極地加以引導(dǎo)，通過(guò)引入法律服務(wù)的方式，使上訪者明白哪些問(wèn)題應(yīng)該上訪或不該上訪，哪些問(wèn)題應(yīng)由司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)處理。這有著極其重要的意義，它有利于減輕黨政機(jī)關(guān)信訪工作壓力，有利于信訪問(wèn)題的順利解決，有利于增強(qiáng)群眾對(duì)政府的信任感，有利于依法行政。 三、信訪制度改革的可行性路徑 在行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程中，信訪救濟(jì)何去何從？學(xué)界一般有兩種意見(jiàn)：主流意見(jiàn)認(rèn)為信訪制度從根本上說(shuō)與法制化進(jìn)程相違，應(yīng)該取消這種制度；另一種意見(jiàn)認(rèn)為關(guān)鍵在于信訪立法，應(yīng)將信訪制度納入法制建設(shè)的正規(guī)軌道；還有一些領(lǐng)導(dǎo)和專家建議重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。［9］筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)法律制度的變遷都有其歷史的過(guò)程，“法的現(xiàn)象絕不是凝固不變的，而是隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件的發(fā)展變化而不斷運(yùn)動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象”［10］。我們應(yīng)該順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，本著有利于確立司法的核心地位和權(quán)威，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的有效救濟(jì)，把信訪放在國(guó)家整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)中整體考慮和推進(jìn)，做出有益的制度創(chuàng)新。如貴陽(yáng)市2003年建立的“人大信訪法律咨詢?nèi)铡本褪且粋€(gè)成功的嘗試，在信訪工作中引入法律服務(wù)機(jī)制，最終的目的就是要依法去規(guī)范、去治理信訪工作，用法治的方法和手段來(lái)規(guī)范信訪制度，形成一個(gè)良性的法治氛圍，達(dá)到法治信訪的目標(biāo)。 在具體的操作方案上，可以采取如下措施： （1）建立公益法律援助機(jī)構(gòu)。可以在黨政和人大信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機(jī)構(gòu)，將信訪和法律援助有機(jī)結(jié)合起來(lái)，聘請(qǐng)和動(dòng)員有社會(huì)責(zé)任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔(dān)任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)。公益律師接到群眾信訪材料后，應(yīng)提供免費(fèi)咨詢，并根據(jù)所反映問(wèn)題的性質(zhì)，為群眾各類訴訟狀或行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)，指導(dǎo)其按照法律途徑解決問(wèn)題。［11］大多數(shù)信訪者為社會(huì)底層的工人、農(nóng)民和市民，受職業(yè)水平、知識(shí)程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的條條框框，因此政府有義務(wù)為上訪者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助機(jī)構(gòu)參與信訪工作，就可以從專業(yè)法律的角度協(xié)調(diào)解決信訪部門(mén)難以解決的問(wèn)題，使問(wèn)題的處理一步到位，這樣不但可以及時(shí)地解決群眾上訪問(wèn)題，而且使上訪群眾懂得運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，更有利于推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。