[論文關鍵詞]WTO；政府管理；創新內涵

[論文摘要]中國加入WTO后，政府面臨著一個機遇和挑戰并存的全新的行政環境。為適應新形勢需要。各級政府必須適時轉變職能，加快探索政府管理理創新的步伐，重新審視和定位政府角色和創新內涵，進行政府再造。

一、在WTO背景下政府管理創新的必要性探析

加入WTO是中國迄今為止所做出的最全面最深刻的社會轉型與開放，必然使政府管理所面臨的環境產生全面而深刻的變化：

1、伴隨著加入WTO，由于投資主體的多元化，特別是外資的引入必將進一步促使所有制結構的多樣化、復雜化以及利益結構的分化．從而對政府管理產生重大影響。

改革開放以來，我國逐步打破了所有制結構單一化，形成了以公有制為主體，多種所有制結構并存的新格局．輕重工業的比例關系也逐漸隨之發生重大變化。可參見下表一：

入世后，按世貿組織市場準入的法律規定，外資必將進一步涌入。進而影響和改變我國的所有制結構，使其更加多樣和復雜化．從而勢必促使利益結構發生重大分化整合。經濟決定政治。政治集中反映經濟的客觀要求。所有制結構的這種客觀現實，必然對政府管理提出新的要求，政府必須全面建設開放型經濟。構建開放型經濟服務體系，為各種經濟主體的發展創造公平、公正、競爭、有序的市場環境。

2．加入WTO將加速我國向現代市場經濟體制轉軌．對資源配置方式，政府角色和宏觀經濟調控模式等產生重大影響，要求實現政府管理方式和功能上的轉變和轉換。

WTO本質上要求建立完全意義上的市場經濟，經過了2O多年的改革開放，基本上實現了由計劃經濟向市場經濟的轉型與過渡，加入WTO必然會促使這種社會轉型向縱深發展，要求政府比過去要更加注重理性：放松管制，做“有限政府”，政府管理及其公共政策選擇必須尊重市場和市民社會。同時，政府要轉變觀念、重塑職能、開放治理邊界，培育和發展“第三部門”。因為“當代政府所面臨的復雜性、動態性和多元性的環境”。“使得政府的不可治理性增大”。“事實上，政府部門已經無法成為唯一的政府治理者。它必須依靠與民眾、企業、非盈利部門共同治理(Co—governance)與共同管理(Co—management)。

3．入世后，各級政府面臨著既要與國際慣例接軌，又要能夠最大限度地應對保護國家和民族利益的重大挑戰。

世貿組織是一個政府問的國際組織，其規則體系主要是用來規范政府的。可以說入世就是政府入世。而我國現行法律法規與WTO成員法或多或少還存在抵觸，健全和完善與WTO相適應的法律保障機制的任務還很艱巨。如出現有違WTO規則的情況，就會引起其他成員國的非議，甚至會引發國際爭端，這將有損我國的開放姿態和國際化形象。

4．最后，入世還會對各級政府行政人員的行政理念、行政作風、行政方式和行政技能等產生重大影響和沖擊，要求各級政府必須做相應的轉變和創新。

二、對政府管理創新內涵的再認識

1．培育和樹立創新觀念是政府管理創新的前提

任何行為都是一定意識支配下的產物，行政改革也是在一定觀念的支配下進行的。作為政府在政務活動中形成的有關政府管理基本價值傾向的行政觀念，是政府行為的靈魂．所以更新觀念、培育和樹立創新意識和服務理念是推行管理創新的根本前提在計劃經濟體制下，管制是政府的突出特點，政府主要行使指揮、命令和直接控制的權力，創新意識和服務觀念無從談起，隨著社會主義市場經濟體制的確立，這種僵化的管制型行政已是明日黃花。當前我國政府應樹立“服務行政”的觀念，破除“官本位”和行政本位的思維定勢，真正實現“由政府本位、官本位和計劃本位向社會本位、民本位和市場本位體制轉變”。確立政府就是為社會、公眾和市場主體服務的新理念，勇于學習、借鑒和創新，樹立科學的發展觀、執政觀和政績觀。

2．改革和簡化行政審批制度

行政審批(Administrative examination and approval institution)是政府對社會公共事務進行規范管理的一種手段。在計劃經濟時代、行政審批曾起過重要作用，但隨著改革的深化，特別是加入wT0后，舊有的行政審批已是明日黃花，繁瑣的審批不僅抑制企業活力、惡化投、融資環境，而且還助長了設租(setting Renting)、尋租(Seeking Renting)行為，加劇了腐敗。因而，改革和簡化行政審批勢在必行。

筆者認為：必須改進審批方式，規范審批程序，將不必要的審批制改為“注冊制”、“登記制”或“備案制”，在行政管理方式上逐步與國際接軌。有幸的是前不久(行政許可法)的成功頒布正是對改革審批制的積極回應。

3．轉變政府職能、推進政府職能創新

羅伯特達爾認為，政治資源的配置方式直接影響著政府公共權力的治理邊界。從傳統的農業社會向現代工業社會的轉型中，政治資源的呈現態勢發生了由“累積——集中”式散布到“彌散——輻射”式散布的轉變。相應地，政府公共權力治理邊界也不得不在適當的領域“戰略性收縮”。在WTO和經濟全球化背景下，政府職能必須重塑。其一，從“全能政府”向“有限政府”轉變。政府應走出“全能政府”的思維誤區，按“三個代表”的要求有效提供公共服務、公共產品，維持公共秩序滿足公眾訴求，政府不是全能的，應把一部分公益事務交于第三部門和市民社會來管理。形成“小政府，大社會”治理格局。也正所渭“政府、社會、公民的共治已成為當代的重要治理模式，發展政府與民間的伙伴關系，落實民間社會，市民社會(Civil Societies)與政府共同治理的合作關系已成為多國政府再造的重要策略”。其二，從微觀管理向宏觀管理轉變，真正實現政企分開、政社分開、政事分開。政府要忍痛割愛，盡可能地退出微觀經濟領域。其三，從市場參與者向市場秩序維護者轉變，政府要積傲地為各類經濟主體的發展保駕護航、取消關稅壁壘、打破壟斷，為國內外企業創造良好的市場環境，避免既當“運動員”又當“裁判員”。

4．轉變工作作風、推進行政作風創新

在我國“官本位”思想根深蒂固，一些“政府人”官氣十足，“官老爺”作風嚴重．服務行政理念薄弱，責任弱化管理方式、方法陳舊．習慣于“統治方式”我行我素，慣于以“內部文件”、“行政命令”等暗箱運作，缺乏透明度。

為轉變行政作風、推進政府管理創新，必須做到：其一．理性行政。樹立科學的發展觀，執政觀和政績觀，禁止一切形式的“政績工程”和“數字游戲”反對任何形式的浮夸和虛假行為。其二，責任行政。要徹底鏟除形式主義、官僚主義，樹立高效、自律、廉潔的政府新形象，精簡全議和文件，廢止“文山會海”。其三，服務行政。深入實際，深入基層，了解真實情況，為群眾辦實事，做好事。其四，“陽光行政”。廢除一切形式的“內部文件”和“暗箱操作”給人們知情權，推行政務公開，其五，依法行政。杜絕任何形式的粗暴行政和人為行政，嚴格規范執政行為。真正打造一個與時俱進的“人性化政府”和“誠信政府”。 5．轉變政府管理機制，推進行政體制創新

馬克斯·韋伯(1864～1920)的“理想行政組織”是一種標準化、程序化、非人情化的官僚制組織，以分工和制約作為組織管理的基本方式。無疑是一種社會組織和治理模式的巨大進步，沒有這種官僚制組織的誕生，現代工業社會就不會獲得如此迅猛的發展，但其固有的僵化、程式化和非人情化的特性也在一定程度上抑制了組織的活力。

當前，在尊重官僚制的前提下，筆者認為有必要嘗試新的機制。正如李習彬先生和李亞先生所提出的項目管理模式就很有借鑒意義。他們主張在傳統的曾級行政管理模式之外建立一種新的決策管理模式：項目管理模式。在這種管理模式中重新設計決策系統，在決策系統中有誰(部門、單位、機構或個人)參與決策過程．參與哪些內容、如何參與、參與程序、內部管理、領導體制以及協調機制等等都有明確具體的規定，從而能從根本上解決專項業務管理模式低效的問題。可參見下圖表二：

但在當前各級政府中推行項目管理模式所存在的主要障礙在于“官本位”思想。因為項目管理模式的實施勢必剝奪一些行政領導行使權力的饑會和在一些決策中的特殊發言機會。

6．加快政府管理信息化建設步伐、構建電子政府、發展電子政務

所謂電子政府(E-Government)是指在信息化、網絡化和辦公自動化的基礎上發展起來一種新型的、虛擬和實體相結合的跨平臺政府。與傳統政府相比．其最大特點是虛實結合．“全天候”服務。政府管理信息化，發展電子政務。能大大節省行政成本提高行政效率，有效抑制官僚主義習氣。應付突發事件。實現信息資源共享，從而做到公平。公正、及時、高效行政。徹底實現由“暗箱操作”向“陽光行政”的嬗變。應該說各級政府在建構電子政府方面的成績和力度是值得肯定的。但筆者認為。在實施電子政務過程中還要注意以下幾個問題：其一、盲從態度。由于客觀條件的限制。不可能在短時間內建成完善的政務網絡。在推行電子政務過程中各地要實事求是、循序漸進不可盲從；其二，排斥心理。一些領導干部習慣于既定的行政模式。認為電子政務會影響自己的權威形象。往往會存在排斥心理；其三，資源浪費。目前據筆者所知．各地政府在網絡建設方面已有較大投入和發展規模．但卻未能得到有效利用：許多辦公室電腦已配備齊全．充其量只打打字、聊聊天。而有的連真正的政務服務網頁還未正式建立，無法資源共享。

7．建立睫全公共危機管理饑制、陶建責任政府

我們不會忘記1998年的洪災和2003年初的“非典”以及近期的“禽流感”帶給我們的震撼，我們不難發現目前在我國公共危機管理方面所存在的漏洞和脆弱。建立完善的公共危險管理機制刻不容緩。我國政府應嘗試建立以“預防為主、常備不懈、統一領導、分級負責、反映及時、措施果斷、依靠科學、加強合作為原則的公共危機波動預警饑制．及時收集各地災情、疫情及其他突發性事件。跟蹤分析研究公共危機情形和對策，并建立相應的快速反應機制。同時．擬從中央政府開始，設立一個常備指揮協調機構。以確保財政、衛生、社保、教育、公安等部門予以配合。在地方政府和基層政府也須按此漠式層層負責，強化政府責任，遇到突發情況能做到有針對性地防控、做到有備無患。真正做到為民眾負責，以人為本，立黨為公、執政為民。

8．解放思想積傲借鑒西方國家行政文明成果、努力建立學習型政府

江澤民同志指出創新是一個民族進步的靈魂，海爾集團總裁張瑞敏也認為“創新就是創造性地破壞。同樣，在當前政府管理領域尤其需要解放思想大膽借鑒和創新。2l世紀是知識經濟的時代。學習力已成為適應新時代調整和把握時代變化的核心能力，而傳統的行政理念和行政技術已無法勝任新的時代要求，建設學習型組織是各級黨政機關應對入世挑戰刻不容緩的使命。

20世紀80年代以來，以美英等發達國家為首掀起了一場新公共管理(The New public Management)(政府再造)運動浪潮，世人矚目。1993年克林頓政府開展了大規模的政府改革重塑運動(Reinventing Govemment Movement)。基本內容是精簡饑構、裁減冗員、放松管制，引入競爭機制，推行績效管理。成效顯著；1979年撒切爾夫人執政后開始了以注重商業管理技術、引入競爭機制和“顧客”導向為特征的新公共改革，按企業家精神重塑一個“企業化政府”。將一些傳統上由政府控制的郵電，電訊、電力等要害部門民營化，這些做法未必都適用于我國政府再造．但就某些方面而言還是可取的，我們要敢于借鑒和創新。進行政府職能市場化的改革，使部分職能市場化、社會化以做到政府與社會的良性互動。逐步使公共產品和公共服務社會化、市場化。

此外，還要建立健全投訴問責制。加強對政府的監督制約等等。

面對新形勢的挑戰。我國政府必須開拓進取、勇于創新。把我國政府打造成為服務型政府。這是在經濟全球化和WTO新背景下中國政府改革的必然取向。也是立黨為公、執政為民、實踐“三個代表”重要思想的重要戰略舉措。