內容摘要:英國“圈地運動”已經過去幾百年的時間，而中國的農民也正經歷著類似的土地被征用問題。本文從新制度經濟學視角運用制度經濟學的產權、路徑依賴和國家理論對兩國農村土地征用現象的背景、過程、結果等進行縱向比較，得出在中國土地產權制度不確定的條件下，地方政府主導征用土地必然導致失地農民大量增加、無規則開發和土地大量浪費，明晰中國土地產權制度是解決這一問題的必然選擇。 關鍵詞:圈地運動 征用 制度 諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨說，新制度經濟學從新的視角來解釋制度并檢查它的結果。本文以中英兩國農村土地強制征用現象為研究對象，從新制度經濟學的視角來分析其原因、過程，同樣處于工業化進程中，由于彼此的產權制度的不同，相應的一系列制度設計也就不同，導致的結果也是截然不同。本文認為拋開意識形態的制度分析，明確中國土地產權制度改革已是歷史的必然。 原因及背景比較 15-18世紀是英國由封建制度向資本主義急劇轉變時期，是資本原始積累和資本主義工場手工業快速發展時期。特別是隨著新航路的發現，國際貿易的擴大，英國出現兩種引人注目的現象:羊毛的需求量逐漸增加，羊毛價格大幅度上漲;村鎮牧場逐漸出現“羊口過剩”，每公頃耕地上的牲畜頭數，由于牧羊收益過高而猛烈增加。英國“圈地運動”最早從工商業發達的東南部農村開始的，新興資產階級、新貴族和大牧場主出于對養羊的預期收益大于農業收益的考慮，自發性實行圈地，后來英國政府出于政治原因通過議會立法保護新貴族和新興資產階級的私人產權，頒布法令批準他們圈占農民的土地。最初圈占公地把排他性的共有產權界定為排他性的私人產權引起“公地悲劇”，然后圈占小佃農的租地和公簿持有民的份地，被趕出家園的農民成了無家可歸的流浪者，這就是所謂的“圈地運動”。 中國作為經濟轉型國家，隨著工業化和城市化進程的加快，以建設用地為主的資源消費急劇擴張，農用地轉化為工業等其他用地是一種必然趨勢。在中國土地產權制度不明晰，農村集體中每個成員對集體土地擁有全部的產權，但是這個資源或財產(土地)并不屬于每個成員。缺少民主監督和上級政府約束，為各級政府隨意征用農民土地提供了空間。地方政府出于發展地方經濟、增加就業、獲取地方財政收入及主要是政績工程的需要，作為稀缺資源的土地一級市場的壟斷性經營者大肆以土地開發的名義招商引資，抬高土地建筑價格，這必然引起土地的圈占和浪費。政府官員在行使行政職權時也具有經濟人角色，必然把地位、權利、收入作為主要動機。這樣，在計劃經濟體制下的土地征用制度和市場經濟體制下的土地流轉制度直接侵害土地征用過程中農民的合法權益。在土地價格人為扭曲的條件下，作為征地主體的地方政府可以用比較低廉的價格取得土地產權，再以市場價格賣出，在土地產權交易中獲取高額壟斷利潤。 作為不同土地產權制度，由于圈地原因不同且出于不同目的考慮，會引起截然不同的結果。英國的“圈地運動”是地主、貴族出于經濟動因，自發進行圈占。中國的這種土地征用是由于產權制度模糊，地方政府作為主體出于政治動因，進行“尋租”而“征用、圈占”農地。 運動過程的制度變遷比較 (一)英國的制度變遷 筆者認為，英國“圈地運動”過程是誘致性到強制性制度變遷的過程。英國圈地運動最初同意限制公地上容許養羊的頭數，但是監督和管理這類協議既困難，費用又高，于是發展到第二階段在個人之間劃分牧場，并給每個人經營專屬權，這樣作為大的牧場主就可以憑借政治經濟優勢圈占其他人的專屬權。英國的圈地運動經歷了一個從自發性誘致制度變遷到強制性政府主導的制度變遷的轉換過程。大牧場主出于其經濟利益考慮，自發性進行組織圈地，增加公地養羊的數量，利用自己的優勢趕走租種他們土地的農民。由于誘致性制度變遷團體面臨風險，圈地轉換、擴散的時間長，與農民的談判成本過高，產生外部性和搭便車，所以把政府和法律引入制度變遷中來。這樣，從1688年起，政府公開支持圈地，資產階級大力鼓勵圈地，政府通過立法使圈地合法化。因為正如達爾曼“強迫圈地的力量如此強大以至于沒有任何法律可以阻止它，更不要說扭轉它了”。18世紀到19世紀英國議會通過4763件有關圈地法案，共批準圈占269萬公頃共耕地和公有地。在這種政府主導的強制性變遷中，圈地的組織成本降低，變遷的時間縮短，可以更好的發揮圈地的規模經濟優勢。 (二)中國的制度變遷 首先，政府為經濟建設和公共利益的需要，依照法律程序強制性的把集體土地變為國家所有土地。如《憲法》第三款規定“國家為公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征用”;《土地管理法》規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地”。我國的土地征用是在國家法律規定下通過行政手段來實現的，而非市場手段，征地過程體現地方政府的強制性。各級政府擁有行政審批權，在國家監管不健全的情況下，在征地審批過程中出現一些弄虛作假的行為，農民在與政府談判時處于弱勢地位。所以土地征用法規的完善是一個緩慢的過程，體現其誘致性，隨市場經濟的發展趨于科學合理。 其次，土地征用制度遵循諾斯的路徑依賴理論II:在起始階段帶來報酬遞增的制度，當阻礙了生產發展，而從中獲利的利益集團為了既得利益盡力維護它，此時這個社會陷入無效制度安排，“鎖定”在某種無效率的狀態下而導致停滯。中國低成本的征地制度在建國之初及以后的很長時間為城市的發展和基礎設施建設做出了重要貢獻。改革開放以后，中國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變，但仍延續了計劃經濟體制時期的征地制度。國家和地方各級政府在征用農民土地時按計劃經濟方式運作，采用行政干預，對農民只進行低水平補償，而出讓農民土地時按市場經濟方式運作，與土地開發商共同瓜分絕大部分土地的增加價值。所以這些組織和利益集團不會推動現有土地制度的變遷，只會加強現有制度，而這種極強的制約作用阻礙新路徑的選擇和變更。 中英兩國在農民土地強制征用過程中，遵循不同的路徑依賴和制度變遷理論。英國地主、貴族從開始自發的誘致性變遷到國家政府通過立法施行強制性變遷，促進“圈地運動”的實現。中國的法律對征地的模糊規定，完善過程的緩慢，遵循強制性誘致變遷理論和諾斯的路徑依賴理論，卻又強化了現有的制度。 影響和結果比較 英國“圈地運動”對農民產生負外部性。英國圈地運動過于迅速、突然，因而成為社會不安定因素。運動的不斷進行以及農業經營規模的擴大，一批又一批農業勞動者被趕出土地成為城市無產者，這些除自身勞動力之外一無所有的無產者，成為雇傭工人和產業后備軍。他們不得不進入生產羊毛和其他產品的手工工場，成為資本家的廉價勞動力。同時，圈地運動對英國資本主義的發展提供有利的條件，促進英國資本主義大農業經濟的出現，農村階級結構轉變為大地主、資本主義農場主和農業產業工人三個階層，這促進了農業資本主義生產的發展。大農業經濟的出現有利于資本對農業的投資和集約化經營，有利于加強對農業的經營管理和農業科學技術的改革，為工業提供資金積累、原料、糧食保障，同時為工場手工業提供廉價勞動力，推動資本主義的發展。馬克思主義的歷史辨證法提供了一個完整的分析框架和結論，即圈地運動既是一場資本主義的工業和農業變革，又是一場農民與土地強行分離為特征的殘酷運動。 中國的“圈地”對國家的負外部性和對農民的負外部性都很明顯。各級地方政府為自身利益需要違反城市總體規劃，追求時尚、相互攀比，不切實際地建設寬馬路、大廣場、大草坪、主題公園，有的以建大學城和高爾夫球場為名，大搞房地產開發。據對22個省(區、市)的不完全統計，截至2006年初，在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過40萬畝;全國已建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個，遍及26個省(區、市)，占地面積48.8萬畝。中國某些地方政府無規則征用土地面積的擴大，大量“圈地”的荒廢，高產區農地轉為非農用地，國家損失大量耕地。據國土資源部統計，近幾年因建設用地、房地產開發、結構調整等共占用優質良田達1300萬畝，其中相當部分已很難恢復種糧。中國農耕地的面積從1996年的1.3億公頃減少至2005年的1.22億公頃。2003年到2005年，中國人均擁有耕地面積已從0.095公頃減少至0. 093公頃。現代農業經濟理論認為每征用一畝地就伴隨著1.5個農民失業。1987-2001年，我國非農建設占用耕地3394.6萬畝，70%以上為征地，意味著至少有3400萬農民因征地而失去或減少了土地。 由于中英兩國“圈地”的原因和遵循制度變遷過程的不同，這種結果就非常明晰了:英國“圈地運動”引起對農民的負外部性和對國家的正外部性結果。而中國 “圈地”結果卻是失地農民的增加，地方政府的盲目擴建和高產耕地的荒廢。 結論 通過對中、英兩國不同時期圈地運動的比較，本文認為，由于產權制度不同，政府征用國家土地和私人圈占土地，引起的結果也是截然不同。針對中國土地產權模糊不清引起的土地征用圈占問題，筆者認為應建立二級土地產權結構，即國家對土地擁有終極所有權，農民對土地擁有終身使用權。農民根據市場經濟和國家監管下調整土地進行投資，便于土地聯合產生集約化經營，改變農民對土地的產權在土地征用和流轉過程中處于弱勢地位。這樣可以利用耕地和減少對地方政府的監督成本，加強土地規劃管理，充分發揮土地利用計劃對農用地轉用總量、結構和布局的調控作用。二級土地產權結構有利于激發國家、農戶雙方合理開發利用農地資源，減少地方政府的尋租行為和“公共利益”需要泛化的土地圈占。所以，只有對中國土地產權界定明晰，才能更好地優化土地資源配置，進行市場交易。但是這種產權界定下的市場交易是有成本的，必須遵循國家法律、政策安排，這樣國家指引資源實現其最有價值的用途，便成為合理的選擇。 參考文獻: 1.曹宗平.論我國征地制度的內在缺失[J].經濟學家，2005 2.盧現祥.新制度經濟學[M].武漢大學出版社，2004 3.汪洪濤.制度經濟學—制度及制度變遷性質解釋[M].復旦大學出版社，2004 4.徐漢明.中國農民土地持有產權制度研究[M].社會科學出版社，2004 5.于維霈.英國農業[M].農業出版社，1981 6.袁慶明.新制度經濟學[M].中國發展出版社，2005 7.周其仁.產權與制度變遷[M].社會科學文獻出版社，2002 8.樊亢，宋則行.主要資本主義國家簡式[M].人民出版社，1997 9.李勝蘭.我國農業產權制度改革與農村城鎮化發展.中山大學出版社，2004 作者簡介: 董江，1976年出生，男，中級經濟師，2000年長春稅務學院國際貿易專業畢業，2006年9月至2009年1月到江西財經大學攻讀經濟史專業碩士研究生，2009年2月加入溫州職業技術學院工商管理系經貿教研室。主要研究方向是中國區域經濟、中國對外貿易。