： 自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷提速，土地問題日益突出。土地是人類生存和發(fā)展的最基本的自然環(huán)境要素，也是一切生產(chǎn)資源和生產(chǎn)資料的源泉和依托。在改革開放前，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，形成了極為嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元制的發(fā)展格局，因此，在當(dāng)時(shí)土地問題并沒有成為最為突出的問題；但改革開放之后，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步被社會主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，城鄉(xiāng)二元制的格局雖然沒有完全的打破，但卻不斷地受到?jīng)_擊；高速的城市化使得城市不斷向周邊地區(qū)擴(kuò)展，工業(yè)化使得大量的耕地變成工業(yè)用地；土地矛盾日益突出，成為目前影響社會穩(wěn)定的重要因素。

一、土地問題形成的原因

土地問題的形成是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，是我國現(xiàn)行的一些制度導(dǎo)致的結(jié)果。

首先就是一個(gè)財(cái)政問題。自1993年實(shí)行分稅制改革之后，將國家稅制分為了國稅和地稅兩種。而到了1999年、2000年，我國的形成了“五三二”的財(cái)政收入格局，就是在全國財(cái)政收入中，中央財(cái)政占了50%，省市級財(cái)政占30%，縣鄉(xiāng)級財(cái)政占20%。縣鄉(xiāng)財(cái)政最少，但卻要承擔(dān)絕大部分的財(cái)政供養(yǎng)人員，這樣就導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府負(fù)債累累。地方為解決自身收入問題，就必須開源節(jié)流，而節(jié)流往往不能根本上扭轉(zhuǎn)負(fù)債局面，況且公共基礎(chǔ)建設(shè)越來越多，節(jié)流根本就不是可行之策，因此地方上多從開源上入手。留給地方的那么稅當(dāng)中，既能增加財(cái)政收入，又能凸顯政績的便是大興土木，于是大規(guī)模的建設(shè)開發(fā)成為主流，而房地產(chǎn)更是成為主流中的急先鋒。大規(guī)模的征地和土地出讓，更是讓地方政府的財(cái)政收入不斷增加，在十一屆全國人大四次會議記者會中，財(cái)政部部長謝旭人透露，從財(cái)政口徑統(tǒng)計(jì)去年全國國有土地有償出讓收入高達(dá)2.94萬億元。而2011年《每日經(jīng)濟(jì)新聞》聯(lián)合中國指數(shù)研究院對“賣地”收入達(dá)全國土地出讓收入1/3以上的20個(gè)城市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一季度的土地出讓金超過了2000億，達(dá)到了2010年土地出讓的22.96%。

其次就是一個(gè)政績問題。目前我國的官員們顯然存在著“政績沖動”，出現(xiàn)了“政績狂躁癥”的狀況，都集中的體現(xiàn)在了對經(jīng)濟(jì)增速的癡迷，對GDP總量的追捧。形成了以GDP和招商引資衡量干部工作政績的兩個(gè)硬指標(biāo)。而招商引資必然牽涉到土地，招來的商、引來的資總得落地生根，總得有個(gè)廠房，有塊地方，這樣就牽涉到土地了。而招商的結(jié)果自然是稅收的增加，就業(yè)的增加，GDP的增加。同樣，房地產(chǎn)開發(fā)對GDP拉動力量十分巨大，房地產(chǎn)比重目前占我國GDP總量的10%以上。如果在計(jì)算上房地產(chǎn)開發(fā)中的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的話，那么所占的比例將更為客觀。

最后就是一個(gè)角色缺失的問題。按照《土地管理法》第43條的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這就意味著，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地必須在國家所有的土地上進(jìn)行，而農(nóng)民集體土地上如若進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的話，就必須先由政府將農(nóng)村土地征用，進(jìn)行性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。這就使得農(nóng)民或者農(nóng)民集體失去了與市場直接對話的機(jī)會。而政府依據(jù)《土地管理法》和政府的強(qiáng)權(quán)進(jìn)行大規(guī)模的強(qiáng)征。

二、各利益主體的博弈

土地牽涉到了社會的方方面面，而各個(gè)利益主體基于自己的立場，對待土地征收這一立場自然也是千差萬別的。一塊土地往往牽涉幾個(gè)利益主體，目前我國土地上存在的利益主體分別是中央政府、地方政府、土地使用者、村集體和農(nóng)民。

中央政府在土地問題上的立場是要保障國家安全和社會穩(wěn)定。一方面，中央政府擔(dān)憂由于耕地的大面積轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后導(dǎo)致的糧食產(chǎn)量不斷下降，影響國家安全。另一方面，又擔(dān)憂因?yàn)榈胤秸拇罅空鞯兀纬纱罅康氖У剞r(nóng)民。在社會保障沒有完全建立，在城市還沒有那么大消化能力的情況下，必然成為社會穩(wěn)定的巨大隱患。因此，中央政府不斷通過制定各項(xiàng)法律和制度來限制地方土地大規(guī)模征用，但政策的執(zhí)行往往又需要地方政府去執(zhí)行，而地方政府恰恰就是違反法律政策的主力。因此，在土地征用問題上，中央政府的角色顯得無力。

地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政增收，必然要依靠征用土地。地方政府一方面是中央政府政策的執(zhí)行者，但另一方面卻是違反中央政策的主力。不合理的中央地方稅制，使得地方政府不得不去開辟新的財(cái)源。通過壟斷土地交易的一級市場，壓低土地征用的費(fèi)用，將集體土地變?yōu)閲型恋兀D(zhuǎn)手在高價(jià)賣給土地使用者，從而獲得巨大的收益。

土地使用者的目的就是要得到土地增值的利益。因此他們?yōu)榱说玫竭@塊土地，往往都會支付大量的資金以換取地方政府手中的土地使用權(quán)。

村集體在保障農(nóng)民土地權(quán)益上所作的作用乏善可陳。首先，村集體作為集體土地的擁有者本來應(yīng)該最有資格成為土地征用博弈中的主角。但村集體往往因?yàn)橐恍┈F(xiàn)實(shí)原因而變成政府的附庸，不但不能夠有效地幫助農(nóng)民維護(hù)權(quán)益，反而成為了政府征地的幫手。其次， 就是村集體反過來與農(nóng)民爭奪土地征用的賠償款，形成了村集體與農(nóng)民之間的矛盾。

農(nóng)民是土地征用中的弱勢群體。土地的征用往往導(dǎo)致他們賴以生存的耕地和祖祖輩輩生活的宅基地被征用，成為失地農(nóng)民。雖然有賠償款，但卻無法享受到土地被征后的利益，只能按照原來使用的方式進(jìn)行賠償。另一方面，農(nóng)民為了改變目前的狀態(tài)，有一種將土地進(jìn)行交換的沖動，但國家卻不允許土地的自由流轉(zhuǎn)和買賣。在這樣的情況下，農(nóng)民往往一面成為與地方政府沖突的主體，但有時(shí)候又與地方政府相互配合，違背中央的政策，將土地的價(jià)值最大化。

三、土地問題的解決策略

土地問題牽一發(fā)而動全身，歷來在土地政策的改變都有著極為深遠(yuǎn)的影響。同樣要解決土地問題，必然是一個(gè)涉及到各個(gè)方面的系統(tǒng)改革。應(yīng)該來講，不管是主張土地私有化的還是土地徹底國有化的，都是問了徹底的解決目前存在的土地問題。就這里筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

1、擴(kuò)大民主，實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)的直選。之所以提出了縣鄉(xiāng)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)人的直選，主要是為了解決政績觀念與農(nóng)民在土地博弈中的失聲問題。俗話說“上有所好，下必從焉”，由于目前決定我國的各級領(lǐng)導(dǎo)升降獎(jiǎng)罰的還是上級領(lǐng)導(dǎo)，因而上級領(lǐng)導(dǎo)的看法往往比普通百姓的看法更重要。而通過直選方式，將領(lǐng)導(dǎo)的任免直接付諸民意，那么政府領(lǐng)導(dǎo)們就不得不去著重考慮民心感受，著重考慮自己的政績與百姓的滿意度的聯(lián)系，在一些重大問題上不得不去考慮普通民眾的利益和感官。

2、改革財(cái)政格局，消除土地財(cái)政。由于土地出讓金的逐年攀升，越來越被地方財(cái)政所依賴，從土地上的收入已經(jīng)達(dá)到財(cái)政收入的一半，形成了土地財(cái)政的格局。因此，要要打破土地財(cái)政的格局就必須為地方政府設(shè)置一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，以保證地方政府正常運(yùn)行和投入。一方面，要建立合理的土地財(cái)產(chǎn)稅制度，諸如土地交易稅、土地所有稅以及土地建設(shè)稅等等，形成一個(gè)固定的財(cái)源，調(diào)動政府的積極性。另一方面，將事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一起來，目前地方事權(quán)大而財(cái)權(quán)小，入不敷出，負(fù)債累累；建立完善的公共財(cái)政體系將有利于地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，改變目前地方政府投資性的趨勢，完成向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變。

3、修改完善目前的法律，統(tǒng)一全國的土地法律。首先要做到的就是“同地、同價(jià)、同權(quán)”，即集體所有制的土地應(yīng)當(dāng)享有與國有土地一樣的地位、一樣的價(jià)格、一樣的權(quán)利，改變目前的二元制的土地格局，允許集體所有制土地與國有土地一樣能夠流通，打破政府對土地一級市場的壟斷，讓農(nóng)民和農(nóng)民集體能夠直接參與到土地流轉(zhuǎn)中來，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正享有到所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

4、加大耕地保護(hù)力度，通過市場機(jī)制和政策機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化升級，提高種糧積極性。耕地保護(hù)的目的是保障糧食安全，但目前農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入瓶頸，一方面是中央政府三令五申白虎耕地，固守紅線；另一方面是地方政府大規(guī)模征地和農(nóng)民不愿意種地，導(dǎo)致大量土地荒蕪。因此，首先需要的是提高種糧的積極性，加大補(bǔ)貼和扶持力度；其次可以建立土地指標(biāo)交易制度，實(shí)施農(nóng)田代保政策，讓急需土地的地方通過異地農(nóng)田代保的方式解決發(fā)展的困局，讓有土地指標(biāo)的地方充分利用土地。

參考文獻(xiàn)：

【1】《中華人民共和國土地管理法》

【2】《中華人民共和國土地承包法》

【3】《博弈：地權(quán)的細(xì)分、實(shí)施和保護(hù)》

【4】《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化》