摘 要：民眾與政府在義務教育思想發軔時期就達成了義務教育成本分擔的隱形社會契約，任何背離該契約的成本分擔政策均可能受到社會的質疑與指責。農村“免雜費政策”的實施，是邁向義務教育這一理想社會契約的重要步伐，但其在民眾所期望的成本分擔理想社會契約中仍然占據較輕的位置。為了避免社會的質疑，我們的后繼政策仍然需要向這一理想社會契約靠近。

關鍵詞：義務教育；社會契約；免雜費政策

2005年，中央政府工作報告宣布：將在兩年內(2005—2007年)免除全國農村地區義務教育學生的雜費。“免雜費政策”一經宣布，立即引起了全社會的轟動與強烈關注。“免雜費政策。之所以能引起全社會的廣泛關注，是因為從契約經濟學的觀點來看，義務教育的理念必然導致以“民眾一政府”為中心的隱含社會契約關系的達成，該政策正是切合了這一隱形社會契約觀，所以受到了社會的高度關注與歡迎。何為義務教育成本分擔的隱形社會契約？“免雜費政策”究竟在多大程度上切合了這一契約？這便是本文所試圖論述的問題。

一、義務教育成本分擔隱形社會契約的內涵

何為契約，《法學辭源》解釋說，契約亦稱合同，是雙方或多方當事人約定共同遵守的條款或文書。在現實社會生活中。許多契約的約束比如口頭契約、社會契約不僅僅靠法律來強制，還需社會規范或道德的制約，特別是社會契約更是如此。《新社會契約論》的作者麥克尼爾定義的“契約”是：“我認為，所謂契約，不過是有關規劃將來交換的過程的當事人之間的各種關系。”麥克尼爾的定義中用“規劃”一詞而非“規定”，進一步表明了所謂契約不再僅僅是法律意義的意思表達，面是與當地的社會規范水乳交融的。上述契約定義的典形特征是：突顯契約約束力的社會制約性，而非法律強制性。現實生活中，社會制約性有時比法律強制性更有約束力。

義務教育“民眾一政府”間成本分擔的社會契約關系正是從契約約束力的社會制約性出發進行闡釋。實際上，從義務教育誕生之日起，民眾已與政府（國家）達成了一項無形的社會契約——義務教育成本分擔社會契約。該契約雙方為民眾與政府，以“義務教育”的“義務”為紐帶，以“免費”的社會規范所形成的無形力量來約束。這一社會契約可表達如下：

（一）契約的一方，民眾——對義務教育成本分擔的社會

關于義務教育成本分扭，民眾已在心目中形成了牢固的社會認知，它的約束力是強大的，并且是無法改變的。何為社會認知。社會認知是根據認知者的經驗和對有關線索的分析而形成。心理學認為，社會認知是對他人的行為動機，心理狀態、意向做出推測和判斷的過程。那么，普通民眾對義務教育成本分擔問題的社會認知是如何呢？

1.有學者對東北某地農民的義務教；育經驗觀進行了調查，發現農民對義務教育的社會認知中并不存在雜費與學費之分，僅有“收費”這一概念。

問：您的孩子現在上學的“雜費”是多少？

答：（很困惑的看著我）“雜費”？什么是“雜費”？學校不收“雜費”呀！

問：（我明白他們的意思）那孩子上學交多少錢？答：你是問“學費”呀，小學得140、150吧，中學300多！不過，其它還有挺多錢，這年頭供孩子上學，也供不起呀！

2.下面是2005年11-12月份，筆者對中原地區一些地方教育行政領導、中小學校長關于義務教育成本分擔的社會認知調查。

問：什么是真正的義務教育？答《地級市教育局處長》：現在的義務教育是“形式義務”。義務教育就是強迫家長子女上學的教育，政府應完全“買單”，不應讓家長出錢。問：你是如何看待義務教育“全免費”政策的？

答（鎮教育負責人）：（免費）要說是應該的。

答（中學校長）：義務教育學費應該是國家全部負擔，這是合理的！

由上可知，普通民眾對義務教育收費的認知主要表現在兩個方面：一是民眾心目中認知的理想義務教育應是“完全免費的”，二是當前義務教育是收費的，而無論學校收取的是什么項目的費用。在這一社會認知強化下，無論現實中的義務教育收費政策如何，只要交費（無論是雜費、學費或任何項目），他們就會認為沒有享受真正的“義務教育”，就是違背了義務教育成本國家負擔的社會契約理想。

3.學者對于義務教育成本的分擔同樣存在著社會認知。學者關于義務教育成本分擔的辯論主要是從義務教育產品屬性的角度展開。如果說教育是公共產品還有疑義的話，那么義務教育是純公共產品幾乎成為學者的定論。美國經濟學諾貝爾獎得主米爾頓·費里德曼提出的義務教育公共產品“正鄰近影響”最具有代表性，他認為“兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或家長，而且社會上其他成員也會從中得到好處，我孩子受到的教育由于能促進一個穩定和民主的社會而有助于你的福利，由于無法識別受到利益的具體的個人（或家庭），所以不能向他們索取勞務報酬。”雖然不同學者對某項活動“外部效應”的解讀角度各異，但就義務教育而言。都認定這樣一個事實：義務教育對一個國家和社會的意義遠大于對個人的意義，不能因個人受益而向個人征收成本，理應是由政府完全免費提供，面向全體兒童，故其屬于典型的公共產品。據中新社2002年6月28日報道，全國政協九屆十八次常委會議專門討論了“義務教育由誰付費”的問題，討論得出了難得的一致性意見——義務教育應該“吃皇糧”。這一報道體現了全社會對義務教育成本分擔的社會認知。

無論國力如何，義務教育由國家舉辦并且免費一直是世界各國追求的社會正義理想。日本《世界教育事典》規定：“所謂義務教育，是指一國使其國民負有接受一定教育的義務，它也構成了學校教育制度的基礎……在歷史上曾經有過以家庭作為投入主體來實施義務教育的時代，但在今天幾乎所有的國家都以學校來實施義務教育。”所以，實際上，義務教育成本國家分擔的社會認知理念已經跨越了國別。

（二）契約的另一方，國家——被賦予了承擔義務教育成本的契約責任

在西方義務教育思想發軔早期，國家就被賦予了承擔義務教育成本的契約責任。因為義務教育思想最初目的是為了國家的延續，所以應成為國家的“義務”。馬丁·路德是義務教育思想最早倡導者，路德勸人民送他們的孩子上學，他認為強迫實施義務教育的權力是基于國家有權保護自己并促進國民的福利。1530年，路德宣布了關于兒童義務入學的布道詞：我認為，當權者要求其臣民送他們孩子上學念書，是義不容辭的；毫無疑問，確保上述官職和地位后繼有人，使布道者、法官、副牧師，抄寫員、醫生、學校教師等等，不致于從我們之中斷絕，這是當權者的責任，因為，我們不能沒有這些人。路德當時是完全從國家的利益出發，為了國家的長治久安，“后繼有人”，強調了國家實施義務教育的責任，這便是義務教育的雛形。為此，當時新教所舉辦的學校都是免費的，并且對不送子女入學的家長進行懲罰。自此以后，無論時間早晚，制度各異，“免費”始終成為了各國義務教育實踐追求的理想。

在我國義務教育思想發軔時期，同樣形成了義務教育成本分擔的社會契約。“義務教育”思想是由日本傳入我國。在我國義務教育思想清末發軔時期，有志之士在論及義務教育時，莫不是從“免費”說起。羅振玉在《教育世界》中向國人介紹日本的學校時描述到：“學生入學，必具束修等費，惟尋常小學為國家義務教育，不收束修。”1902年，張之洞也提出湖北各官立中小學堂永不收費。并且，在最早體現我國義務教育思想的《奏定學堂章程》中就專門規定：“此項學堂（義務教育學堂），國家不收學費，以示國民教育國家任為義務之本意。”所以，一旦義務教育收費，就會被民眾（社會）所責怪，比如，進人民國時，雖然當時公立義務教育學校僅收2或4元的學費，但義務教育收費仍被形容為“如脫韁之野馬”！西方國家義務教育成本分擔同樣受到這一社會契約的約束，比如美國，雖然各州具體表述不同，但美國幾乎所有州的州憲法中都有明確的條款，為州的居民兒童提供免費的義務教育。但是，“免費”二字的具體詮釋卻是過去一個世紀以來法律訴訟案常常涉及的一個焦點，主要的問題是：是否“義務教育”就意味著學校不應收取學、雜費，課本費或其他費用？關于學校雜費的問題，絕大多數的法院判決都指出這種收費是違反憲法的。例如一個1891年的訴訟案的終審說明，如果兒童因不愿意或不能夠交付這項費用而失去就學機會的話，每年5—10美元的學校雜費是不符合憲法的。

由上可知，義務教育這一特殊的教育形態，一經產生便在民眾與政府之間形成了一種隱形的社會契約。這一契約不是由法律來規范，而是由國家舉辦義務教育的初衷所形成的社會力量來保護。盧梭提出理想的社會契約是受無形的約束力量所制約，“盡管這些條款也許從來就不曾正式被人宣告過，然而它們在普天之下都是同樣的，在普天之下都是為人所默認或者公認的。”在這種無形力量的約束與推動下，完全免費的義務教育成為國家與民眾的一個基本理想，任何違背這一社會契約的政策便會受到社會（民眾）的指責。我國即將實施的義務教育“免雜費政策”正是邁向這一社會契約的重要步伐。

二、“免雜費政策”成本分擔社會契約分析

（一）“免雜費政策”的核心內容

1.全部免除農村義務教育階段學生雜費。免雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區為8:2，中部地區為6:4;東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定。

2.提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。先落實各省生均公用經費撥款標準，所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔。在此基礎上，由中央適時制定全國農村義務教育階段中小學公用經費基準。

3.城市義務教育也應逐步完善經費保障機制，具體實施方式由地方確定，所需經費由地方承擔。

（二）“免雜費政策”的教育經濟學意義

1.農村家庭義務教育投入成本負擔減輕。農村義務教育“免雜費政策”的重要意義在于努力減輕農民的教育負擔，計劃至2007年免除全國所以農村義務教育學生的雜費。該政策的實施，將使因家庭投人過重而導致社會對義務教育的質疑在一定程度上得到規避，是邁向義務教育理想社會契約的重要步伐。

2.農村義務教育學校公用經費投入有了保障，投入主體上移。從學校的角度來看，新政策的主旨在于提高義務教育公用經費的保障機制水平，“保障水平”的提高主要表現在投入主體的上移，投入主體的經濟實力更加雄厚，比如中央成為農村義務教育公用經費的重要投入主體。但是，該政策在學校公用經費的量的增加上并沒有任何改變，只是投入渠道發生了變化，所以，“免雜費政策”對農村學校經費現狀改觀意義不大。

3.義務教育投入體制被打破，中央政府成為投入的主體之一。在該政策文件中，中央政府認識到“我國農村義務教育經費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農民教育負擔較重等突出問題。”所以，“從理順機制入手解決制約農村義務教育發展的經費投入等問題，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。”從義務教育成本分擔社會契約論的角度來看，該政策使投入主體逐漸向民眾心目中期待的政府。靠近，與過去相比，中央政府負擔義務教育投入比重增加：西部地區中央負擔雜費80％，中部地區為60％。改變了中央政府以前幾乎沒有或很少承擔投入任務的現狀，意義非同一般。

我國從1986年已開始實施了免學費的義務教育，2007年農村地區即將開始實施免雜費的義務教育。所以，從理論上分析，到2007年，我國農村地區義務教育應實現了民眾心目中理想的“社會契約”——義務教育成本的國家負擔。但現實并非如此，仍有較大的距離！

（三）“免雜費政策”距義務教育成本分擔理想“社會契約”的距離

1.“免雜費”在義務教育成本結構中僅占較輕的位置。2005年政府工作報告關于“免雜費政策”的真實意圖是，我國義務教育免費計劃分四步走：

中國農村592個國家級貧困縣的貧困家庭一中國農村的全部貧困家庭一中國農村一中國城市。

我國當前已經實行了“兩免一補”政策，其設計的最理想的目標是“實現中國農村的全部貧困家庭”享受免費的義務教育。也即實現了第二階段的免費工作。2007年農村“免雜費政策”的實施，其實質內容是實現第三階段的免費計劃——中國農村享受免費的義務教育。但仍有第四階段中國城市地區需要跨越。

從經濟學教育成本分擔的角度分析，免雜費政策離民眾所期望的政府分擔成本仍有較大距離。教育成本是指社會為培養一定熟練程度的后備力量和專門人才，以及提高勞動力素質而耗費的教育費用。理論上，義務教育成本應當包括學生生活成本和教學成本兩部分，此外，還有家長觀念上的義務教育成本。雖然它還包括機會成本，但對兒童，這部分可以忽略不計。義務教育的成本結構如下圖所示：

上述義務教育成本結構圖表明，家長觀念上的義務教育成本C已把公共教育經費部分排除在外，很顯然，家長認為那是理所當然的由國家“買單”部分。2007年如果“免雜費”政策目標完全落實的話，國家實際上承擔了農村義務教育理論上的教學成本，也即上圖中的“B部分”，還有成本A及家長觀念中的成本C沒有承擔。從義務教育發展的總趨勢看，義務教育最終將實現成本A的完全國家負擔，這在西方一些發達國家已經實現。

如果從直接成本與間接成本的角度分析，義務教育的成本結構如下：

從我國現有政策實踐角度分析，義務教育的直接成本理論上已由國家負擔（雖然量上不足），對于農村地區，間接成本中的也將由國家負擔，但間接成本的絕大部分國家并沒有負擔；并且對于城市學校來講，間接成本仍由家庭負擔。

2.免雜費政策實施的可能悖論之一：免除雜費并不意味著義務教育“不收費”。

從現有法律與政策規定來看，2007年接受義務教育的農村學生不需交付學費與雜費，但這并不意味著農村義務教育不需交費。比如學校仍收取課本費，教學輔導材料費、生活寄宿費、借讀費和降溫及取暖等費用，這些費用在我國現有政策文件的規定中是與學、雜費并列的，它們既不屬于學費也不屬于雜費，對于農村家庭仍是一筆不小的費用。

筆者對已宣布提前實施農村免費義務教育政策的中原地區某負責人員采訪時，這位負責人稱：“眼下是沒有收取任何費用，但令后可能要收取，如教輔費等。”這位負責人的表示證實了筆者的擔心。

再如，西部重慶農村地區已于2006年春季開始實施農村“免雜費政策”，筆者在調查中就發現，重慶地區免除雜費部分以2004年所制定的“一費制”中雜費標準為參照。筆者所調查的兩所城鎮農村初中免除雜費標準為245元，但是，初中每生仍需要交教材費（書本及作業費）180元，其中課本費150元，作業本費30元。從以往亂收費的政策實踐來看，學、雜費并不是亂收費的誘因，而正是學校收取的其它費用卻是學校亂收費根源，因為學校往往是“搭車收費”，提高收費標準或增加收費項目。所以，免除學、雜費政策并不意味著農村學生不交費，也并不意味著義務教育亂收費現象得以制止，同樣也不意味著農村家庭義務教育負擔的完全減輕。

3.可能悖論之二：“免雜費政策”中的“地方政府”有可能被誤讀，經費投入危機依然存在。

在國務院“免雜費政策”文件中，多次出現“中央與地方政府分擔”的表述，但并沒有對文件中的“地方政府”進行具體界定。它究竟是何層級的地方政府，完全由“地方政府”去解讀。因為在我國，地方政府至少可分為三個層級：省級地方政府。地市級地方政府和縣級地方政府。如果各省執行這一政策時，把“地方政府”解讀為區或縣級政府，則免除部分投入量是這些層級較低的地方政府所不能承受的，政策實施效果有可能因此而大大打折扣。搜狐新聞的一篇報道，也證實了這種猜測并非多余：南京市玄武區和白下區宣布提前實施義務教育免費政策，但壓力卻“砸在區級財政頭上”，“玄武區為此需要每年拿出720萬元，白下區每年要拿出近800萬元。……其它區也在醞釀相關方案，不過，這首先都得建立在政府財政有錢、更舍得花錢的基礎上，如果政府財政沒錢，義務教育免費也就‘沒戲’……在這種情況下再免除義務教育階段的雜費收入，難度可想而知。”

義務教育不僅是一個教育問題，而且還是一個關涉社會正義的問題，因為它涉及國家與民眾的權利與義務；義務教育經費政策不僅是一個經濟問題，而且還是一個政策學問題，背后還有文化，傳統、地理等因素的制約。對于義務教育經費投入政策，不僅要依賴和使用經濟學量化分析的范式，還不能忽視義務教育財政投入背后那些無法量化的政治的和價值領域的制約因素。因為經費政策不僅具有工具的、技術的性質，同時還有價值理性的維度。為此，我們必須審視教育投入背后政治的、文化的和教育的內涵，才能從根本上避免義務教育政策背離義務教育社會契約理想現象的發生。在經濟學文獻中，一個法定不完全契約經常被描述為不明確的契約。美國學者斯蒂格利茨認為，“當在某種程度上契約條款要求契約方以不可確認的信息為判斷的基礎時，一個契約就被說成是“法律意義上的不完全。”艾倫·施瓦茨在法律契約理論與不完全契約一文中，指出了一個不完全契約的四種原因，其中一個重要的原因是：“一個契約可能由于不對稱信息而是不完全的。”在我國義務教育的現實實踐中，由于信息或投入理念缺失，義務教育本分擔的社會契約實際上長期處于一種不完全契約狀態。