馬克思主義指導下的社會主義民主是一種理想的民主形式，但是在現實的中國，民主 理論與民主實踐存在較大的反差，民主化水平與經濟、社會的發展不相稱。一方面我們 把民主的地位提得很高，一直作為基本政治綱領的一部分，另一方面在民主的實現方式 和實現程序方面創新不足，民主實踐相對滯后。用現代民主理論的說法，我們注重實質 民主，但程序民主發展滯后。值得欣喜的是，黨的十六大報告從多方面論述了程序民主 的重要性，民主化進程得以加速。我們認為，在十六大精神的指引下，今后一段時間內 加強程序民主將成為中國民主建設的重點。

一、程序民主的時代性

民主概念發源于西方，意思是“人民的統治”。對于民主的具體含義，從民主這一概 念誕生之日起人們便爭論不休。人們從不同的角度，在不同的層面上，對民主作出不同 的解釋。民主既是人類社會政治生活抽象的價值理論，又是一種具體的政治制度，還可 把民主理解為一種生活方式。民主既存在于理論家的理論體系中，又存在于現實的國家 制度實踐中，還作為一種信念存在于每個人的頭腦中。如果說歷史上政治思想家們關于 民主的爭論主要集中在“人民”和“統治”本身的意義的話，那么，到了當代，政治學 家們開始把爭論的重點從“人民”和“統治”本身逐漸轉向“人民”與“統治”這兩者 的關系。一些人強調“人民”對于民主的意義，另一些人則強調“統治”對于民主的意 義，由此發展出“實質民主論”和“程序民主論”兩種民主理論。

“實質民主論”認為民主是一種政治狀態，強調個人權利的實現具有壓倒一切的重要 性，并主張從政治過程的后果來判斷政治體系的民主程度。“程序民主論”則認為民主 是一種過程，個人的自由權利只有在這種過程中才能實現，最重要的是民主政治的程序 。對于“實質民主論”來說，民主政治的核心問題是憲政問題，憲政民主是實現個人權 利的根本途徑，憲法對于政府和公民具有最大的權威，憲法的具體內容直接反映著這個 國家的民主程度。而對于“程序民主論”來說，民主政治的核心問題是政治參與，人民 的參與過程是實現民主的根本途徑，參與本身就是一種人民行使民主權利的表現，憲法 固然是重要的，但最重要的不是憲法的條文內容，而是對這些條文內容的動態控制。( 參見俞可平《權利政治與公益政治》，社會科學文獻出版社，2000年，第124—125頁)

“實質民主論”與“程序民主論”的爭論，從政治學說史的角度看，有著深遠的意義 ，它表明政治學家們終于跳出了數千年來糾纏不清的民主的本體論，轉而把重點進入了 過程和關系，體現了現代西方民主理論演化的主要趨勢，對于推動民主理論的發展作出 了積極的貢獻。由盧梭、洛克等人表述的，以代議制論為核心的古典民主理論，為近現 代西方民主制度的形成和發展奠定了堅實的基礎。然而十九世紀末二十世紀初以來，它 卻越來越難以解釋和說明西方不斷變化的社會政治現實。隨著對古典民主理論的不斷反 思、改造和修正，產生了多種模式的民主理論，呈現出現代民主理論的多樣化特征。在 二十世紀西方民主理論的演化中，出現了以下四種主要趨勢，即從人民民主論到精英民 主論，從一元民主論到多元民主論，從政治民主論到社會民主論，從代議制民主論到參 與式民主論。在這四種趨勢中，都包含了由重視實質民主向重視程序民主過渡的特征。

西方古典民主理論強調的是實質民主，它認為，所謂民主是國家權力或政治權力的民 主，就是由人民通過掌握國家權力來當家作主，人民民主論是其核心思想。它是近代西 方資產階級推翻封建專制統治的銳利的思想武器，是建立資本主義民主制度的理論基石 ，其基本原則——主權在民，已寫進了西方各國的憲法，成為西方民主政治的基本原則 之一。這種民主理論主要特征是一元民主論和政治民主論。同時，由于西方近代的民族 國家領土廣闊，人口眾多，古代城邦的直接民主制不可能適應近代國家的政治組織形式 。因此，近代西方古典民主理論也是一種適合近代國家現實的代議制民主理論。

然而，隨著二十世紀以來心理學、行為主義政治學的發展，許多深受實證主義哲學熏 陶的西方學者對“人民的統治”的古典民主理論產生了深深的懷疑。人們發現，現實中 不存在符合古典民主理論的民主模式，民主并不是由人民來統治，主權在民只是一種抽 象的原則，這不能不引起二十世紀西方學者對民主問題的重新思考。當傳統的民主理論 與現代的民主事實發生矛盾時，很多西方學者就放棄了傳統的民主理論，而依據現代資 本主義民主國家的現實來構筑新的民主理論，力求從資本主義民主制度運轉的現實來尋 求對民主的新的解釋，于是，精英民主論、多元民主論、社會民主論、參與式民主論等 便應運而生。

二十世紀精英民主論的最主要的代表熊彼特認為，將民主視為人民的統治的理論是不 能成立的，古典民主理論建立在“共同幸福”和“人民意志”的假設上，由于人們的價 值觀念不同，對幸福存在不同的理解和追求，因而所謂的共同幸福是不可能存在的，也 不可能形成為取得共同幸福的人民的共同意志，因此也就不存在由人民意志決定政治問 題的人民民主。在此基礎上，他提出了民主的經典定義：“民主方法是為達到政治決定 的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人民選票而得到作出決定的權力 。”(熊彼特《資本主義、社會主義與民主》，商務印書館，1979年，第371、416頁)多 元民主論主張民主不只是通過國家這個唯一的權力中心而存在，而是由社會中的許多團 體來分享，是眾多團體共同參與政治決策過程。各種各樣相對獨立的團體的存在，并能 有效地參與決策過程，是維持民主政治存在的至關重要的條件。(參見[美]羅伯特·A· 達爾《現代政治分析》，上海譯文出版社，1987年)社會民主論主張不但實行政治上的 民主制，而且應實行經濟上的民主化，要確立起整個社會的民主。他們將政治民主看作 是實現經濟民主、社會民主的必要基礎，認為單有政治民主是不夠的，必須用經濟民主 、社會民主來補充。經濟民主是民主社會主義的民主觀的重要組成部分，民主不僅是一 種國家的政治生活的組織形式，而且應該成為社會經濟生活的組織方式。當代西方參與 式民主理論的主要代表帕特曼和麥克弗森認為，參與式民主能夠促進人類的發展。對政 治的直接參與，能夠強化人們的政治責任感，減少人們對權力中心的疏遠感，培養人們 對集體的公共問題的關注，這有助于形成積極的、對政治事務有更敏銳的興趣的公民。 麥克弗森指出，公民只有不斷直接地參與社會和國家的管理，個人的自由和發展才能充 分實現。(參見陳炳輝《二十世紀西方民主理論的演化》，《廈門大學學報》1999年第3 期)

由上分析可以看出，二十世紀西方民主理論的演化的一個重要特征，是規范的民主理 論向經驗的民主理論的轉換，由關注實質民主向關注程序民主轉換，人們放棄了理想主 義式的民主價值探討，而追求對民主的實證分析。馬克思的民主理論也受到西方古典民 主理論特別是盧梭的人民主權思想的影響，因而也偏重于實質民主。我國的人民民主專 政思想強調人民當家作主，人民在憲法意義上享受管理國家的權力，主要體現的是人民 主權觀念。在目前的社會主義民主實踐中，由于人民自我管理的水平還較低，人民民主 權利的實現還是相當有限的。造成這種情況的原因主要是我們對人民當家作主(即實質 民主)強調較多，對如何實現人民當家作主(即程序民主)注意不夠。從這個意識上說， 當代西方學者對程序民主的探討，對我們今天在市場經濟條件下推進社會主義民主具有 一定的借鑒意義。

在我國，民主的本質就是人民當家作主，但人民當家作主并不意味著按照人民中的每 一個人的意志來管理國家和社會事務，而是指按照人民中多數人的意志對國家和社會生 活中的重大事項進行決定。但實行少數服從多數的原則必須遵循一定的規則才能運行， 這些規則的具體化和規范化就是民主的程序化。民主的程序有些是約定俗成的，但更多 的是由憲法和法律規定的。民主的程序一旦確定，就不能隨意改變。民主的重要特征就 是按程序辦事，多數人的意志要通過程序才能表現和承認。在我國的民主進程中，民主 的程序化是其中的一個重要方面。政治制度與政治體制的建設包括程序規范化和民主化 的問題，如立法的程序、行使選舉權的程序、黨和國家領導人選舉的程序、政黨活動的 程序是否規范等等。民主活動中很大一部分內容也體現在民主程序方面，因為程序體現 了一個動態過程、一種行為規則，民主政治的魅力主要表現在民主程序方面。同樣，群 眾民主意識的增強首先也表現為民主程序意識的增強，因為民主的主旨首先是個人能正 確地使用權利，運用法律保障自己的權益不受侵犯，而這離開了正確地使用程序是不可 能的。因此，可以說，民主程序無處不在，民主與程序的結合是民主發展的必然趨勢。

二、程序民主的基本原則

借鑒西方的程序民主理論，從馬克思主義出發，結合中國的民主實踐，程序民主建設 應堅持政務公開、平等參與、監督制約、體現競爭等原則，特別應體現程序優于結果的 精神。

1.程序公開原則。程序公開是民主社會的基本特征。列寧曾經說過：“廣泛民主原則 要包含兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。沒有公開性來 談民主是很可笑的。”(《列寧全集》第5卷第448頁)沒有公開，沒有公眾對權力運行情 況的了解，人民群眾參與管理國家事務難以落實。這里的程序公開包括立法過程公開和 政務公開。通過這兩個方面的公開，公眾可以知悉并取得立法的有關資料和信息，可以 知道國家機關開展公務的目的、手段、步驟的有關信息(國家機密除外)，見到體現自己 意志的法律形成過程、民意的形成過程以及社會正義的實現過程。這一過程既對公眾具 有提示、感染和教育作用，同時也提供了對民主過程實施社會監督的可能。

2.廣泛參與原則。程序的參與性是指人民依據憲法和法律參與國家政治生活。民主制 度的運作程序是確定國家民主政治發展方向以及鞏固和維護現存的政治與法律秩序的程 序，是以人民認可的價值觀念為基礎，是以人民的參與和支持為最基本的條件。民眾的 參與包括選舉參與、立法參與、監督參與、決策參與等等。當然，人民對國家生活的參 與并不意味著人人都來行使國家權力，而是通過代議程序來完成。在廣大人民群眾不能 完全直接行使國家權力的情況下，程序的設置及其運作應以保證代表忠實地表達人民的 意愿為基礎，以確保人民在實質上參與國家的事務管理。

3.權利平等原則，包括立法上的平等和具體運作上的平等。作為公民，盡管在社會地 位、家庭出身、職業狀況、財產狀況、政治面貌等方面存在著差別，但都應享受平等的 民主權利。我國的人大在全會上投票的時候，常委會主任與普通代表都只有一票，權利 相等。“尼日利亞國家元首阿布巴卡爾將軍，1999年2月27日因沒有在全國獨立選舉委 員會規定的時間內進行選民資格確認，而被取消了總統選舉投票權。”(繆士鼎《由元 首遲到五分鐘當場取消投票權想到的》，載《人大研究》1999年第6期)任何組織和個人 及其任何權力，都必須置于法律的約束之下。官再大，不能法隨官意；權再重，不能凌 于法律之上；情況再特殊，不能法因勢變。

4.監督制約原則。列寧曾經指出：“社會主義社會存在著權力主體與權力行使者不統 一的現象。既然如此，權力主體對權力行使者進行監督是不可少的。可見，在無產階級 奪取政權的社會主義國家里，人民如何行使當家作主的權力，對國家機關和行使國家權 力人員，按照憲法規定的程序進行監督和合理制約，是關系到國家政權能否掌握在人民 手中的重大問題。”(《列寧選集》第4卷第635頁)因此，規范權力主體對權力行使者實 施監督制約的程序是非常重要的。通過監督制約，促使權力的行使者按人民的意志辦事 ，避免工作懈怠或濫用權力。

5.公平競爭原則。優勝劣汰是社會發展的必然趨勢，實踐證明，競爭機制是推動人類 社會發展進步的有效杠桿。我國在干部人事制度改革中早就引入了競爭機制，實行公務 員考核錄用，干部競爭上崗，大大激發了機關工作者的工作熱情，提高了工作效率。因 此，在我國人大代表的選舉、人大常委會、政府及其部門、法院、檢察院負責人的選舉 任命中同樣也可引入競爭機制，這樣不但能增強上述人員的公仆意識，而且能激發人民 群眾參與民主選舉的政治熱情。因此，堅持公平競爭原則也是加強程序民主建設的一個 重要方面。

6.程序優先的原則。在實質合理性與形式合理性發生沖突時，應當堅持形式合理性優 先的原則，這是民主和法治的必要要求。也就是說，違反程序的結果，即使是合理的結 果，也是不合法的。比如在我國，如果出席人民代表大會的代表不符合法定人數，其所 作出的任何決議都是無效的。如果人大常委會副主任或政府副職領導人只有主席團提名 而沒有經過代表聯合提名后選舉產生，也是不能產生的。從程序對于結果具有否定意義 的角度來看，依法辦事的根本，就是依照法定程序辦事。法定程序是對民主權利的基本 保障，簡化或省略法定程序的作法，會得出違反民主原則的結果。

三、中國程序民主建設的進程及趨勢

出于特定的歷史條件，西方國家的民主化走的是“市民社會——民主國家”道路，即 在市場經濟和市民社會發育中內生出民主自治形式，隨著市民社會力量的擴大，人們按 照內生的民主規則建立國家。如美國建國時期的經濟尚主要是農業經濟，但長期的鄉鎮 自治所培育出的民主規則和程序及其相應的公民意識，使它一開始就能按照分權式民主 規則和程序立國。而中國的歷史條件與西方國家有很大不同。中國由于長期的封建集權 專制統治，民主觀念極其缺乏，更無作為民主國家基礎的“市民社會”可言。面對專制 極權，近現代的中國主要是通過暴力方式進行民主革命。

歷史上中國對民主的追求主要尚停留于原則精神等理念層面，沒有深入到民間社會， 民主沒有成為大眾的生活方式。其原因除了民主所依賴的經濟、社會和文化等外部條件 不成熟外，更重要的是民主所依賴的民主規則、民主程序及其相應民主意識等內部條件 未能得到充分重視。正是由于沒有嚴密的民主規則、民主程序作為保證，從而使得民主 原則和精神經常受到權力的粗暴踐踏。建國以后，政治領導地位依賴于領袖個人的超凡 魅力，缺乏以理性為基礎的法定民主規則和程序。毛澤東對民主有執著的追求，但他卻 相信“大民主”，而忽視必要的規則和程序，使得民主精神受到嚴重扭曲，“大民主” 發展為“大動亂”。總結歷史經驗，在中國的民主化進程中，除了經濟、社會的相應發 展外，更需要加強將民主精神運用于實踐的民主規則、民主程序及其相應的民主意識等 的培養和建設。如果沒有由一系列規則、程序構成的程序民主，實質民主就只能是抽象 的脫離實際的理想。

我們黨在十一屆三中全會以來逐步注意了決策程序的科學化，注意從程序方面進行民 主建設。比如，中央在制定大政方針政策前都要邀請各民主黨派中央領導人參加各種民 主協商會、座談會、情況通報會。調查研究、征求意見在先，集體討論、修改定論在后 ，定量數據在先，定性評判在后，議論紛紛在先，擇善而從在后。這種程序安排明顯提 高了我們黨和國家政策的科學性。黨的十五大報告中在談到政治體制改革時，目標是“ 逐步實現社會主義民主的制度化、法律化”。黨的十六大報告將“法律化”改為“規范 化”，特別強調“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程 序化”。對“程序化”的愈發注重，說明我們黨在民主政治的建設中，不僅注意結果， 更關注民主的過程，因為只有關注過程的科學性，才能保證結果的科學性。

民主是在自由平等的基礎上，按照多數人的意志依照一定的規則進行決定的制度。人 民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，但人民當家作主必須有相應的制度和程序 保證按照人民中多數人的意志對國家和社會生活中的重大事項進行決定。所以，黨的十 六大報告中特別強調，“必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法 律的特權”。人民在當家作主的過程中，也必須是“有序的政治參與”，而不是隨心所 欲，更不是無政府主義。一般來說，人們在履行參與管理國家事務時，都有一個良好的 愿望。但是，由于參與者各自不同的身份、閱歷、認識層次和角度，各人會有不同的要 求。要把這些要求集中起來，必須依照一定的行為規則。這些規則的具體化和規范化就 是程序民主建設。在我們看來，民主是按程序辦事。一方面，多數人的意志要通過程序 才能表現和承認；另一方面，如果多數人的決策和選擇出現錯誤，也只能通過一定的程 序加以改正。“我們的世界已變得越來越錯綜復雜，價值體系五花八門。常常很難就實 體上某一點達成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能 達成一致的地方，而且他們能達成一致的唯一程序是能保證程序公正的程度，因為他們 一旦同意了程序，則無論是何結果，都必須接受所同意的程序帶來的結果。”([日]谷 口安平《程序公正》，見宋冰編《程序、正義與現代化》第376頁，中國政法大學出版 社，1998年)黨的十六大把“程序化”提到建設社會主義民主政治的日程，意味著中國 的民主政治建設將進入一個新的階段。

為了推進我國民主的程序化，在黨的十六大報告中關于政治建設和政治體制改革的論 述中，多處提到有關“程序化”的問題。包括在堅持和完善社會主義民主制度中，提出 “健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選 舉、民主決策、民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”；在改革和完善 決策機制中，提出“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映 制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨 詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”；在深化行政管理體制改革 中，提出“推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、 公正透明、廉潔高效的行政管理體制”；在深化干部人事制度改革中，提出“擴大黨員 和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”；在加強對權力的制約和 監督中，提出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決 策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”等 等。

在黨的十六大精神的指導下，下一段我國民主建設的重點應在制度化、法律化、規范 化上下功夫。制度化是程序民主建設的基本內容。正如鄧小平同志所指出的，還是要靠 制度，制度要靠得住些，制度“更帶有根本性、穩定性和長期性”。(《鄧小平文選》 第2卷，人民出版社1994年版，第333頁)這是我們黨和國家在長期的政治實踐中深刻總 結經驗教訓得出的結論。加強程序民主的制度建設，要求我們從制度上進一步完善對各 項民主活動的規定，使各項民主活動都有完備的制度化的程序可以遵循。法律化是程序 民主建設的根本保障。依法治國是我們民主政治建設的一項根本方針，在法律面前人人 平等，這種平等體現為一切公民對法律結果的認同，同時也包括對法律程序的認同和遵 守。“程序是法律的心臟”，可以這么說，對程序的重視程度，標志著一個國家的法治 文明的程度。(韓強《程序民主論》，群眾出版社，2002年，第34頁)規范化也是程序民 主建設的一個重要方面。民主本身就是與規范聯系在一起的。以往我們決策上的失誤、 腐敗行為的發生，都與決策程序、管理制度的不規范有關。所以，今后政治體制改革的 一個重要內容，就是把各方面的制度、準則、程序、要求等等規范起來，盡量減少隨意 和無序現象。程序上的民主要求在政治活動、利益表達、意見集中、決策形成的過程中 ，都嚴格地按照既定的程序辦事，制度的嚴肅性、法律的神圣性、規范的有效性必須設 法保證。民主政治的程序化是民主政治發展的必然要求，也是現代政治文明的一個特征 和體現。同時，程序化建設又是一個長期的過程、復雜的系統工程，必須實事求是，從 我國的國情出發，循序漸進，既立足于現實，又著眼于長遠，扎扎實實地從程序方面加 強民主，不斷推進我國政治民主化進程。