從無償征斂向有償購買的演進

在中國封建時代，由國家財政供養的皇室、貴族、官僚、軍隊等統治集團是社會物質財富的一個龐大的消費群體，其消費內容和方式既決定于社會經濟的發展狀況，又對社會經濟的發展產生了巨大的影響。我們可以把這種建立在財政基礎上的集團消費稱為政府消費。

在不同的歷史階段和經濟背景之下，政府消費的形式有所差別。

中國封建社會早期，商品貨幣經濟比較落后，政府消費需求的各種物資都是通過無償征收實物賦稅和土貢制度獲得的，很少甚至基本上不依靠商品購買。所謂“市者，商賈之事也，古之帝王其物貨取之任土所貢而有余，未有國家而市物者也?！e者，民庶之事，古之帝王其米粟取之什一所賦而有余，未有國家而糴粟者也”。[1] 賦稅承擔者直接把實物交納給政府，產品不經過市場交換，不轉化為商品，政府征斂實物產品后就可以直接用于消費，政府與“民庶”結成的只是賦稅關系。在財政收入結構上也表現為實物為主、貨幣較少，來自農業者居多、取諸工商者較少。這種主要靠無償征斂實物而維持的政府消費是自然經濟的產物。

隨著商品貨幣經濟的發展，封建國家的財政結構有所變化，表現為貨幣的比重愈益增大、實物的比重逐步縮小，封建政府獲取自身消費物資的方式也發生了相應變革，越來越多地求諸市、仰于糴。一方面，政府通過直接稅和間接稅等渠道聚斂貨幣，對于賦稅承擔者來說，其實物產品在交稅前必須經過市場交換，轉化為商品，取得價格形式。另一方面，就政府而言，其對貨幣形態的賦稅的消費不是直接享用，而要經過市場交換向“民庶”購買。商品是交換的產物，通過官民之間進行的交換，政府消費需求的物資必然地變成了商品。政府以商品購買者的面目出現，民眾則是商品的提供者，政府與商品提供者結成的是交換關系。盡管官民雙方總是不平等的，交換通常是不等價的，政府購買往往帶有嚴重的強制性，但畢竟與無償征斂有了很大的區別。這種大部分靠購買商品而維持的政府消費形式，是較為發達的商品貨幣經濟的產物。

因此，我們可以把政府為滿足自身的消費需求使用財政資金進行的購買，稱為政府的消費性購買，或簡稱政府購買。

在歷史上，政府使用財政資金購買商品的有些情況不屬于政府消費性購買的范疇。如戰國李悝創立、歷代都奉行的平糴（常平）法，由國家進行糧食買賣，以平衡物價、賑濟災荒。這項制度主要用于民生，是民間消費，屬于國家為履行其社會職能而開辦的一項社會公益事業。再如西漢桑弘羊的均輸平準和宋代王安石變法時推行的市易法，政府從事商品的買賣。這屬于官營商業，其目的主要是賺取商業利潤，為增加財政收入服務，是贏利性的，而不是消費性的。與此相似的還有禁榷專賣制度等。這些情況都不是政府自身的消費，因而與這里討論的內容無關。

封建政府獲取自身消費物資的方式越來越多地從無償征斂變為有償購買，這似乎是一個歷史發展趨勢。為滿足政府的消費而購買糧食至少在西漢時就出現了?！皾h五風中，歲數豐穰，谷至石五錢。大司農中丞耿壽昌奏言：故事，歲漕關東谷四百萬斛以給京師，用卒六萬人。宜糴三輔、弘農、河東、上黨、太原郡谷，足供京師，可省關中漕卒過半”。[2] 南朝時亦有此制，如北魏的甄琛就與南朝比較說：“今偽弊相承，仍崇關廛之稅；大魏恢博，唯受谷帛之輸”。[3] 陳寅恪先生據此指出：南朝“其國用注重于關市之稅，北朝雖晚期亦征關市之稅，然與南朝此稅之地位其輕重頗有不同。然則南朝國民經濟國家財政較北朝為進步，抑又可知也”。[4] 南北朝商品貨幣經濟的發展程度不同，決定了各自賦稅財政制度的差異，也導致了其政府消費方式的差別。如南齊武帝永明五年九月丙午詔：“京師及四方出錢億萬，糴米谷絲綿之屬，其和價以優黔首。遠邦嘗市雜物非土俗所產者，皆悉停之。必是歲賦攸宜，都邑所乏，可見直和市，勿使逋刻”。[5] “六年詔，出上庫錢五千萬于京師市米買絲綿紋絹布，揚州出錢千九百一十萬、南徐州二百萬各于郡所市糴，南荊河州二百萬市絲綿紋絹布米大麥，江州五百萬市米胡麻，荊州五百萬、郢州三百萬皆市絹綿布米大小豆大麥胡麻，湘州二百萬市米布蠟，司州二百五十萬、西荊河州二百五萬、南兗州二百五十萬、雍州五百萬市絹綿布米。使臺傳并于所在市易”。[6] 其購買的數量大、品種多，顯然是因為“歲賦攸宜，都邑所乏”，主要用于滿足政府自身消費需要的。

但購買的方式在政府消費中占據主導地位，則是唐中期以后特別是宋代的事情。宋朝政府為了滿足其龐大的消費需求，除了賦稅上的實物征斂之外，又利用通過禁榷專賣、商稅和官營工商業等途徑搜刮剝削來的巨額資財，經常大規模地從民間購買各種物品。政府消費性購買的數量之巨、規模之大、時間之長，都是以往任何朝代所不能比擬的。馬端臨敏銳地洞察到了這一重大歷史性變革，他說：

古之國用，食租衣稅而已，毋得俟于糴也。平糴法始于魏李悝，然豐則取之于民，歉則捐以濟民，凡以為民而已，軍國之用未嘗仰此，歷代因之。自唐始以和糴充他用，至于宋，而糴遂為軍餉邊儲一大事。[7]

事實上不僅糧食要糴買，宋政府消費需要的各項物品幾乎無一沒有購買的事例。南宋人周行己說：

物出于民，錢出于官。天下租稅，常十之四，而糴常十之六。與夫供奉之物，器用之具，凡所欲得者，必以錢貿易而后可。[8]

另如制造兵器所用的一些材料，據范仲淹說：“竊見兵興以來，天下科率如牛皮筋角、弓弩材料、箭桿、槍桿、膠鰾、羽毛、漆、蠟，一切之物，皆出于民，謂之和買?！荒曛?，或至數四。官中雖給價直，豈能補其瘡痍？”[9] 當然，政府購買量最大的還是主要供給軍隊消費的糧食、布帛、草料等。據蔡襄在《論兵十事》一文中的統計，宋英宗治平年間這三項物品的二稅直接征斂數和購買所得數的比例如表1所示：

表1 治平年間財政收入比重表

物品 ?總收入數 ?二稅收入數 ?購買所得數 ?:? ?:?

帛絹 8745535匹 2763592匹 5981943匹 31·60％ 68·40％

糧食 26943575石 18073940石 8869635石 67·08％ 32·92％

草料 29396113束 － － － －

蔡襄在列舉了這三種物品的總收數和二稅收入數之后接著說：“以上三件更有折變在內，其余所闕糧草匹帛，并是見錢和買、并課利折科諸般博買應付得足”。[10] 也就是說除了二稅以本色、折變等直接征斂的方式獲得的之外，總收入中的其他部分都是以購買的方式獲得的，其中絹帛的購買量占68·4％，糧食的購買量占32·92％。草料盡管沒有二稅收入數，但因在二稅中，夏稅以布帛為主，秋稅以糧食為主，所以估計通過二稅直接征斂到的草料不可能占很大比重，多數應是以購買方式獲得的。草料主要是用作牲口的飼料，以養馬所需為多。北宋的官馬多數集中在汴京周圍及北部沿邊，而這些地區的草料大都來自于購買。僅以汴京附近為例，如宋真宗景德四年十月，“詔滑、曹、許、鄭等州所納芻蒿并輸本州，不須至京。先是，近輔諸州歲以芻蒿輸京師，至是，年谷屢稔，輦下物價甚賤，畿內和市，已及七百萬圍，故有是命”。[11] 在天禧年間，僅開封府界就達到了每年千余萬束的購買規模。[12] 根據需要，買草數有多有少，據劉安世說：“熙寧以前，左右驥院及天駟、牧養等十坊監馬數蕃息，每至冬月，并還廄下，芻秣之費，極為浩瀚。常賦所入既不能給，故于畿內十七縣市草五百萬束，為之體量和買。蓋立法之意，本令相度逐歲之豐兇，而制拋降之多寡，未嘗諸縣為一定額也”。[13] 但主要來自購買則是可以肯定的，這大概是蔡襄未列草料二稅數的原因。

我們在后面的論述中將會看到，整個兩宋，政府消費的購買量都是很大的。雖然宋朝政府與民間進行的買賣貿易存在許多弊端，強制性的不等價交換十分普遍和嚴重，有些逐步蛻變成了分文不給的賦稅征斂，但就總體而言，多數畢竟沒有完全變成賦稅，仍然在一定程度上保留著交換買賣的形式。

政府消費性購買的制度化

在政府消費性購買的過程中，宋代形成了一整套制度化的管理辦法。主要有：

第一，設立了一系列職司購買的政府機構，形成了較完整的購買體系。在朝廷，負責全局性管理的主管部門在元豐改官制之前是三司，元豐改制后歸戶部。戶部的度支“凡上供有額，封樁有數，科買有期，皆掌之”。又有倉部“參掌國之倉庾儲積及其受給之事。凡諸路收糴折納，以時舉行”。倉部所轄的六案之中，第三案即名曰“糶糴”。[14] 另有隸屬于三司、后歸太府寺管轄的雜買務，創設于太平興國四年，“掌和市百物，凡宮禁、官府所需，以時供納”。[15] 這個機構據說是為了糾正唐代宮市強買掠奪之弊而專門設立的。如宋真宗就說：“國朝監唐世宮市之患，特置此務，以京朝官、內侍參主之，且防擾人”。盡管雜買務實際上仍然存在著像唐代宮市一樣低價強買強賣等弊端，連宋真宗也承認它“近歲，物非所急者一切收市，其擾人亦甚矣”，不得不于皇佑四年，“詔雜買務，自今凡宮禁所市物，皆給實直，其非所闕者，毋得市”。[16] 但雜買務畢竟剝奪了過去由宦官操縱的宮廷購物之權，將宮廷的消費性購買變成了政府的一項職能，對于抑制曾經肆虐無忌的宮市之弊具有一定的積極作用。為了加強對北部沿邊地區購買軍需糧草物資的管理并便于就地辦理市糴業務，北宋分別在河北和陜西設立了中央派出機構－－提舉河北糴便司和提舉制置解鹽司，前者?！罢萍e便芻粟以供邊儲之用”，后者“掌鹽澤之禁令，使民入粟塞下，予鈔給鹽，以足民用而實邊備”。[17] 設在東南的發運使以及各路的轉運司、州縣等政府機構也都有具體從事購買的行政職責。三司是管理中央政府購買事務的最高決策機構。太平興國八年四月，“詔內外諸司庫務及內東門諸處造作，如官庫內有物，不得更下行收市。應要物，委三司職官常預計度；若急需物色，官庫內無，即于出產處收市；若不及，即從三司下雜買務收買，即不得直行行鋪。如違，許諸色人陳告，監官劾罪嚴斷”。[18] “凡中都歲用百貨，三司視庫務所積豐約下其數諸路，諸路度風土所宜及民產厚薄而率買，謂之科率。諸路用度非素蓄者，亦科率于民”。[19] 大致中央政府需要采購的各項物資，都是由三司根據諸司庫務的儲備情況，預先確定采購數量種類，將購買任務下達給諸路，諸路再根據本地區物產特點將朝廷指令進一步分解，由所屬州縣具體執行。從中央到地方建立起了較完整的采購網絡體系。

第二，確立了關于購買的預算和計劃制度。政府消費物資的購買屬于財政支出，在始終被入不敷出所困擾財政極端拮據的情況下，宋政府對開支預算一直十分重視。如工部負責的城郭、宮室等修繕及舟車、器械、錢幣制造等所需物料，多半來源于購買，所需款項都是每年一度編制預算，上報戶部的度支，經審核后，撥款和市采購。“凡營繕，歲計所用財物，關度支和市。其工料，則飭少府、將作監檢計其所用多寡之數”。[20] 軍需物資的采購是宋代財政開支的大頭，因而宋政府對各地購買軍需品的預算審核控制得尤其嚴格。元豐二年，朝廷特別派王震等審定陜西的軍費預算，“以五路應屯之兵以率歲費，通一歲豐兇之中約以物價，量三司、轉運司常辦之數以賦五路而加足焉，以立再歲之定法”。[21] 在預算過程中之所以把物價作為重要的參數，就是因為軍需物品大多數都是依靠市場采購。元豐七年，西北地區新設立的熙河蘭會路邊防財用司“上歲計合用錢市糧草。詔歲給錢二百萬緡：以本司十案息錢、川路苗役積剩錢、續起常平積剩錢各二十萬，榷茶司錢六十萬，川路計置物帛赴鳳翔府封樁坊場錢三十五萬，陜西三銅錢監錫本腳錢二十四萬八千，在京封樁券馬錢十萬，裁減汴綱錢十萬二千充。自來年始，戶部歲給公據關送”。[22] 這則預算有總數、有細目，顯得十分精密，對采購資金的各項來源都做了周到的安排。

與預算制度相配套的是控制采購數量和注重先期計劃的有關措施。咸平六年，“詔在京庫務物有備二年以上者，權停收市，俟闕少奏裁”。[23] 為了控制購買種類和數量，宋仁宗天圣五年施行了采購目錄編制制度，“詔應三司逐年于諸州軍科買物色，訪聞甚是勞擾。仰三司速具逐年科買諸般物色名件，開坐數目、及作何準備使用，具委無漏落，結罪文狀申奏，當議特差近上臣僚與三司詳定蠲減。如將來除詳定名件外，非次合要物色，并須奏候敕命，方得行下諸處”。[24] 皇佑四年又“詔三司：凡歲下諸路科調，若不先期而暴率之，則恐物價翔貴而重傷民。其約民力所堪，預令輸辦；若庫務有備，則勿復收市”。[25] 宋代對政府的許多常規性購買都逐步建立了先期計劃的制度，就連一些不很重要的物品亦然。大中祥符四年六月，“知澧州劉仁霸言：本路汾溪洞出產黃連、黃蠟，價賤而易得，省司所要上供數目，多不依時預行指揮，致成勞擾，乞行條約。從之”。[26] 之所以強調量需而購、先期安排，在諸司庫務某種物資儲備豐足的情況下，還暫時停止購買，其目的一是為了撙節不必要的財政支出，二是避免采購過多加重百姓的負擔。這些做法反映出宋代的政府購買具有一定的計劃性。但封建時代官僚作風盛行，各級衙門顢頇塞責、效率低下，要真正做到有較強的計劃性是極其困難的，所以隨意臨時下達采購命令，甚至不顧實際地強令非出產地區承擔購買任務的事情層出不窮。隨著名曰購買實乃強征等弊端的日益嚴重，特別是絹帛的和預買向賦稅蛻變的過程中，“買”的數量不僅控制不住，而且呈現出急劇上升的勢頭。

第三，建立了及時迅捷的價格反饋系統。價格是市場交換的基本要素，宋代的政府消費性購買所依據的價格體系，就是所謂的“時估”制度。[27] 史載：

天禧二年十二月，提舉庫務司言：雜買務準內東門札子，九月收買匹帛內白施每匹二千二百；十月收買皂 施每匹二千八百，及收買果子添減價例不定。稱府司未牒到時估。檢會大中祥符九年條例：時估于旬假日集行人定奪。望自今令府司候入旬一日，類聚牒雜買務，仍別寫事宜取本務官批鑿月日，賚送當司，置簿抄上點檢。從之。

是月，詔：三司、開封府指揮府司，自今令諸行鋪人戶，依先降條約，于旬假日齊集，定奪次旬諸般物色見賣價，狀赴府司。候入旬一日，牒送雜買務。仍別寫一本，具言諸行戶某年月日分時估已于某年月日赴雜買務通下，取本務官吏于狀前批鑿收領月日，送提舉諸司庫務司置簿抄上點檢。府司如有違慢，許提舉司勾干系人吏勘斷。[28]

這說明，有關時估的制度內容早在大中祥符之前就已經定形實施了，通過天禧二年的詔令更加明確規范。時估制度的操作程序是：開封府有關部門在每旬的最后一天，招集各行鋪戶評估下一旬十天當中各種商品的銷售價格，即所謂時估，登錄在案寫成狀文。次日，即下一旬開始的第一天，報送雜買務。同時另抄一份，說明諸行鋪戶估定的關于某年月日的時估已經于某年月日報告給雜買務，由雜買務的官員在這紛表狀上注明收到時間，移送提舉諸司庫務司置簿存檔，并由提舉諸司庫務司謄抄上報三司，以備查檢。開封府如果不及時申報時估，提舉諸司庫務司就要追究有關官吏的責任。在其他地方州縣，時估也是由行戶商賈一旬一定，每種物價分上中下三等。州縣官按月將時估制成兩個表狀，縣報州，州報本路監司官（轉運使或經略使），諸路監司上報三司戶部。諸路監司官巡察州縣時，其重要工作之一就是核查各地的物價情況，若州縣所報高下失實，就要追究州縣官的責任。宋政府建立時估制度的目的，就是“州軍縣鎮，舊來行戶立定時旬價直，令在任官買物，蓋使知物價低昂，以防虧損”。[29] 時估制度顯然主要是為政府購買服務的。通過這項制度，宋政府建立起了及時迅捷的物價反饋系統，為購買提供了重要依據。如咸平二年，“詔雜買務買物支價錢，委監官當面將旬價紐計錢數責領，若三司乞破之時，須繳元帖并須狀申三司”。[30] 天禧元年，“三司言：在京修造合支材木，令陜西出產州軍斫買外，有十八萬九千二百余條，欲令竹木務許客旅依時估入中，每貫加饒錢八十文，給與新例茶交引。從之”。[31] 皇佑五年詔令：“諸路轉運使上供斛斗，依時估收市之，毋得抑配人戶”。[32] 天圣三年，根據權三司使范雍的建議，規定：“自今和糴、和買，須及時早開場，委知州、軍同通判與監官，當面勒行人依在市見賣價例，估定錢數”。[33] 紹興二十六年，右正言都民望也說：“近降旨依戶部措置儲蓄，收糴米斛，此大務也，然其間措置有未當，約束有未盡。倉場情弊，中外一同，交納邀求，在所不免。若和糴之價，不高于市直，人誰肯就場申糴。又物價高下，隨時低昂。官司收糴之初，略集行人，供具三等價直，后有增減，更不復問”。[34] 時估是根據現時市場價預先估計的未來價，與實際的市場價有一定距離，但它把變動不居的物價在文本上相對固定下來，把錯綜復雜的市場信息統一收集起來，為政府制定購買的預算計劃、撥付采購資金等實際工作提供了很大方便。在信息傳播極其落后的時代里，這種操作方式的先進性是顯而易見的，所以宋代創立的時估制度在元、明時仍然沿用。盡管宋政府在實際購買中并不完全按照時估支付價錢，有時略高于時估，更多的時候大大低于時估，在絹帛的和預買等場合時估可能毫無意義，但一般情況下的采購活動恐怕都離不開時估這個基本的參照物。

第四，實行了招標買撲制。買撲承包制是宋代非常流行的一種經營方式，諸如官營工商業、禁榷專賣、商稅征收等領域都廣泛由私人買撲承包。但以往的研究中似乎從未涉及過政府消費性購買領域的買撲制，論者只是從壟斷市場的角度，談到過宋高宗時杭州牙人楊康買撲宮廷用羊未遂一案。而揭示出買撲制經營方式滲透到了政府消費性購買的過程中這個重要事實，不僅有利于豐富買撲制的研究，更對于認識宋代的政府消費性購買制度具有特殊的歷史意義，有必要給予高度重視。在政府消費性購買領域施行買撲承包制，似以宋神宗時的資料居多，典型者如：

（熙寧三年五月庚戌）制置條例司言：“諸路科買上供羊，民間供備幾倍。而河北榷場博買契丹羊，歲數萬，路遠抵京，則皆瘦惡耗死。屢更法不能止，公私歲費錢四十余萬緡。近委著作佐郎程博文訪利害。博文募屠戶，以產業抵當，召人保任，官豫給錢，以時日限口數、斤重供羊。人多樂從，得以充足歲計。除供御膳及祠祭羊依舊別圈養棧外，仍更棧養羊常滿三千為額，以備非常支用”。從之。博文所裁省冗費凡十之四，人甚以為便。[35]

（熙寧五年十月丁亥）安石又欲令諸司庫務系市易務，行人買納上供物處，令提舉市易司管轄。上曰：“如此，必致人言，以為所買物不良”。安石曰：“不如此，則庫務公人利于諸路科納，必非理邀索揀退，行人無由肯攬”。上曰：“今行人撲買上供物亦易爾。前宋用臣修陵寺，令行人攬買漆，比官買減半價。不知市易司何故乃致人紛紛如此，豈市易司所使多市井小人耶？”[36]

這兩則資料清楚地告訴我們：其一，當時在政府消費性購買的過程中，已經像其他部門一樣較多地實行了買撲承包制。王安石主張把諸司庫務劃歸市易務管轄，目的是進一步從制度上遏止負責政府購買的諸司庫務官吏“邀索揀退”之弊，為行會商人買撲承包政府的購買業務創造更寬松有利的條件，也就是使之更加“肯攬”；而宋神宗則認為商人買撲此類業務“亦易爾”，并無任何障礙。宋高宗時楊康企圖以禁止其他行戶經營為條件承包宮廷用羊的供應，未能得逞，反而被治罪。原因是宋政府擔心楊康會形成市場壟斷，“欲專一府屠宰之利，使其儕輩拱手失業”。[37] 并沒有說這類購買業務不能買撲承包。而楊康之所以提出這個請求，應當是有例可援的。其二，前面有關章節曾經說過，所謂買撲就是用投標競爭的方式承包官府的某項事務，盡管執行中也有官府強迫百姓買撲的事情，但總體上是以買撲者自愿為前提的。如果說，在買撲稅務、酒坊場等場合競標者出的承包費越多越易取勝，那么在買撲政府購買業務的情況下，競標者要的承包費越少，也就是從官府獲得的購買資金越少就越易取勝。這是政府購買時實行買撲制，買羊能夠“裁省冗費凡十之四”、買漆能夠“比官買減半價”的機理所在。在政府購買中實行買撲承包制，在自愿的基礎上引進公開、公平、自由競爭的機制，無論對于提高政府購買資金的使用效率，節約財政開支，還是對于改善官民之間的商品交換關系，減輕商人遭受的強制性束縛和經濟損失，其先進性都是顯而易見的。宋政府既然已經通過程博文召募屠戶承包供應羊、宋用臣組織行會商人買撲漆等事上嘗到了甜頭，收到了節約財政開支和改善供應狀況的良好效果，那么更多地在政府購買中廣泛實行買撲承包制是十分自然的。在宋代，以買撲承包方式進行的政府消費性購買可能不占主流地位，然而，如果我們看一下在現代的政府采購制度中，無論是西方發達國家成熟規范的成功經驗，還是我國目前正在試點的實踐探索，競爭性招標都是迄今最主要最有效的政府采購方式。這就是我們所說的近千年以前的宋代在政府消費性購買中實行招標買撲制的特殊歷史意義所在。