黨的十六大報告指出：“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。”浙江溫嶺所創造的以“民主懇談”、“民主聽證”、“民主議事”為主要形式的一系列舉措，是基層民主建設的新探索，產生了較大的影響，受到廣泛的關注。今天來看，這些舉措是完全符合十六大精神，符合發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明這一目標要求的。2002年8月下旬，溫嶺市委召開了基層民主建設理論研討會，與會專家對溫嶺有關基層民主建設的舉措和方法給予充分的肯定，并進行了深入的研討。會后，我刊請有關專家將發言整理成文，以供發表。這一組筆談，對關注我國基層民主建設的領導者、實際工作者以及理論工作者，或許有一定的借鑒參考價值。

【摘 要 題】專題研討：溫嶺模式

【 正 文】

改革開放以來，我國的基層民主政治建設得到飛快發展，其主要標志是民主選舉。民主選舉包括直接選舉村委會領導班子，選舉鄉鎮與縣市人大代表，以及間接選舉基層政權領導成員。民主選舉的結果，大大改善了基層干群關系，選拔了大批年輕有為的干部，穩定了基層社會，發展了經濟文化，極大地改變了農村的面貌。

基層民主政治建設，應該包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。浙江省溫嶺市的“民主懇談”正是將基層民主政治建設由民主選舉向民主決策、民主管理、民主監督推進，全面建設基層民主政治的重大舉措。

一、“民主懇談”的產生：基層民主政治建設的新探索

浙江省溫嶺市是我國農村股份合作制的發祥地，處于市場經濟的先發地區，民營經濟較為發達，農村經濟發展迅速，大多數群眾過上了小康生活。市場經濟的洗禮使廣大人民群眾思想活躍，自主意識強烈，參政議政能力提高。隨著經濟的發展和基層民主政治建設的推進，廣大群眾對國家政治生活、社會管理和村務政務越來越關心，要求在生產經營上有更多的自主權，希望基層政府組織多指導少指示，多服務少干涉，而且要求在基層社會事務的決策和管理方面有更多的發言權。在這種情況下，溫嶺市領導認識到，如果不擴大基層民主，就難以滿足廣大群眾對基層事務管理的參與愿望；對基層出現的熱點和難點問題，如果不通過民主的渠道，運用民主的辦法來處理，不僅已有的矛盾難以解決，反而會釀成新的矛盾。因此，他們在實踐中創造了“民主懇談”這一農村基層民主政治建設的新載體，對農村基層民主政治建設的拓展進行了有益的探索。

1.“民主懇談”的由來

1999年6月，浙江省在全省開展了農業農村現代化教育活動。為了使活動真正取得實效，臺州市在溫嶺市松門鎮舉辦了“農業農村現代化建設論壇”，嘗試采用了一種干部和群眾面對面交流溝通的教育形式。出乎意料的是，群眾參與的積極性很高，100多名群眾自發前來參加會議，并對大到鎮里的投資環境、村鎮建設規劃，小到鄰里糾紛、液化氣價格等問題和鎮領導進行了面對面的平等交流對話，鎮領導對群眾提出的問題現場作了認真周詳的答復解釋，有的問題當場予以解決，有的問題則承諾了具體的解決措施和時間。（注：《學習時報》2002年3月11日，第6版，上篇。）像這樣的活動，當年松門鎮就舉辦了4期，參加的群眾達600多人次，提出問題110件，當場解釋、答復84件，承諾交辦26件，被群眾譽為松門鎮的“焦點訪談”。（注：王金生：《在深化“民主懇談”推進基層民主政治建設座談會上的講話》（未刊稿），第5頁，2002年8月27日。）

1999年底，溫嶺市委推廣了松門鎮的做法，各鄉鎮出現了形式多樣、名目繁多的民主溝通、民主對話活動，在村一級則推廣了村干部與村民直接對話的“民主日”活動。隨著民主對話活動的不斷深入，溫嶺市有關領導發現這不僅是農村思想政治工作的新形式，而且還具有基層民主政治建設的新功能。于是，他們于2000年8月在松門鎮召開了現場會議，將此前已經在各地開展的“民情懇談”、“村民民主日”、“農民講臺”等活動形式，統一更名為“民主懇談”，作為全市推進民主政治建設新載體的統一名稱，全面在各鎮、村、企業和政府部門推廣，并將“民主懇談”的內容由以思想政治工作為主，深化為健全和完善民主決策、民主管理和民主監督的基本功能，使“民主懇談”成為探索新形勢下農村基層民主政治建設的好形式。

2.“民主懇談”的形式與內容

經過三年來的推廣和深化，溫嶺市的“民主懇談”已經成為全市各界群眾參與基層社會活動最重要的途徑，“民主懇談”已經深入到鄉鎮、村、社區、企業和機關各個基層組織。到目前為止，溫嶺市的“民主懇談”已經形成了包括鎮、村、部門、企業的民主懇談會、鎮民主聽證制度、村民主議事制度和鎮村兩級的民情通道活動等多種形式的基層民主政治建設制度體系，成為溫嶺市基層民主政治建設的一大特色，其重點是鎮民主聽證制度和村民主議事制度。

根據溫嶺市開展“民主懇談”活動的有關規定，鎮民主聽證制度要求各鎮（街道）就當地重大事務、重要建設項目、新的政策、新的管理辦法的制定出臺等舉辦決策聽證，黨委政府提出初步意見、初步方案，提交鎮民主聽證會，經群眾充分討論，認真聽取群眾的意見、看法和要求后，在群眾旁聽的情況下，現場研究并作出決策或決定。鎮民主聽證的內容是：黨委、政府重要工作方案，村鎮規劃調整，重要工程，群眾強烈要求村黨支部、政府解決的事項，以及涉及群眾利益的重要事項。村民主議事制度要求村委會對全村重要的公共事務和公益事業作出某項決定和決策時，必須召開村民主議事會，提交村民討論，經村民討論修改后，通過適當的方式表決，形成符合多數村民意愿的最終決策。村級民主議事的內容是：村黨支部、村委會工作實施方案，村財務年度、半年度收支安排，村人事任免（非選舉產生），村規劃調整，重要建設項目方案，村民要求強烈的重要事項，涉及群眾利益的公共事業建設。（注：中共溫嶠鎮委員會、溫嶠鎮人民政府：《基層民主政治建設探索與創新——溫嶠鎮深化“民主懇談”活動資料匯編》，第44～45頁，2002年8月。）

“民主懇談”活動在溫嶺市三年多的實踐，對當地的政治經濟發展起到了很大的推動作用，增強了鎮村兩級決策的科學化程度，提高了決策形成和實施過程的透明度，提升了干部群眾參與基層民主政治建設的熱情和能力，緩解了干群矛盾，改善了干部的工作作風，在轉變政府職能、提高工作效率方面起到了積極作用，促進了當地經濟社會的健康發展。

二、“民主懇談”的定位：基層民主政治建設的拓展

改革開放以后，我國在廣大農村開展了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的基層民主政治建設，可是由于種種原因，基層的“四個民主”并沒有在各地得到很好的落實。目前，溫嶺市已經普遍進行了基層民主選舉，可是在實際工作中，在決定和管理涉及群眾切身利益的重大公共事務方面，由于缺乏規范有效的民主渠道，還存在著理事不民主、議事欠規范、決策無程序、監督不落實等諸多問題，導致了基層干部的短期行為、村兩委矛盾和干群矛盾，影響了社會秩序和經濟發展。矛盾和問題使溫嶺市的有關領導認識到，有必要拓展基層民主政治建設，在民主選舉之后，運用“民主懇談”這一基層民主政治建設的新載體，建立行之有效的民主決策、民主管理和民主監督機制，用民主的方法解決基層社會問題。

1.民主決策的新嘗試

溫嶺市“民主懇談”的核心與重點是鎮級的民主聽證制度和村級的民主議事制度，這兩項制度是鎮村兩級對重要的政務和村務進行民主決策的新嘗試。鎮民主聽證制度和村民主議事制度要求鎮村就當地重要事項、重大建設項目作出決策時，必須舉行鎮民主聽證會和村民主議事會，認真聽取群眾的意見和建議。如果鎮村的議題或方案多數群眾反對，或者不同意見較多、較強烈，鎮村均采取暫時擱置的辦法，不作出或暫緩作出決定或決策，進行修改、調整和完善后再次召開會議，作出合理的決定或決策。

2002年7月5日，溫嶺市溫嶠鎮召開了“江廈學區校網調整”民主聽證會，會前鎮里做了大量調查研究，認為校網調整是必然趨勢，青嶼中學軟硬件設施都弱于江廈中學，如果把青嶼中學撤并到江廈中學，將會有利于教學資源的優化和教學質量的提高。但是當溫嶠鎮把江廈校區撤并的初步方案提交給民主聽證會上的群眾討論時，相當一部分群眾持反對意見，認為撤并校區帶來的學生住宿、交通費用對青嶼還不富裕的群眾來說，是增加了負擔，而且還有部分群眾反應強烈。鑒于群眾對校區撤并的不同認識，鎮領導綜合考慮后當場決策：校網暫不作調整，但兩學區學生可以自愿擇校就讀，待條件相對成熟時再做調整。召開民主聽證會作出的決定考慮了多數群眾的意見，避免了行政命令帶來的不良后果。（注：中共溫嶺市溫嶠鎮委員會：《深化民主懇談擴大基層民主》（未刊稿），第3～4頁。）

鎮村兩級經過民主聽證會和民主議事會進行決策，重大事務提交群眾討論或決定，改變了以往少數領導拍板的決策方式，而是必須經過班子集體醞釀，群眾參與論證或會議公議公決，使決策更能體現民意，代表當地大多數群眾的利益和意愿。通過“民主懇談”的形式進行民主決策，重大事項的決定由原來的“暗箱操作”變為“陽光決策”，有效地約束了權力利益化、利益特權化。決策透明度的增加，促進了基層干部廉政建設的自覺性，群眾通過“民主懇談”參政議政，在實踐中逐步培養了民主的習慣和作風，決策的民主化也有利于政策的順利貫徹和實施。

2.民主管理的新平臺

一方面，“民主懇談”推動了基層干部領導方式和工作作風的轉變，使他們的思想和工作作風必須從傳統的家長式的行政命令轉變為具有民主意識和群眾觀念，從“我命令你執行”的單向管理模式轉變為和群眾一起研究、共同管理、雙向互動的新型基層社會治理模式上來；另一方面，“民主懇談”還為群眾參與基層社會事務的民主管理提供了新平臺，借助這一基層民主政治建設的新載體，群眾通過多種形式參政議政，民主管理自己身邊事務的能力逐漸提高，使得基層社會事務的民主管理成為可能。

例如，溫嶺市溫嶠鎮僅在2002年5月至7月三個月的時間里，在鎮政府、國土資源所、市足野鞋業公司分別召開“民主懇談”會的基礎上，鎮政府召開了2次民主聽證會，22個村召開了村級民主議事會，參與群眾8，400多人次，公決公議村務管理事項30件，吸取群眾意見建議186條。這些會議的議題除了如何發展經濟、富民強村、退耕還林等宏觀規劃的討論外，大多數都是涉及群眾切身利益的公共事務，如村道拓寬、骨灰樹葬區選址、改水工程、道路硬化、工程承包、村集體資金安排、農網改造、學區校網調整等村務。（注：《基層民主政治建設探索與創新——溫嶠鎮深化“民主懇談”活動資料匯編》，第10頁。）在“民主懇談”會和民主議事會上，干部和群眾民主協商、集思廣益，共同為村務發展出謀劃策，發揮了民主管理的積極作用。

在溫嶺市全面開展和深化“民主懇談”活動后，“民主懇談”的范圍進一步擴大，在基層各個領域縱橫延伸，從鄉鎮（街道）、村、企業三個層面延伸到居民社區、基層事業單位、黨政機關和群團組織，各單位都利用“民主懇談”的形式作為日常事務民主管理的好方法，促進了全市經濟社會的快速發展。2001年溫嶺市實現國內生產總值195.1億元，財政總收入13.9億元，其中地方財政收入7.75億元。根據國家統計局測評，溫嶺市社會經濟綜合發展指數在2000多個縣市中居第28位。（注：《學習時報》2002年3月11日，第6版，結束語。）

3.民主監督的新形式

為了落實“民主懇談”的民主決策和民主管理功能，溫嶺市進一步健全了“民主懇談”活動的配套機制，建立了便民綠色通道工作制度、“民主懇談”掛牌銷號制度、工程監督小組等民主反饋監督機制。通過這一系列制度的實施，真正體現了“民主懇談”的民主監督功能，使“民主懇談”成為民主監督的新形式。

便民綠色通道就是建立一條比較順暢的民情、民意反映通道和民情處理服務網絡，分行政村、管理區、鎮各辦公室、鎮政府四個層次，每個層次都設立民情服務窗口，收集群眾要求解決的問題。通過這四個層次的上下聯動，做到下情上達和上情下達，暢通民情渠道，轉變鎮村干部的工作作風，提高辦事效率，方便群眾，服務群眾，并隨時接受群眾監督。

“民主懇談”掛牌銷號制度要求便民綠色通道工作人員把“民主懇談”會上群眾提出來需要解決的問題，民情綠色通道途徑反映上來需要落實的事項，群眾來信、來電、來訪事件，上級部門轉交的事項，以及其他途徑反映上來的問題，進行歸類、編號、登記、匯總、整理后當日交鎮主要領導簽發意見，并予以掛牌。承辦人對受理的事情要認真、及時、公正地給予處理，并將辦理結果轉告本人，由當事人簽署意見，當事人對處理結果表示滿意的予以銷號，不滿意的重新辦理，直到滿意為止。

通過這一系列“民主懇談”配套制度的實行，“民主懇談”的民主監督功能真正地落到了實處。

三、“民主懇談”的完善和發展

溫嶺市的“民主懇談”活動開展3年多來，經過不斷地推廣和深化，已經初步形成了一個基層民主政治建設的體系和網絡，使得農村基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督形成了一個良性循環，并開始走上制度化和規范化的軌道。但是由于這一基層民主政治建設的新載體還處在探索前進的初創階段，難免存在一些不足和缺陷，例如民主決策不到位，群眾還沒有參與到決策的全部過程中來；民主管理過程中群眾的參與還不充分，依然是干部在起主導作用；民主監督機制尚顯薄弱，缺乏長期有力的監督機構；基層干部和群眾還需要進一步加強民主政治的基本訓練，在“民主懇談”會上的發言方式和方法還有待提高等等。此外，“民主懇談”作為有效拓展基層民主政治建設的新載體，要在今后能夠繼續深入開展和不斷完善，還應該注意解決好以下幾個問題。

1.要進一步提高決策的民主程度

首先，要擴大群眾對決策過程的參與。目前，溫嶺市各級“民主懇談”已經具有了民主決策的某些內容，但還不是真正意義上的民主決策。鎮民主聽證會和村民主議事會是鎮村兩級最主要的決策機構，其主要程序是提出初步決策——聽取群眾意見——討論完善決策——公布結果。其中，鎮級決策的初步方案是由鎮黨委和政府提出的，村級決策的初步方案是由村黨支部和村委會領導班子提出的，群眾參與決策的方式主要是在鎮民主聽證會或村民主議事會上就已經形成的初步決策方案發表意見和看法，鎮村的決策方案根據群眾的反映可能做一些微調，被完全否決的情況幾乎沒有。在今后完善“民主懇談”制度的過程中，鎮民主聽證會和村民主議事會的議題以及決策方案的制定也應該通過“民主懇談”的形式讓群眾參與其中。村級的“民主懇談”議題可以由群眾直接提出，鎮級民主聽證會的議題和決策方案可以讓村干部和村民按照一定的程序提出，以此來提高鎮村兩級決策的民主程度，保證決策的科學化、民主化。

其次，要擴大民主決策的范圍。在溫嶺市的“民主懇談”機制中，村級非經選舉產生的文書等職務的人事任免已經列入村民主議事會的討論范圍，但是鎮級“民主懇談”會和民主聽證會的內容不包括鄉鎮干部的人事任免。在當前農村實行村民自治，村委會干部由村民直接選舉產生的情況下，鄉鎮干部的任命制往往成為導致鄉村關系不協調的重要原因。近幾年，我國已經有少數地區嘗試進行鄉鎮長的直接選舉，探索把基層直接民主向上延伸的途徑，取得了一些初步的經驗。例如1999年廣東省深圳市龍崗區大鵬鎮就作為“兩票推選鎮長”的試點，采取了由選民直接投票推薦鎮長人選，始開鄉鎮長直選的先河。在基層民主政治建設快步推進的情況下，鄉鎮干部任命制的堅冰正在被打破。溫嶺市在今后以“民主懇談”為載體，進一步深化基層民主政治建設的過程中，同樣可以把鄉鎮干部的人事任免提交到“民主懇談”會上，聽取群眾的意見和建議，把群眾同意與否作為任免鄉鎮干部的重要依據，并嘗試用民主的方式產生鄉鎮黨政干部，使“民主懇談”對基層民主政治建設的促進作用進一步深化和加強。

2.要堅持依法辦事的原則

溫嶺市的“民主懇談”是基層干部群眾在民主政治建設過程中的創造，這一制度在基層社會事務的民主決策、民主管理和民主監督方面發揮了重要作用，值得進一步推廣和深化。在發展和完善“民主懇談”制度的過程中，除了因地制宜地創造一些落實民主的辦法外，還應該注意處理好民主實踐創造性和依法辦事的關系，堅持依法辦事的原則。目前，最主要的是要處理好鎮級“民主懇談”會、鎮民主聽證會與鄉鎮人大的關系，村級“民主懇談”會、民主議事會與村民代表會議或村民會議的關系，尤其是村民主議事會和村民代表會議的關系。

溫嶺市鎮、村兩級的“民主懇談”會不定期舉辦，群眾自愿參加，與鄉鎮黨委和政府、村黨支部和村委會平等對話、溝通、交流、協商，其性質相當于一個決策咨詢機構。鎮民主聽證會一般每季度召開一次，也可以根據需要隨時召開，在每年度的鎮人代會開會之前要召開民主聽證會，向群眾通報政府工作報告中有關年度發展計劃，重要工程建設項目，其他涉及群眾利益的重要事項等方面的內容，其作用是鄉鎮人大會議的有益補充，在實際操作過程中要注意不能偏重鎮民主聽證會而荒廢了鄉鎮人大應有的職能。

村民主議事會的情況則比較復雜。例如，溫嶠鎮《村民議事規則》規定：村民議事會應有本村18周歲以上的村民過二分之一參加，或者本村三分之二的戶代表參加，議題包括村委會提交的工作報告、財務收支，事關群眾切身利益的重大事務，如興辦公共事務和公益事業、重要建設項目等。（注：《基層民主政治建設探索與創新——溫嶠鎮深化“民主懇談”活動資料匯編》，第46頁。）這些內容和《村委會組織法》有關村民會議或村民代表會議的規定是一致的，而且事實上溫嶺市的村級民主議事會也有和村民代表會議相同的決策權，實質上起的是村民代表會議的作用。《村委會組織法》對村民議事會沒有規定，但它是群眾的創造，在基層民主政治建設中發揮了重要作用。不過，村民主議事會不像村民代表會議那樣經過村民會議的授權，因此不是權力機構，不應該獨立行使決策權，它與村民代表會議不是平行的，更不能代替村民代表會議。筆者認為，村級民主議事會最好和原有的村民代表會議合二為一，嚴格按照法律的有關規定運作。此外，加強村級“民主懇談”會對村民代表會議或村民會議的充實和補充作用，使之成為落實村民代表會議或村民會議民主決策、民主管理和民主監督作用的有效手段。

3.繼續探索基層合作性民主制度建設的新途徑

改革開放以后，我國農村實行了村民自治制度，基層民主政治建設得到了飛快的發展，同時也暴露出基層社會治理中的一些問題。這些問題歸結起來主要表現為三對關系沒有得到很好的處理：一是鄉村關系，即鄉鎮政府和村委會的關系；二是兩委關系，即村黨支部和村委會的關系；三是干群關系，即鄉村基層干部和群眾的關系。

關于鄉村關系，《村民委員會組織法》明確規定是指導和協助的關系，但是在現階段，能夠實現法定的鄉村指導型關系的地區還是少數，多數鄉鎮和村之間相當程度上還帶有行政領導的關系色彩。另外，在農村實行村民自治的情況下，村黨支部和村委會爭奪村務決策和管理權導致的兩委矛盾也很普遍，為了避免這種矛盾，許多農村又回到黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的老路上去。據民政部有關統計資料表明，上海農村黨支部書記兼任村委會主任的比例平均達36.33%，其中松江、嘉定和奉賢分別高達58.9%、58.7%和53.37%。（注：肖立輝、孟令梅：《對村民委員會選舉進行比較研究的指標分析》，《荊門職業技術學院學報》1999年第4期。）這種辦法不利于黨政分開和基層民主政治建設的發展，只能作為一種權宜之計。鄉村關系和兩委關系又導致和引發了許多干群矛盾和沖突，那么，用什么方式來實現鄉村關系和兩委關系的協調發展，從而消除干群矛盾等基層社會問題，使農村民主政治走上健康發展的道路呢？溫嶺市的“民主懇談”機制給我們提供了一個參考答案。

溫嶺市的“民主懇談”制度規定，鎮民主聽證會可以由村委會有關負責人參加，對鎮里的決策發表意見和看法，村“民主懇談”會也可根據議題需要由鎮人大代表、政協委員和各部門負責人參加，從而增加了鎮村兩級決策的相關程度，使鎮村之間的指導和協作關系成為可能。村民主議事會使得村兩委必須遵循一套規范的工作制度，遵守民主議事會的規則，減少了彼此的矛盾，在召開議事會的時候，村兩委必須共同協商，加強了兩委的協調溝通，減少了矛盾和扯皮，促進了基層工作。同時，“民主懇談”促使干群當面交流，增加了干部和群眾之間溝通的機會，消除了干群之間的誤會，矛盾得到化解，干部與群眾之間增進了相互理解和信任，干群關系進一步融洽。

以深入開展“民主懇談”活動為契機，溫嶺市進行了建設基層合作性民主制度的嘗試，建立了民主選舉制度、各級民主懇談會、鎮民主聽證會、村民主議事會、民情熱線、民情接待崗、重大事項掛牌銷號制度等一系列體現基層鎮村合作、黨政合作和干群合作精神的民主制度，進行了鄉村、黨政、干群共同謀劃發展基層社會政治民主，發展經濟和社會穩定的基層合作性民主制度的嘗試，取得了良好的效果，使鄉村矛盾、兩委矛盾和干群矛盾得到了初步的解決。溫嶺市的“民主懇談會”應該向這個方向繼續推進，逐步完善基層合作性民主制度。

全面推進基層民主政治建設，方法和途徑應該不是一種，各地干部和群眾都可以在法律規定的基礎上，根據當地的具體情況，因地制宜地開展民主政治建設活動。溫嶺市的“民主懇談”只是其中的一種好形式。在今后我國農村基層民主政治建設深入開展的過程中，各地群眾一定能創造出更多更好的方法和途徑，全面深入持久地推進全國的基層民主政治建設，開創有中國特色的社會主義民主政治建設新局面。

《基層民主政治建設探索與創新——溫嶠鎮深化“民主懇談”活動資料匯編》。

中共松門鎮委、松門鎮人民政府：《民主懇談——溫嶺市松門鎮扎實推進基層民主政治建設的探索與實踐》，2002年8月。

中共溫嶺市委：《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設的意見》，2001年6月12日。

《在深化“民主懇談”推進基層民主政治建設座談會上的講話》（未刊稿）。

中共溫嶺市溫嶠鎮委員會：《深化民主懇談擴大基層民主》（未刊稿）。

《學習時報》，2002年3月11日。

史衛民著：《公選與直選——鄉鎮人大選舉制度研究》，中國社會科學出版社2000年版。

張厚安、徐勇、項繼權等著：《中國農村村級治理——22個村的調查與比較》，華中師范大學出版社2000年版。

[9]陳浙閩主編：《村民自治的理論與實踐》，天津人民出版社2000年版。

[10]史衛民、雷兢璇著：《直接選舉：制度與過程》，中國社會科學出版社1999年版。