[摘要]掌握一套系統科學的制定過程，對于規劃中的旅游發展戰略的制定來說是至關重要的。本文在對大量旅游發展戰略規劃文本制定的思路進行研究的基礎上，提出了規劃中旅游發展戰略制定的“一般過程”，那就是：基礎研究——系統分析——確定目標——制定戰略，并對這“四步工作法”的各個步驟給出了解釋和說明。

[關鍵詞]規劃；旅游發展戰略；“一般過程”；“四步工作法”

一、引言

隨著旅游業的迅速發展和激烈競爭的需要，旅游發展戰略問題已成為各級政府和眾多學者關注的熱點問題。旅游發展戰略涉及旅游全局性和長遠性發展的根本問題。制定科學、明確的旅游發展戰略，就可以把握旅游發展的主動權，從而促進區域旅游業實現快速、持續、健康的發展。

經濟全球化和中國加入WTO要求區域旅游發展具有更寬廣的視野，而旅游要發展，規劃須先行。發展戰略又是規劃的重中之重。新的歷史條件和經濟環境下影響旅游發展的因素日益復雜，客觀上要求戰略的制定工作有更強的系統性和科學性，這就使得對規劃中的旅游發展戰略的制定過程進行理論剖析顯得十分必要。如果再能夠從中總結出規劃中旅游發展戰略制定的一套行之有效的方法，這對于今后規劃中旅游發展戰略的制定無疑是具有指導性意義的。

二、戰略和旅游發展戰略

“戰略”一詞來源于希臘語的“Stuatege”，原義是“將軍指揮軍隊的藝術”。將“戰略”應用到軍事研究之外的時間并不長。巴納德(c.I.Bemad)為說明企業組織決策機制，創造性地在企業發展研究中加以應用，并總結進西方經營名著《經理的職能》中。自1965年美國經濟學家安索夫(H.I.Ansoff)著《企業戰略論》一書問世后，戰略問題才在企業經營中得以廣泛應用，并延伸于社會、經濟、文化、教育和科技等領域。戰略定義至今尚未統一和規范，歸納一下前人對戰略的認識，主要有兩種：一種是對戰略的基本性質的界定，認為戰略就是決策，是為達到產業長遠發展目標所制定的管理方針及對產業資源的分配等戰略決策；另一種是對戰略的基本內容的界定，認為戰略就是戰略規劃，包括規劃產業發展目標以及為達到目標所必需的資源取得、使用及處理方針。

我國自古就有“戰略”一詞，最早是指對戰爭全局的籌劃。上世紀70年代末，我國一些經濟學家開始將“戰略”一詞引入經濟學。1981年，中國社會科學院等單位發起定期舉辦中國社會主義經濟發展戰略問題座談會，并邀請一批美國發展經濟學家在京舉行經濟發展戰略研討會。1982年黨的十二大在論述我國社會主義現代化時，正式使用了“戰略”一詞，并明確提出我國到20世紀末的戰略目標、戰略方針、戰略重點和一系列戰略措施。80年代以來，全國掀起一股戰略熱，各大中型企業也都在研究和制定自己的經營發展戰略。這種研究熱潮后來延伸到區域產業問題的研究之中，并得到產業經濟學家的普遍認同。

戰略研究在經濟領域的廣泛運用是當今社會的一種潮流，而旅游產業發展戰略是在1986年旅游經濟納入我國國民經濟總體發展計劃后提出的。歸納前面人們對戰略的認識，結合我國旅游產業的具體情況，本文認為旅游發展戰略是在社會主義市場經濟條件下，根據產業內外環境及可取得資源的情況，為求得產業長期穩定持續的發展，對產業發展目標、達成目標的途徑和手段的總體謀劃，它是產業經濟思想的集中體現，同時又是制定產業規劃和計劃的基礎。

國家旅游局在2000年頒布的《旅游發展規劃管理辦法》第十八條中將旅游發展規劃的內容擬訂為7個方面，其中第三方面就是“確定旅游業發展戰略，明確旅游區域與旅游產品重點開發的時間序列與空間布局。”旅游發展戰略在旅游規劃中的地位舉足輕重，它是旅游規劃的靈魂，是規劃思想的集中體現，貫穿了整個旅游規劃的始末。那么在現實當中，這個靈魂式的東西是如何制定出來的呢? 三、規劃中戰略制定的兩種思路

現實中，許多旅游規劃中的發展戰略制定是“按需規劃”，它的出現是地方政府因為迫切的發展需要而開展的。因此，規劃戰略的制定具有強烈的目的性。從目前的情況看，可以把旅游發展戰略的制定思路歸納為兩大類：一類是為解決當前問題，一類是為實現預定目標。我們把它歸納為問題導向型與目標導向型，由此引出旅游規劃中戰略制定的兩種思路。

1以問題為導向的制定思路

有些地方編制旅游規劃是要解決旅游事業發展中遇到的某些問題。以問題為導向的思路如圖1所示：

這種研究思路的出發點是問題診斷，采用的方法有踏勘現場、查閱資料、市場調查、座談訪談、征詢意見等，主要從背景環境分析和發展歷史研究中尋找問題，發現問題，即從背景環境分析中發現自身的劣勢與面臨的威脅、從旅游地發展歷史研究中發現自身問題，問題可能涉及到各個方面，如市場定位、功能定位、旅游產品設計、旅游形象塑造、旅游支撐系統等。它關注的焦點在于針對旅游地發展中存在的主要問題進行分析，找到突破口，在此基礎上確定核心策略，形成旅游發展戰略，解決旅游區后續發展問題，達到促進旅游地進一步發展的目的。

2004年中山大學旅游發展與規劃中心為贛州市旅游局編寫的贛州城市旅游概念規劃中就使用了這么一種研究思路來制定贛州城市旅游發展戰略。該中心在問題診斷中通過對贛州城市背景環境的分析和旅游業的發展歷史分析認為：贛州市區旅游資源豐富，擁有大量保存完好的宋代古建筑，形成了獨具特色的宋城文化，贛州市也早在1994年就被評為“國家級歷史文化名城”。“上個世紀90年代以來，贛州市依托宋城文化資源，旅游業開始起步。經過十多年的發展，盡管近年來外部交通條件得到較大改善，社會經濟發展以及城市建設都發生了日新月異的變化，但贛州市旅游仍未實現真正意義上的起飛，這與眾多當地領導、專家學者對贛州旅游抱有的厚望相去甚遠。”

接著，問題便接踵而來。問題一：以宋城文化為主導的贛州城市旅游為何難以支撐起贛州旅游的大發展?問題二：宋城文化究竟能否支撐起城市旅游發展?前景如何?

分析認為，形成問題的原因主要有三點：

缺乏世界級及國家級的一流資源，旅游資源吸引力不足；城市的經濟功能相對薄弱，對旅游支撐程度不足；內生型增長的旅游發展模式本身發展較慢。

分析同樣認為，解決問題的辦法也主要有三點：城市性質功能的提高，購物旅游、會議旅游、商務旅游、休閑旅游、節慶旅游的同步發展；政府對城市旅游發展認識水平的不斷提高；新項目的開發建設。

在此分析的基礎上，規劃組制定了贛州市城市旅游發展戰略。

戰略思想：找準重點，求異出新，科學分析，高水平策劃，不斷提升城市形象，努力尋找旅游發展突破點，把贛州市建設成為以宋城文化為特色，客家文化為基底的，以休閑度假功能為主的，集觀光、尋根、商務、會議、購物為一體的綜合型旅游目的地。

戰略目標：規劃期末入選“中國最佳旅游城市”；不斷提升旅游業在城市社會經濟中的地位和作用，優化旅游產業結構和城市經濟體系，有效發揮旅游業的產業功能和經濟優勢，帶動城市社會經濟的全面快速發展；強化旅游業在挖掘歷史文化，展示城市個性，提高居民素質，提升城市形象方面的作用，在旅游業的推動下把贛州市建設成為弘揚宋城歷史文化，展示贛南客家新風尚的窗口；通過旅游發展有效地保護和優化贛州市的自然資源和城市環境，促進贛州市的可持續發展。

戰略重點：贛州城市旅游形象的提升和大型度假旅游項目的規劃建設。

戰略階段：近期(2005-2007年)、中期(2008-2010年)、遠期(2011-2015年)。

戰略措施(核心戰略)：

城市旅游形象戰略：原有形象不突出，應在城市旅游形象定位中加入休閑度假因素，新的旅游形象應圍繞“古城新韻”展開，在舊有的宋城歷史文化旅游的基礎上用觀光游憩、商業和會議節慶等進一步豐富贛州市的旅游形象。

重點項目拉動戰略：確定峰山旅游度假區作為近期啟動的主要項目進行規劃建設，項目建設要堅持“高起點、大手筆、精策劃”的原則，有關部門應對項目投資及規劃建設進行嚴格管理，力求將其建成贛州市區旅游發展的新興龍頭產品。

“三帶三區”空間戰略：在旅游發展空間布局上形成“三帶三區”，其中“三帶”是古城墻休閑觀光帶、濱江城市游憩觀光帶和環城游憩帶，“三區”是文清路游憩商業區、濂溪路一中山路游憩商業區和南市街文化旅游區。

客源市場需求導向戰略：把珠三角作為最重要的客源市場，圍繞以休閑度假為主要訴求的中近程出游需求的特殊性，開展針對性的城市旅游形象宣傳、產品設計，以及開展相關的目標市場營銷活動。

2以目標為導向的制定思路

以目標為導向的制定思路使規劃區域領導和規劃編制小組意識到，要提高區域的旅游綜合競爭力，需要合理新穎的戰略思路。以目標為導向的旅游發展戰略制定有兩種情況，一種情況是規劃區域的發展目標已基本明了，戰略制定任務是將其進一步具體化，然后集中研究為實現這些戰略目標的對策和措施。

如九江市的旅游發展目標就相對比較明確，那就是要打好廬山牌，把九江建設成為世界級的山水文化旅游城市。在中國人民大學區域經濟研究所為九江市旅游局編制的《九江市旅游發展總體規劃(2003-2020)》中則進一步對這一目標進行了具體化，把旅游業定位為：面向國際、國內兩個市場，依托優美的自然山水，悠久的歷史文化，特殊的生態環境，現代化的交通運輸體系和完善的接待服務設施，把九江打造成為世界級的山水文化旅游城市。把戰略總目標定為：經