從市管縣到省直管縣的發展歷程

20世紀80年代初，由于我國在長期的計劃經濟體制下，對城市在政策、資金等方面的傾斜，造成城市經濟和規模得到極大增長，而縣域農村地區經濟發展相對比較落后，最終導致城鄉和地區差距不斷拉大。為了擺脫市縣分治，縮短城鄉和地區間的差距，我國開始在各地撤銷地區建制，設立地級市，實行市管縣。這樣我國地方行政體制在實際的運行中就變成了省、市、縣、鄉（鎮）四個層級，層級增加了，意味著權力將向行政組織的更高層次上進一步的集中。省一市一縣的體制模式是一種集權模式，意味著作為基層政府的縣政府所擁有的自主權將更少，權力集中于省、市，縣則在省、市的計劃指令下發展。

改革開放30多年，隨著縣域經濟的不斷發展，縣與市的差距逐步的在縮小，縣的發展已很少或不再受到市的輻射與帶動作用，而且有的市本身發展緩慢，不僅不能對周邊縣起到輻射帶動作用，反而主要依靠抽取周圍縣的資源來發展自己，這就造成了市跟縣爭權奪利的現象。

從學術的角度來看，市管縣體制下管理層次越多，行政成本就越多，行政權力就越難下放，行政效率就越低，層層的過濾就形成了“漏斗效應”。在這種情況下，省直管縣管理模式就成為研究我國行政體制改革的焦點。省直接管轄縣的改革是對公共權力和社會資源的一次重新分配，其中最為重要的是它涉及到了權力是集中還是分散的問題，在此筆者認為省直管縣體制改革主要是權力下放即分權的過程，但同時它又伴隨著一次權力集中的過程。

省直管縣體制改革中的分權

近年來，我國試點推行用省直管縣的體制取代市管縣的體制，其最大的特色就是權力下放、擴權強縣。通過取消市對縣的管轄，使原本被市截留的那部分權力重新回到縣手中，因此可以說省直管縣體制改革的過程是分權的過程。本文在此所涉及到的是一種縱向上的分權，通過引入權力樹狀圖分析法來說明省直管縣體制改革這一分權過程。

省直管縣體制改革中的集權

省直管縣體制改革的過程是公共權力和社會資源在省、市、縣之間重新配置的過程。在公共權力分配方面，這一體制改革所涉及到的是一個以權力下放為主體的縣級分權過程，同時與這一分權過程相并行的還存在著一種集權過程，這便是省政府權利的相對集權。

（一）省直管-縣的集權過程

省直管縣體制下的相對集權又稱相對的部分集權，是相對于市管縣體制下的集權而定的，它不同于傳統意義的集權。相對集權是指核心政府集中的應是屬于其該集的那部分權力，而不是所有的權力，即在其管轄范圍內，對其下級政府的宏觀上的管理權。同時相對集權對于涉及基層政府具有地域特色的具體的事務權與執行權等則要求盡可能下放到基層政府手中。

建國以來，省和縣之間始終存在一定的“隔閡”，先是在它們之間存在地區，20世紀80年代地市合并后，又在省和縣之間建立了市級政府。在省和縣之間無論是設立地區也好，還是設立市政府也好，省都只限于對地區或市級政府擁有宏觀上的管理權力，而縣在這兩種體制下的具體負責對象則是地區或市政府，這樣造成省對縣的管理尤其是宏觀上的管理顯得有些“鞭長莫及”。雖然省對縣這部分宏觀管理的權力本來應該全部歸省政府擁有，但是由于中央一省一市一縣的行政管理體制架構的存在，省的這部分權力被市級政府截留了許多。現試點推行的省直管縣體制改革則把縣與市放在同一行政級別上，都同時受省政府的指揮和管轄，這樣省不僅擁有了對原來市的宏觀管理權，同時也擁有了對縣的宏觀管理權。因此可以說在這次省直管縣的改革試點過程中，一個很大的亮點就是使被市截留的對縣宏觀上的管理權重新回到了省政府手中，因而省直管縣體制改革的過程也是一個相對集權的過程。

（二）省直管縣體制下集權的必要性

1．有效解決全省范圍內宏觀調控問題的需要。有效促進各縣市間彼此的競爭與合作是省直管縣體制改革的一個重要目的。省直管縣管理模式是計劃通過消除市縣之間行政等級的差別，給予相對落后縣市以優惠政策的制度設計，從而實現各市、縣間公平競爭、共同發展的目的。但在實際的發展過程中，一些縣、市政府為了保證本縣、市經濟的發展，地方保護主義風氣盛行，不按照上級政策的規定，對其他縣市進行盲目的排斥，最后不僅導致大量的人力、物力、財力等資源無法有效配置，還有可能造成宏觀失控、全局受損的局面，這就與省政府要在全省范圍內實現宏觀調控的目標相違背。在此情況下只有通過省政府的相對集權，依據其在全省范圍內擁有的宏觀管理的權力，集中力量，統籌兼顧，對各縣市的發展做好宏觀上的指導，嚴厲打擊地方保護主義，才能節約資源，減少不必要的浪費，從而有利于獲得規模經濟效應，實現全省宏觀經濟的穩定。此外，省政府的相對集權還有利于勞動和資本在發達與落后地區的流動，進而使落后地區有可能最終擺脫貧困，走向富足。

2．有效解決因縣政府權力過大導致“各自為政”現象的需要。省直管縣體制改革的一個最為直接的影響就是權力下放，更多的權力從中央和省轉移到縣政府手中，而縣政府往往因權力過大會采取“上有政策，下有對策”的手段。一些縣政府伴隨著手中權力的增多，會對上級政府的政策進行有選擇的執行，有利于自己發展的政策就去執行，暫時有損自己發展的的政策就拖延執行或不執行；更有甚者，一些縣市政府看到自己手中權力的增加，便忘乎所以，對上級政府的政策進行隨意的刪減，巧立名目，向老百姓收取各種不必要的費用等等。這些現象的產生都是地方政府“各自為政”的表現。面對這種因權力下放帶來的縣政府權力過于膨脹的現象，如果省政府不及時進行相對集權，對縣、市政府實施宏觀的管理，及時制止縣政府不恰當使用權力行為的話，勢必會造成行政組織體制的不穩定以及社會的動蕩不安。由此可見，省直管縣體制下的這種相對集權對于保證政令統一，統籌全局以及有效杜絕因權力過大出現的“各自為政”現象有十分重要的意義。

結論

集權與分權作為一組相對的概念，始終是一對矛盾，貫穿于上級與下級政府組織關系的全過程。在處理集權與分權的問題上，要摒棄非集就分、非分就集的觀念，既不能把分權狹隘定性為地方既得利益代表觀，也不能認為集權就是力求回到計劃體制的保守立場上去。因此在省直管縣體制改革這一過程中，一定要堅持縣級分權與省級集權同步進行的原則，摒棄兩者不相容的傳統觀念，正確處理兩者之間的關系，合理劃分省縣之間的職責與權限。縣級分權分得的是縣政府作為基層政府應有的事務權、財政權與人事權等，這些權力是縣政府能夠根據自己實際情況處理相關事務、發展區域經濟所必需的自主權。

綜上所述，省級集權，集中的是全省范圍內對各縣市的宏觀管理權，對于各縣市的具體事務權則不加干預。通過明確省與縣的權限劃分，使他們都能享有到他們應當擁有的權力，這樣既可以使省的能力得到充分發揮，同時又可以調動縣的主動性與創造性，從而實現同時發揮省與縣兩個積極性的目的。

（一）省直管縣的分權過程

我國地方政府權力的來源有兩個：一是來源于同級人民代表大會；二是來自于上一級國家機關和最高國家行政機關。權力樹狀圖則是從對上級政府授予下級政府那部分權力的研究出發，通過權力指數的變化來說明省直管縣這一體制改革的分權過程。權力樹狀圖分析法是分析權力變化的一個最為直觀的方法，它的一個基本假設點是假設政府權力可以被量化為權力指數，同一層次上的較低層級政府所獲得上級政府權力指數是相同的。另外，上級政府不會把全部的權力都下放于下級政府機關，下級政府機關所獲得的權力

只占上級政府權力的一部分。

如圖1、圖2所示，根據權力樹狀圖基本假設可以假定中央權力指數為16，地方各級政府權力都占它的上級政府權力指數的四分之三，則在圖1市管縣體制下，省權力指數為12，市分得權力指數為9，而縣分得權力指數為27/4；而在圖2省直管縣體制下，沒有市級政府對權力的截留，縣可分得的權力指數為9。通過比較不難發現，省直管縣體制下縣所擁有的權力指數大于市直管縣體制下縣所擁有的權力指數，因此省直管縣體制改革是一個分權過程。

（二）省直管縣體制下分權的必要性

1．擴大縣級政府的自主權，調動其積極性的需要。市管縣在某種意義上是改革階段性產物，有它的階段性和局限性。市管縣體制從行政、財政等方面確立了市一級的領導與中心地位，各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權。在我國，縣級政府是具體事權的執行者，它們對于權力享有和行使情況直接關系到地方乃至全國經濟的發展和社會的穩定。因此，必須在尊重各地特殊性的基礎上給予地方政府特別是縣級政府必要的權力調動他們的積極性，只有這樣才能保證縣域乃至全國經濟的長足發展。

2．推進政府機構精簡高效，降低政府運營成本的需要。省直管縣體制改革是通過減少市級政府使我國的行政管理層級得以減少，從而實現行政管理體制架構的“扁平化”。“扁平化”的行政管理體制是一種分權體制，有利于上級行政機關的權力下放或分散到直接面對實際問題和直接提供公共服務的基層政府機關及工作人員手中，使他們有權及時有效地解決問題和提供公共服務。同時在省直管縣體制下有利于降低省和縣的行政成本，提高省和縣的辦事效率，還可以有效防止“漏斗效應”即“財政漏斗”、“權力漏斗”、“效率漏斗”。

3“省管縣”改革是經濟發展的趨勢，是深化市場經濟體制改革的突破口。“市管縣”的格局在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，但隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端的出現：首先加大了行政成本，降低了行政效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不但不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，有限的行政區域和無限發展的市場經濟區域在矛盾中被人為強制的統一，進而削弱了企業的競爭力，加重了粗放式經濟的擴展；其三，在分稅制改革后，省級以下常常出現財政上收、事權下移的現象，不同程度地制約了縣域經濟的發展。由此可見，“擴權強縣”、“省管縣”將是深化市場經濟體制改革的突破口。