【摘要】：政府信息公開行為司法審查與一般行政案件相比，在不少方面具有特殊性：原告資格更加寬泛；被告除了傳統的行政機關和法律、法規、規章授權的組織外，公共事業單位也可以成為被告；在起訴期限問題上，難點是確定不履行法定職責行為的起訴期限；在合法性審查方面，行政機關主張政府信息公開例外的，應當承擔舉證責任；政府信息公開行政案件的裁判方式主要有責令履行、駁回訴訟請求以及確認判決。

【關鍵詞】：政府信息公開 行政行為 司法審查

2007年4月24日，國務院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》已于2008年5月1日起施行。《條例》的首要立法宗旨就是要保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，為此，《條例》規定了對政府信息申請人以及第三方的權利保護制度。申請人和第三方在認為其權利受到政府公開或者不公開信息侵害時，訴諸法院尋求保護，從而引發法院對政府相關行為的司法審查。與傳統行政案件相比，政府信息公開行政案件在原告資格、被告資格以及合法性審查等各個方面有一定的特殊性，需要認真加以研究。

一、政府信息公開行政案件的原告主體資格

《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”本條是對行政訴訟原告主體資格的規定。關于何為“法律上的利害關系”，有學者認為：“其含義是指相對人或相關人應受司法所保護的利益受到或可預見的將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經或將受到限制或剝奪。’，[1]按照這一解釋模式，法律上的利害關系的要件之一是相對人或相關人有應受司法保護的利益，這種利益可以歸結于公法上的權利，例如參與權、知情權以及受益權等等。而《條例》第1條就規定了對公民、法人和其他組織知情權的保護，故爾，可以認為相對人或相關人在政府信息公開中有法律上的利害關系。

根據《條例》第33條第2款的規定，政府信息公開行政訴訟的原告是“認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。”根據這一規定，原告資格具有以下兩個條件：

第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這與《行政訴訟法》的規定是一致的，其權利主體限于本國人，并不像有些國家信息公開法規定的在一定范圍內包括外國人。[2]

第二，起訴人認為具體行政行為侵犯了其合法權益。

關于哪些人具有《條例》規定的原告主體資格，《條例》第13條規定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”第23條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。”根據上述規定，第一類可能的原告是第三方認為行政機關公開的政府信息侵犯了其商業秘密或個人隱私的，可以作為原告提起行政訴訟。第二類可能的原告是針對行政機關根據第9條到第11條規定應主動公開信息卻不公開的行為，而提起訴訟的人。第三類可能的原告是應申請公開信息的，對于行政機關的公開或者不公開行為提起訴訟的申請人。

從上述分析來看，第一類起訴人的原告主體資格和《行政訴訟法》以及《解釋》的規定比較一致，爭議不大，但是對于第二類起訴人，即不服行政機關應主動公開卻未公開的，對于是不是所有的要求公開的人都有權提起訴訟，可能會有不同認識。因為，如果賦予任何不特定主體起訴資格，則原告主體資格和《行政訴訟法》規定的原告“與具體行政行為有法律上利害關系”，不相一致，此類案件有可能成為類似公益訴訟，只要是對政府有關信息感興趣的人，都可能提起訴訟。但是，如果不賦予起訴人原告主體資格，則《條例》對公眾政府信息知情權的保護就不完整、不徹底。第三類起訴人的原告資格一般也沒有什么爭議，但對于申請公開與自己無關的信息，行政機關拒絕公開，申請人不服起訴的，是否有原告資格，可能也有不同理解。《條例》第13條規定對申請獲取相關政府信息的公民、法人和其他組織，系“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，而第20條第2款規定對政府信息公開申請應當包括的內容：（1）申請人的姓名或者名稱、聯系方式；（2）申請公開的政府信息的內容描述；（3）申請公開的政府信息的形式要求。從這一規定看，并沒有要求申請人表明其和需要政府公開信息之間有什么關系，申請公開的理由是什么。上述兩條規定之間，似乎存在一些矛盾。國務院辦公廳《關于實施＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第5部分第14項規定：“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供”。這種理解和《條例》第13條的規定是一致的。但是，這里是關于政府對申請人申請無關信息不提供的規定，和原告資格問題還是有區別的，這類申請人是否具有原告資格，也有不同理解。

筆者認為，對于上述兩種情況，應當放寬行政訴訟原告資格限制，在一定程度上賦予起訴人原告資格。主要理由有兩點：第一，《條例》第1條規定制定條例的宗旨是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。

根據這一規定，《條例》的立法宗旨有三項：一是保障公眾知情權；二是促進行政公開和依法行政；三是實現政府信息的有效利用。可以看出，在三項立法宗旨中，保障公眾知情權居于首位，而實現政府信息的經濟作用的有效發揮居于末位。《條例》第13條規定的生產、生活、科研等特殊需要應屬于實現政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公眾的知情權。為保障公眾知情權，一般信息公開立法都以公開為原則，以不公開為例外，《條例》雖然未明確規定這一原則，但是，如果僅僅規定公眾有知情權，但無司法救濟權，則所謂的政府應當主動公開的規定，不一定能夠得到真正落實。第二，其他國家的司法實踐表明，在此問題上，放寬原告資格限制是可行的。例如，韓國新修改后《信息公開法》放寬了提起行政復議和行政訴訟的原告資格范圍，以前是請求人對有關信息公開的公共機關的處分而受到“法律上的利益侵害的時候”才具有原告資格，但新修改后的《信息公開法》吸收學界意見和司法審判經驗之后，在法律條文上刪除了“法律上的利益”的規定。[3]

但是，如果把原告主體資格放得太寬，不加任何限制，也會帶來一些問題，尤其是對于政府應當主動公開的政府信息，公眾起訴請求公開時，如果沒有限制，實踐上也不可行。我們可以參考一下美國關于情報自由法的相關做法。在美國，“任何人請求行政機關提供文件遭到拒絕，都可以作為原告，沒有訴訟資格限制。但法院認為應在聯邦登記上公布的文件和行政機關應主動公開的文件，行政機關違反法律規定，公眾請求公開起訴時，限于受到不利影響的人。請求公開其他政府文件，原告資格沒有限制。”[4]可以參考美國的這一做法，對于此類案件，規定原告限于受到不利影響的人。

二、政府信息公開行政案件被告的確定

《行政訴訟法》第25條第1款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。”當然，這里的“作出”根據《行政訴訟法》的相關規定，包括作為和不作為兩種情形，不作為的應當以有作為義務的機關為被告。在政府信息公開案件中，多數為申請人申請公開，行政機關拒絕或者不作為的案件，被告根據政府信息公開的義務主體是誰來確定。

《條例》第2條使用的是“行政機關”，第3條明確“各級人民政府”在政府信息公開工作中的組織領導地位，第4條創設了一個新的機構叫“政府信息公開工作機構”，《條例》第9條至第13條將公布主體確定為國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門。《條例》第17條規定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定。”據上述規定，可以明確適格被告應是具有公開職責的行政機關，包括信息制作機關和保存機關。另外，是否可以依據第4條的規定，把“政府信息公開工作機構”看作條例授權的組織，對于一些程序性事項，如不受理公開申請，原告可以將政府信息公開工作機構作為被告起訴。

關于“法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定”應當結合單行法的規定來確定信息公開主體，從而確定適格被告。例如，我國《大氣污染防治法》第19條第3款規定：“國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門公布限期禁止采用的嚴重污染大氣環境的工藝名錄和限期禁止生產、禁止銷售、禁止進口、禁止使用的嚴重污染大氣環境的設備名錄。”根據這一規定，公布限期禁止采用的嚴重污染大氣環境的工藝名錄和限期禁止生產、禁止銷售、禁止進口、禁止使用的嚴重污染大氣環境的設備名錄的主體，不是某一單一部門，而是幾個部門聯合公布。

根據《條例》第36條規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，也具有公開政府信息的職責。這些組織包括地震局、銀監會、保監會、電監會等。根據《行政訴訟法》第25條第4款的規定，如果產生訴訟，確定該組織為被告。根據《條例》第37條的規定，<