關鍵詞： 輿論監督 知情權 表達權 法制保障

[摘要]： 近年來，黨和國家的重要文件一再強調“保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權”。本文認為，知情權與表達權的確立，為輿論監督提供了法制化的制度保障，具有重要的法制意義。

2007年春天以來，我國新聞媒體掀起了此前少有的輿論監督浪潮：“重慶釘子戶”，“廈門PX項目”，“無錫太湖藍藻”、“山西黑奴工”，“陜西華南虎”……無不激起巨大的社會反響，推動有關問題的解決，令人刮目相看。 新聞界一向感嘆輿論監督難，為什么如今能夠突破某些條條框框的限制，大刀闊斧地開展輿論監督？原因自然多種多樣，而黨和國家有關輿論監督的新理念、新政策以及相應法規在十七大前后的出臺，不能不說是重要原因。 2006年10月，中共中央十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出：“保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權”。2007年3月，溫家寶總理在十屆人大五次會議上所作的政府工作報告中重申：“依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。”同年10月，黨的十七大勝利召開，胡錦濤總書記在政治報告中莊嚴承諾：“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”黨和國家的重要文件如此一再強調“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”，而且“四權”并舉，充分體現了黨和國家推進政治體制改革、深化民主法制建設的決心與信心。 字面上，上述“四權”并沒有明確講到“輿論監督”。但是，“監督權”已包含了“輿論監督”的內容。我國憲法第27 條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”。第41 條規定：公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。這就意味著，公民監督權具有憲法依據。“從概念上看，公民監督權指公民監督國家機關及其工作人員的權利，包括批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權以及運用輿論工具進行監督的權利。”[1]而公民運用輿論工具進行監督，就是輿論監督。所以十七大報告講到監督時很明確地講到了輿論監督：“落實黨內監督條例，加強民主監督，發揮好輿論監督作用，增強監督合力和實效。” 早在1987年，黨的十三大報告就明確提出：“要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加對政務和黨務活動的報道，發揮輿論監督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風作斗爭。”從此，“輿論監督”就成為此后歷次黨代會政治報告以及其他中央文件的一個重要內容。經過多年的建設，輿論監督已經與立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督和群眾監督一起，構成了有中國特色社會主義的監督體系。 作為民主政治的產物，輿論監督是公民通過新聞媒體依法對國家機關、各政黨和各社會團體、各企事業組織和個人活動的合法性、合理性進行的了解和評論，是實現言論自由權利的重要手段，是人民群眾參政議政的一種形式，更是實現民主權利的有效手段。[2]隨著現代傳媒業的迅猛發展，輿論監督的作用日益突出。在許多國家，輿論監督已經成為一種跨地區、跨空間、無處不在的有效監督手段，成為反映民情民意的“晴雨表”，監控公共權力運作過程的“電子眼”，捍衛公共利益的“守望者”，預警社會腐敗現象的“警報器”，對整個社會的良性運行發揮無可替代的重要作用。 然而，由于種種原因，當代中國的輿論監督總體上還處于比較艱難的境地。曾有人把輿論監督難概括為“四難”：一是采訪難，二是取材難，三是獲得有關部門和單位的支持難，四是解決問題難。[3]當然，千難萬難，主要難在被監督者往往從地方和本位的利益出發，處處設置障礙，甚至毆打記者，非法拘禁記者。2008年初的“西豐事件”，就是一個典型案例。1月1日，法制日報社主辦的《法人》雜志刊登了記者朱文娜采寫的《遼寧西豐：一場官商較量》，報道西豐縣商人趙俊萍遭遇的“短信誹謗”案，其中涉及西豐縣委書記張志國。三天后，西豐公安局和政法委工作人員攜帶立案文書和拘傳文書，到北京《法人》雜志編輯部，以涉嫌誹謗，要求拘傳記者，令輿論一片嘩然。 為什么我國的輿論監督一方面受到黨和國家的高度重視，受到人民群眾的喜愛和支持，一方面又困難重重、步履維艱呢？從根本上說，主要是缺乏相應的制度支持。新中國建立之初，中共中央曾決定：“在一切公開的場合，在人民群眾中，特別在報紙刊物上展開對于我們工作中的一切錯誤和缺點的批評與自我批評”[4]，并且領導我國新聞媒體在50年代初開展過有聲有色的輿論監督。遺憾的是，這樣的批評與自我批評并沒有納入法制化的軌道，也沒有成為新聞媒體的內在需求。相反，長期以來奉行“正面宣傳為主”的方針政策，不僅弱化了新聞媒體開展輿論監督的內在沖動，而且為不少人壓制輿論監督提供了一個冠冕堂皇的理由。于是，“報喜不報憂”成了新聞宣傳的一種“常態”，“捂蓋子”成了不少人對付輿論監督的家常便飯。國務院新聞辦副主任王國慶在做客央視《新聞會客廳》時說，地方的新聞發言人有這樣的說法：現在發生在一些地方的所謂不好的事情，90%都能“捂住”，只有10%倒霉的給披露出來了[5]。試想，90%都能“捂住”，這難道不正是最生動的注解嗎？ 我們知道，輿論監督是一個過程：首先是新聞媒體把被監督對象的情況傳遞給作為監督者的人民群眾，人民群眾從而對被監督對象的所作所為進行判斷與評價，形成輿論，再通過新聞媒體傳播出來，形成輿論壓力，達到監督目的。由此可見，輿論監督要順利進行，必須首先向公民全面、及時、客觀地提供各種信息。只有公民知情，并且能夠自由表達，才談得上輿論監督。在民主法制的意義上，要有效開展輿論監督，必須保障公民的知情權與表達權。 知情權（The Right to Know）是由美國新聞記者肯特?庫柏（Kent Cooper）1945年首先提出的概念，本意是指民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權利。20世紀50年代以來，知情權逐漸被理解為一種廣泛的社會權利和個人權利，即公民有了解社會活動的權利，包括對國家事務、社會事務和其他事務的了解。 就輿論監督而言，保障知情權是順利開展輿論監督的前提，公民不知情，輿論監督就成為一句空話。但是，輿論監督僅有公民的知情又是遠遠不夠的，因為輿論監督之所以能夠發揮作用，正是因為“輿論”是一種無形的社會力量，而輿論的形成，則是公民自由表達的結果。廈門PX項目、山西黑奴工等重大問題的妥善處理，離不開公民的自由表達。因此，保障公民的表達權，讓公民自由地發表意見、提出批評，就成為輿論監督的內在要求。 所謂表達權，是指公民依法享有的以各種形式發表、傳遞自己的意見、主張、觀點，參政議政，而不受他人或組織的非法干涉、限制以及侵犯的基本權利。[6]在憲政意義上，表達權屬于精神自由權范疇。因此，表達權也就是表達自由。其中，言論自由、出版自由是最重要的表達自由。我國憲法第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”這是憲法關于表達自由的規定。 從權利內容和特點上看，知情權與表達權具有明顯的差異：知情權本質上表現為公民對多種信息來源的訴求，而表達權本質上則表現為公民對表達意見的自由的訴求。但是，兩者又是相互依存，相互支持。當代政治學家羅伯特?達爾在《論民主》中精辟地指出，“多種信息來源”（即知情權）與“表達意見的自由”（即表達權）是民主政治的兩項必要條件。[7]事實上，知情權與表達權何嘗又不是輿論監督的兩項必要條件呢？對于輿論監督來說，知情權與表達權缺一不可。只有保障公民的知情權與表達權，才能為輿論監督提供法制化的制度保障。 盡管我國1982年憲法已從根本大法上確立了表達權，但保障的有效性仍然不足。譬如，缺乏政治性重視，缺乏法律的剛性保障，整個社會也缺乏基本的表達權意識[8]。好在歷史終究是要不斷發展，不斷前進的。1987年，十三大報告明確提出：“提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。”這是黨的文件最早涉及知情權與表達權的內涵。可以這樣說，十七大前后黨和國家的幾個重要文件一再強調保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，就是一種政治性重視。在中國特色社會主義法制建設過程中，這種政治性重視必將逐漸轉化為法制性規范。

[注釋]

[1]葛展宏：《淺析法治社會建構中公民監督權的完善》，《科技創業月刊》2006年第10期。

[2]馮浩、米爾孜古麗?胡達拜爾迪：《輿論監督與社會主義民主建設》，《新疆大學學報》（哲學人文社科）2005年第3期。

[3]徐光春：《關于輿論監督的幾點思考》，《光明日報》2000年1月4日第5版。

[4]《中共中央關于在報紙刊物上層開批評與自我批評的決定》，《中國共產黨新聞工作文件匯編》中卷，新華出版社，1980年，第5頁。

[5]畢詩成：《保住采訪權才有公民知情權、表達權》，http://hsb.hsw.cn/2007-11/07/content_6656259.htm

[6]馮玉軍：《讓人說話 天不會塌——解析“表達權”》，《人民日報》2008年1月30日第13版。

[7]羅伯特?達爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務印書館，1999年，第93頁。

[8]蕭瀚：《表達權是基本人權》，《南方周末》2007年10月25日 E31版。

[9]新華時評：《阻撓輿論監督是蔑視人民知情權》， http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/03/content_7002629.htm

[10]黃炎培：《延安歸來》，文史資料出版社，1982年，第148頁。

[11]《領導干部要學會在輿論監督中工作》，http://news.xinhuanet.com/comments/2008-02/18/content_7620912.htm

[12]伍皓、伍曉陽：《“輿論監督新規”能否助推“透明政府”？》，http://media.people.com.cn/GB/40606/6899484.html