[摘要] 發(fā)展黨內(nèi)民主涉及的內(nèi)容是多層次和多方面的，在當(dāng)前最為重要和根本的是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，建立健全各種相關(guān)制度，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。本文探討了有效加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對策，對于新時期推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)具有特別重要的意義。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)民主；權(quán)力監(jiān)督；制度創(chuàng)新 黨內(nèi)民主建設(shè)一直是我們黨各項建設(shè)中備受關(guān)注和重視的課題。在當(dāng)前，發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，這對我們準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)民主建設(shè)的基本規(guī)律，有效推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。 一、黨內(nèi)民主的實質(zhì) 黨內(nèi)民主，是共產(chǎn)黨的政治本質(zhì)規(guī)定性之一。黨內(nèi)是否實行民主及實行的程度，這是關(guān)系到黨的性質(zhì)和黨是否有生機(jī)與活力的問題。我們雖然經(jīng)常強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，但對黨內(nèi)民主的實質(zhì)問題缺乏深入而系統(tǒng)的研究。根據(jù)列寧的意思，黨內(nèi)民主的實質(zhì)，就是指全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)，即黨員是黨組織的“主人”，黨內(nèi)事務(wù)歸根到底由黨員當(dāng)家作主。他指出：“現(xiàn)在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負(fù)責(zé)人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產(chǎn)階段政治運(yùn)動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進(jìn)一步指出，“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內(nèi)所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。 從列寧的論述中可以看出，黨內(nèi)民主，從根本上來說，是黨內(nèi)生活中的基本政治原則和政治制度。其實質(zhì)，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)。擴(kuò)大和發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保廣大黨員在黨內(nèi)生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規(guī)定的黨員權(quán)利得到充分實現(xiàn)和確實保障，如果離開了這一點就不可能有真正的黨內(nèi)民主。 二、真實有效的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要保障 中共黨內(nèi)民主監(jiān)督，是中共黨組織（特別是黨的紀(jì)檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主的基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對黨的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制則是指由黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、程序等要素構(gòu)成的有機(jī)整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。中共早在執(zhí)政之初就對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀(jì)律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。改革開放以來，中共在恢復(fù)發(fā)展黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面取得了明顯的進(jìn)步，主要表現(xiàn)是：（1）全黨對于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性的認(rèn)識更加深刻；（2）建立健全了紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了黨的代表大會的職權(quán)；（3）黨內(nèi)監(jiān)督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規(guī)黨法；（4）狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內(nèi)的某些不正之風(fēng)和違法亂紀(jì)行為等等。 可見，改革和完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度，強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、真實有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，對推動新時期黨內(nèi)民主建設(shè)具有特別重要的戰(zhàn)略意義。 三、合理構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，推動黨內(nèi)民主建設(shè) 根據(jù)當(dāng)前發(fā)展黨內(nèi)民主面臨的問題，如何從體制和機(jī)制兩方面構(gòu)造一個規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力的制約監(jiān)督，是擺在我們黨面前的一項重要任務(wù)。從目前情況來看，筆者認(rèn)為主要從以下幾個方面合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。 1．發(fā)展黨內(nèi)民主是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提 黨的十六大報告指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[3]。黨的十六大報告關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的決定，把黨內(nèi)民主建設(shè)與制度建設(shè)有機(jī)地統(tǒng)一起來，注重從制度建設(shè)高度發(fā)展黨內(nèi)民主，這既是對黨的建設(shè)長期歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)，又是對新的歷史條件下強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提。在全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，如何強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制，把我們的黨建設(shè)好，這是我們在新的世紀(jì)面臨的最重大的課題。 中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要黨內(nèi)外群眾對黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部實行批評監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)，必須發(fā)展黨內(nèi)民主，按照要求進(jìn)行制度建設(shè)，科學(xué)地配置黨內(nèi)的權(quán)力，要把本應(yīng)屬于黨員的權(quán)力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內(nèi)各種事務(wù)。發(fā)展黨內(nèi)民主使得民主權(quán)利得到保障，法制法規(guī)更加健全，黨自我更新和執(zhí)政能力更強(qiáng)，這一切既是黨執(zhí)政的價值目標(biāo)所在，又將有力地促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的法治化、民主化和科學(xué)化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。 2．健全法律法規(guī)是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要基礎(chǔ) 法律是具有國家強(qiáng)制力的社會規(guī)范，完善的法律制度是制約權(quán)力異化，消除權(quán)力腐敗的依據(jù)和保證。現(xiàn)代政治生活的實踐表明，健全的法制是對權(quán)力實行有效監(jiān)督制約的重要基礎(chǔ)。建立一種以法制為主導(dǎo)的政治制度模式既是現(xiàn)代政治生活的普遍要求，又是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會生活日益復(fù)雜化和多樣化，要適應(yīng)社會發(fā)展的需要，就應(yīng)該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的安全閥和社會發(fā)展的穩(wěn)定器，實現(xiàn)整個國家政權(quán)運(yùn)作的制度化和法律化。 在目前，要加強(qiáng)對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約機(jī)制，在健全法制方面，首先是要完善黨內(nèi)制度法規(guī)。制度法規(guī)既是黨內(nèi)生活的規(guī)矩，也是黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)。黨內(nèi)制度法規(guī)包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務(wù)任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領(lǐng)導(dǎo)制度，如集體決策制度、分工負(fù)責(zé)制度等；三是工作制度，如請示匯報制度、辦事公開制度、職務(wù)開銷制度等；四是生活制度，如權(quán)利保障制度、民主生活制度等；五是監(jiān)督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度、家庭財產(chǎn)申報登記制度、家庭重大事項報告制度等。目前制度法規(guī)還不夠完善，我們還要結(jié)合社會的現(xiàn)實情況進(jìn)一步完善黨內(nèi)制度法規(guī)，使它從內(nèi)涵和外延方面建立起比較完備的法規(guī)體系，同時，我們還要充分發(fā)揮制度法規(guī)的作用，必須力求實現(xiàn)制度法規(guī)的完整性、統(tǒng)一性和可操作性，從制度法規(guī)上保證有法必依，違法必究，確保制度法規(guī)的權(quán)威性和有效性。 3．改革監(jiān)督體制是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的治本之策 中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的實踐證明，加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督對保證黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展至關(guān)重要。改革開放后，黨恢復(fù)了黨的紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督體系，并使其在實踐中發(fā)揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進(jìn)一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀(jì)律檢查委員對中央委員監(jiān)督難，中央以下各級紀(jì)律檢查委員會對同級單位及其成員監(jiān)督難。[4]黨內(nèi)監(jiān)督制度對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督至關(guān)重要，但如果沒有比較完善的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，這些監(jiān)督制度就不能充分發(fā)揮作用。黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，而黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制則是核心。黨內(nèi)監(jiān)督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制，為各項具體制度充分實現(xiàn)其價值創(chuàng)造條件和提供保障。對此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確要求要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。這就要改變現(xiàn)行的紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的不合理的體制。目前紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實際上卻是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)委成員中的提名、任命、調(diào)動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀(jì)委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀(jì)委監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，特別是很難履行對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約，因為紀(jì)委監(jiān)督制約的有效性往往取決于同級黨委的態(tài)度，而同級黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。這種體制上的局限性，決定了紀(jì)委對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監(jiān)督體制。按照列寧當(dāng)年的思想，紀(jì)委不僅由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，而且改革受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)，對黨的全國代表大會負(fù)責(zé)。確認(rèn)紀(jì)委受代表大全的委托，實施對黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機(jī)關(guān)具有平等的地位、平行的權(quán)力。執(zhí)行機(jī)關(guān)受代表大會的委托，在政治上對檢查機(jī)關(guān)實施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開展工作。在檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀(jì)委系統(tǒng)不再受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委經(jīng)費來源、干部配備使用和待遇等都由紀(jì)委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對獨立性，這樣紀(jì)委的權(quán)力也加大了，地位也提高了。紀(jì)委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位，從根本上保證紀(jì)委能夠獨立地行使檢查權(quán)。 這個體制變化的核心就是把黨委領(lǐng)導(dǎo)具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領(lǐng)導(dǎo)。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內(nèi)的地位與作用；二是在不屬一級政權(quán)性質(zhì)的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀(jì)委的監(jiān)督就能在黨的整體領(lǐng)導(dǎo)體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現(xiàn)更為有效的紀(jì)律監(jiān)督的同時，推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。