論文摘要：桂林市政府和陽朔縣政府對漓江“徒步游”的態度轉變有三個階段，從最初的倡導到嚴厲禁止到禁而不止之后的放任自流，顯示了政府在制定相關旅游政策時對其所涉及的復雜的利益關系的考慮不足，導致了政策的失效。本文運用系統科學的方法試圖還原圍繞徒步游形成的各個利益主體之間的利益關系，運用利益相關者的理論探討政府在制定旅游政策時需要考慮的主要利益相關者有哪些，以期政府在制定旅游政策時能綜合考慮各方利益，保證景區的可持續發展。

論文關鍵詞：旅游政策；利益相關；徒步游

中國的市場化經濟的建設進程伴隨的是政治上的逐步放權:中央政府向地方政府的放權，中央級的行政主管部門向地方的行政部門放權，政府向企業的放權。在放權的過程中，地方政府對于本地的經濟發展和政策制定有了更大的自主權和追求地方利益最大化的動機。中央放權的本意，一是減輕中央政府的財政和管理壓力，二是讓地方能夠因地制宜更好的發展地方經濟。長期以來，地方政府制定的政策都是以發展地方經濟為主導，隨著旅游作為第三產業對地方GDP發生日益重要的影響后，地方政府出臺了一系列刺激旅游發展的相關政策。但是這些政策的出臺，并不一定都能對當地的旅游和經濟發展起到良性的促進作用；另一方面，隨著可持續發展成為旅游發展的主題，原有的旅游政策因為片面強調經濟效益而忽視了對環境的保護，對當地居民的利益的分配等弊端受到來自民間和學術界的質疑。一項旅游政策的制定不能以地方政府和行政主管部門的主觀個人意志來決定，而應該綜合考慮與政策相關的各個利益相關者，否則政策就會面臨失效。本文以漓江“徒步游”為例，通過考察政府制定的一系列相關政策，探討影響旅游政策制定和有效性的因素。

漓江“徒步游”是指在桂林陽朔楊堤至興坪近20公里的漓江河段所進行的徒步游覽活動。這個區域是漓江山水的精華所在，全程需要5—6小時的行程。漓江“徒步游”很大程度上彌補了只能乘船游漓江的缺憾，使得游客可近距離地觸摸漓江美景，得到追求時尚和健康的游客的推崇。

一、漓江徒步游“禁而不止”——政府相關旅游政策失效

漓江的徒步游由來已久，但真正形成較大規模的漓江徒步游還是在2003年6月，桂林市政府舉辦“綠色健身萬人徒步漓江”活動，正式向世人推介“徒步漓江”這一健康、綠色的旅游項目，以擺脫“非典”對旅游業的影響，徒步漓江線更是出現在政府旅游資訊網桂林旅游網的自助旅游欄目中。

但是徒步游游客的劇增超過了市政府的預期，所引發的環境、安全、各方利益競爭等社會問題也是市政府始料未及沒有應對預案的。漓江徒步游沿途經過8個自然村和1個居委會，需過3個渡口，附近農民用漁艇、竹排載客，收取過渡費，超載、爭搶游客現象嚴重。一些沒有渡口的農民便在江邊的必經之路上搭建籬笆，私設關卡，強行向游客收取“過路錢”。一些村民自發集資建造“三無”船只，非法運營渡客。縣政府對非法運營的3艘“三無”船只進行了處理，矛盾激化。為規范漓江的游覽秩序，04年6月桂林市政府出臺了對漓江“徒步游”的“叫停令”。但是旅行社、戶外運動俱樂部并未因政府的“叫停令”而放棄漓江徒步游，他們開始以個人名義組織游客徒步漓江，與政府規定打“擦邊球”，大規模的團隊客人少了，散客并沒受到禁令的影響，沿江的村民也沒把政府的禁令當回事，依然到碼頭拉客。政府的工作組由于是臨時抽調市縣兩級政府各部門人員組成，難以形成長效管理，因此在禁令剛頒布的頭兩個月管得較嚴，后來管理慢慢松懈。據央視國際和新華網的報道，到05年的五一前后，每天大約有2000名徒步游客進入漓江景區。“漓江徒步游”叫停后自行恢復，意味著市政府此項政策的失效。

此項政策失效之后，政府并沒有拿出更有效的治理政策，使得沿江村民對于自行開發利用漓江旅游資源的積極性和力度以前所未有的速度加大了，原本只是用來為徒步游游客渡江的竹筏數量瘋長，以致現在漓江的江面上有一千多條竹筏與游船同江較計，爭奪客源，帶來了更大的利益沖突和安全隱患。 二、漓江“徒步游”的核心利益相關者利益關系分析

漓江“徒步游”相關政策的制定，是政府在面對旅游事件時的應急反應，并未經過科學系統的調研和分析，導致了政策的失效。只有認清圍繞“徒步游”的核心利益相關者，并充分考慮他們的利益訴求，政府才能制定出符合實際，利于漓江旅游持續發展的旅游政策。與漓江“徒步游”線路開發關系最為密切的是沿江村民，鄉鎮政府，徒步游旅行者，游船企業，市縣級政府，他們之間構成了一個關系復雜的利益網絡。

漓江航船在1973年開放初期，僅有數艘木船，隨著國家旅游政策的轉變和船舶制造準入政策的改變，游客數量逐年增加，1996年有游船171艘共14758客位。1988年以前，旅游客運市場實行粗放管理，游船運力發展失衡。1988年7月市委、市政府于根據《中華人民共和國水路運輸管理條例》和國家旅游局的有關規定，批準成立市水路客運管理中心和市漓江涉外管理處，對漓江游船實行“四統一”管理，即：“統一票證、統一售票、統一調度、統一結算”。[2]“四統一”的出臺有效的遏制了游船企業的惡性競爭，促進了游江人數的穩定增長。游江人數的逐年增加帶來游船數量的增加和游船體量的增大，游船對漓江水路造成了污染。疏浚和渠化還造成河流流速加快，水位下降，河灘裸露。沿江兩岸村民原有的可用耕地逐年縮減。游船的船票收益里對于沿江兩岸村民的利益，沒有專項經費的支出來保證。資源保護費的支出的不可監督性，使得漓江環境質量無法得到穩定的保證，游客對當地旅游質量信息的掌握不充分，使得游客的反映滯后，游客數量的穩定增加使得政府對環境質量的關注度不強，這就使得政府在制定政策時只關注短期的經濟效益，而忽視了可持續發展的環境效益，以及環境變化對沿江村民生活的影響。

沿江村民對徒步游的態度是一個動態變化的過程。政府出臺鼓勵徒步游政策之前，因為徒步游游客人數較少，對村民生活以及收入影響不大，所以村民對此旅游項目既不關心也不了解。2004年以后，隨著徒步游游客的增加，村民看到了商機，原來用于趕圩的竹筏用來擺渡，還可沿途賣些水和小食品，這些都增加了村民的收入。但是由于村民的自發經營行為沒有得到政府的承認，缺乏合法性，沒有持續獲利的預期，因此難免通過短期行為獲利的想法，興坪鎮畫山村曾集資買了兩艘漁船在岸邊擺渡，4元/人次。但是在鄉鎮政府以合法的名義收取過渡費之后，村民們的渡船收益被截留，村民們便采取攔路收費等手段來獲取利益，這種做法破壞了當地的旅游形象，影響了口碑。

三、利益相關者如何影響旅游政策制定及實施

政府在制定旅游政策時，受到核心利益相關者的影響，尤其是具有合法性，迫切性和權力的最主要利益相關者。但是一項政策的出臺，是否能夠取得預期的效果，則必須考慮各個核心利益相關者的利益訴求，有的利益相關者雖然表面上不具有法律上的合法性和權力對抗中的強勢地位，但由于其在信息掌握和其他方面的優勢，使得政策實施的成本過大，當成本超出政府的承受范圍之后，也就缺乏了保證政策實施的動力，這項政策必然走向失效。漓江沿岸村民逐水而居，進出江面非常便利，政府監控的難度和成本都很大。而游客對徒步這一特殊旅游方式的偏好，使得游客與村民形成了共謀，雖然二者在權力和合法性上都無法與政府和企業抗衡，但因為他們對政策需求的緊迫性，導致了他們對與徒步游相關政策的制定的關注，當政策不符合二者利益時，二者對政策的實施起到了阻撓作用。鄉鎮一級政府雖然行政上隸屬縣市級政府，但其付出的管理成本并沒有獲得上級政府的財政支持，因此對政策的實施也采取消極態度。政府在制定旅游相關政策時，需要綜合考慮各個核心利益相關者的利益訴求，平衡各方的利益關系，才能制定出有效的政策保證漓江旅游資源的可持續開發。

四、結論

本文通過對漓江“徒步游”政策制定及實施的過程的描述，以及圍繞“徒步游”的相關者的利益博弈導致政策失效的原因進行了闡述。試圖說明政府相關旅游政策的制定必須綜合考慮利益相關者的利益訴求，不能只以追求地方經濟發展為目標，而是應該追求環境與人居的可持續的協調發展。