論文關(guān)鍵詞：孫中山；立法；行政；關(guān)系

論文摘要：孫中山先生是偉大的民主革命先行者。他的政治思想內(nèi)容十分豐富。從一個(gè)新的獨(dú)特的視角解讀孫中山先生關(guān)于立法與行政關(guān)系的思想，介紹孫先生對(duì)西方立法與行政關(guān)系的批評(píng)，以及對(duì)西方立法與行政關(guān)系制度的改造和創(chuàng)新。

立法與行政的關(guān)系，主要指立法權(quán)與行政權(quán)，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。這是古希臘羅馬以來政治學(xué)者、政治家們孜孜以求探索和實(shí)踐的重大問題，也是人類政治生活中無法回避的重要問題。孫中山作為民主革命的先行者，在學(xué)習(xí)西方政治制度的同時(shí)，通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家立法與行政關(guān)系的理論和制度的分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的弊端。他批評(píng)西方立法與行政關(guān)系理論和制度，說：“兄弟曾將對(duì)美國憲法的仔細(xì)研究．又從憲法史乘及政治各方面比較考察，美國底三權(quán)憲法到底如何?研究底結(jié)果，覺得他那不完備的地方很多，而且流弊亦不少。”他認(rèn)為弊端主要有：一是立法與行政分離，彈劾權(quán)和考試權(quán)沒有獨(dú)立起來；二是間接民權(quán)即代議政體有缺陷，用代議士管理政府，人民不能直接全面管理政府，導(dǎo)致政府無能。他對(duì)此提出了具體的改造意見。

一、批評(píng)立法權(quán)，將彈劾權(quán)獨(dú)立起來

孫中山先生早在1906年11月15日與該魯學(xué)尼談話中就對(duì)立法權(quán)的使用進(jìn)行了批評(píng)．在辛亥革命和北洋軍閥時(shí)期，他對(duì)彈劾權(quán)的運(yùn)用提出了自己的見解。

1．立法權(quán)包含彈劾權(quán)存在弊端。其一，糾察制度使用不充分。“至于糾察制度，是除了要監(jiān)督議會(huì)外，還要專門監(jiān)督國家政治，以糾正其所犯錯(cuò)誤，并解決今天共和政治的不足之處。”在他看來，糾察制度的作用要比現(xiàn)在還大。其二，立憲國家糾察權(quán)歸議會(huì)掌握，權(quán)限因國家而不同，帶來大量的弊端。比如，美國糾察權(quán)歸議院掌握。議院往往擅用權(quán)力，迫使行政機(jī)關(guān)不得不俯首聽命，常常造成議院專制。而只有雄才大略的大總統(tǒng)，如林肯、麥堅(jiān)尼、羅斯威等，才能保持行政獨(dú)立。糾察權(quán)容易成為議會(huì)控制行政相關(guān)的工具，導(dǎo)致立法與行政關(guān)系失衡。其三，從理論上講，裁判人民的司法機(jī)關(guān)是獨(dú)立的，而裁判官吏的機(jī)關(guān)卻反而隸屬其他機(jī)關(guān)，是沒有道理的。因此，他提出“故此機(jī)關(guān)也要獨(dú)立”。其四，彈劾權(quán)規(guī)模狹小。“譬如美國彈劾權(quán)，付之立法上議院議決，上議院三分之二裁可，此等案件開國以來不過數(shù)起．他則付諸司法巡回裁判官之處理貪官污吏而已。英國彈劾亦在貴族、平民兩院，關(guān)于皇室則在御前議政院，亦付諸立法也。”

2．中國監(jiān)察權(quán)有優(yōu)良傳統(tǒng)。“如我中國，本歷史習(xí)慣彈劾鼎立為主權(quán)之監(jiān)察院，代表人民國家之正氣，此數(shù)千年制度可為世界進(jìn)化之先覺。”其一，監(jiān)察歷史悠久。“自唐虞賡歌飚拜以來，左史記言，右史記事，行人采風(fēng)之官，百二十國寶書之藏，所以立綱紀(jì)，通民情也。”從那時(shí)開始，漢代御史大夫，唐代分同御史，宋代御史中丞，元中丞，明清兩代御史，官職雖小而權(quán)重內(nèi)外，上有君相，下及微職，都在其糾察范圍內(nèi)。其二，作用大。“至彈劾權(quán)，在歷史上能彈劾皇帝，其權(quán)限雖僅限于皇帝，然此制度實(shí)世界所未有，故中國實(shí)為世界進(jìn)化最早之第一國。”其三，彈劾權(quán)是中國“憲法”一部分。中國古代“憲法”也是三權(quán)立法，君權(quán)兼有立法、行政、司法之權(quán)，此外，還有彈劾權(quán)和考試權(quán)。

3．西方學(xué)者對(duì)立法權(quán)的批評(píng)。孫中山引用美國學(xué)者喜斯羅的觀點(diǎn)，該學(xué)者主張國家權(quán)力分為四權(quán)，將國會(huì)彈劾權(quán)獨(dú)立出來，理南是國會(huì)議員常常用彈劾權(quán)來壓制政府。

孫中山認(rèn)為，“古時(shí)彈劾之制，不獨(dú)行之官吏，即君上有過，犯顏諫諍，亦不容絲毫假借。設(shè)行諸近世，實(shí)足以救三權(quán)鼎立之弊。”

二、批評(píng)行政權(quán)，將考試權(quán)獨(dú)立出來

1．對(duì)考試權(quán)放入行政權(quán)進(jìn)行批評(píng)。其一，選舉弊端多。選舉比委任來說，顯得公平一些，但是單純用選舉而不用考試，還是會(huì)漏掉許多人才。“就選舉上說，那些略有口才的人，便去巴結(jié)國民，運(yùn)動(dòng)選舉；那些學(xué)問思想高尚的人，反都因訥于口才，沒有人去物色他。所以美國代表議院中，往往有愚蠢無知的人夾雜在內(nèi)，那歷史實(shí)在可笑。”其二，委任弊端多，“就委任上說，凡是委任官都是跟著大統(tǒng)領(lǐng)進(jìn)退。美國共和黨、民主黨向來是迭相興廢，遇著換了大統(tǒng)領(lǐng)，由內(nèi)閣至郵政局長不下六七萬人。同時(shí)俱換。所以美國政治腐敗散漫，是各國所沒有的。這樣看來，都是考試制度不發(fā)達(dá)的緣故。”其三，考選之權(quán)放在行政部下不完全。孫中山認(rèn)為．考試制度原是中國發(fā)明的，英、美學(xué)去后，大凡下級(jí)官吏，必要考試合格，才能委任。但這只是用于下層官員，而不涉及中高層官員。考選權(quán)地位在行政部下。成為行政部職權(quán)之一，“雖少有補(bǔ)救，也是不完全的。”

2．考試是中國優(yōu)勢(shì)文化傳統(tǒng)。“中國歷代考試制度，不但合乎平民政治，且實(shí)過現(xiàn)代之民主政治。”孫中山認(rèn)為．中國自世卿門閥薦舉制度被推翻以來。唐宋元明清考試制度效果明顯．是平等政治的最直接體現(xiàn)。“朝為平民，一試得第，暮登臺(tái)省，世家貴族所不能得，平民一舉而得之。”唐宋以來，官吏均考試出身。任何權(quán)力不得干涉科場(chǎng)制度。“一經(jīng)派為主考學(xué)政．為君主所欽命，獨(dú)立之權(quán)高于一切。”他認(rèn)為，“此予酌古酌今，為吾國獨(dú)有，而世界所無也。”對(duì)考試權(quán)在中國古代社會(huì)中的作用，給予了較高的評(píng)價(jià)。

3．考試權(quán)必須獨(dú)設(shè)。孫中山說：“將來中華民國憲法，必要設(shè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，專掌考選權(quán)。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官員是由選舉的抑或由委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊。”在君主專制國，考選制度設(shè)想雖好，但是空文一張。而在共和政體下，這種選人方法非常好，官吏必須稱職，才能作為國民的公仆。“但是這考選權(quán)如隸屬于行政部，那權(quán)限未免太廣．流弊反多，所以必須成了獨(dú)立機(jī)關(guān)才得妥當(dāng)。”

三、批評(píng)間接民權(quán)(代議制)，將直接民權(quán)作用凸顯出

來民權(quán)主義是孫中山始終堅(jiān)持的政治理論，在此基礎(chǔ)上，孫中山從1916年開始，就在各場(chǎng)合提出了直接民權(quán)的思想。如1916年7月15日．在上海尚賢堂茶話會(huì)上的講話等，特別是在孫中山起草的《中國國民黨第一次全國代表大會(huì)宣言》中就說“國民黨之民權(quán)主義，于間接民權(quán)之外，復(fù)行直接民權(quán)，即為國民者不但有選舉權(quán)，且兼有創(chuàng)制、復(fù)決、罷官諸權(quán)也。凡此既以濟(jì)代議政治之窮．亦以矯選舉制度之弊。”

一方面，他指出了間接民權(quán)的弊端。一是共和政體是代議政體，在代議制下，人民只能享有一種代議權(quán)。二是代議政體弊端，他認(rèn)為人民被選成議員之后，在議會(huì)中可以管國事。凡是國家的大事，都要由議會(huì)通過，才能執(zhí)行；如果在議會(huì)沒有通過便不能行。這種政體叫做“代議政體”，即所謂“議會(huì)政治”。他認(rèn)為，這種政體弊端極大，“現(xiàn)代的代議士都變成了‘豬仔議員’，有錢就賣身，分贓貪利，為全國人民所不齒。各國實(shí)行這種代議政體都免不了流弊，不過傳到中國，流弊更是不堪問罷了。”三是民權(quán)發(fā)達(dá)的國家，多數(shù)的政府都是無能的，民權(quán)不發(fā)達(dá)的國家，政府多是有能的。“以前沒有充分民權(quán)的時(shí)候，人民選舉了官吏、議員之后，便不能夠再問，這種民權(quán)是間接民權(quán)。間接民權(quán)就是代議政體。用代議士管理政府，人民不能直接去管理政府。”另一方面，他提倡要借鑒直接民權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。孫中山十分欣賞美國和瑞士的直接民權(quán)。他認(rèn)為“瑞士已經(jīng)實(shí)行過了三個(gè)權(quán)．……在美國的西北幾省，現(xiàn)在除采用瑞士的三個(gè)政權(quán)以外．并加入一個(gè)罷免權(quán)。”與此同時(shí)，他贊美俄國新發(fā)生一種政體，“……是人民獨(dú)裁的政體……當(dāng)然比較代議政體改良很多。”

在此基礎(chǔ)上．他提出權(quán)能理論．以民權(quán)主義建設(shè)全民政治。其一，孫中山的理想是“我們拿歐美以往的歷史來做材料，不是要學(xué)歐美，步他們的后塵，而是用我們的民權(quán)主義，把中國改造成一個(gè)‘全民政治’的民國，要駕乎于歐美之上。”其二，權(quán)能分開，他認(rèn)為，民權(quán)就是人民去管理政治，引用美國學(xué)者的話“現(xiàn)在講民權(quán)的國家，最怕的是得到了一個(gè)萬能的政府，人民沒有方法去節(jié)制他；最好的是得一個(gè)萬能政府．完全歸人民使用，為人民謀幸福。”他認(rèn)為要改變?nèi)嗣駥?duì)政府不信任，總是防范，不許政府有能力。不許政府萬能的態(tài)度。他認(rèn)為解決之道就是“權(quán)”與“能”的區(qū)別。“國民是主人，就是有權(quán)的人．政府是專門家，就是有能的人。”其三，人民擁有四個(gè)政權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)；政府擁有五個(gè)治權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。“有了這九個(gè)權(quán)，彼此保持平衡，民權(quán)問題才算是真解決，政治才算是有軌道。”其四，人民可以管理政府。“人民管理政府的動(dòng)靜，要有四個(gè)權(quán)．就是要有四個(gè)節(jié)制，要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發(fā)出無限的威力，才是萬能政府。……政府的一動(dòng)一靜．人民隨時(shí)都是可以指揮的。” 四、對(duì)西方立法與行政關(guān)系的制度進(jìn)行改造和創(chuàng)新

針對(duì)西方立法與行政關(guān)系通常采用總統(tǒng)制或內(nèi)閣制的設(shè)計(jì)模式，孫中山以權(quán)能理論和五權(quán)憲法為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)了一套獨(dú)特的立法與行政關(guān)系制度，對(duì)西方立法與行政關(guān)系制度進(jìn)行改造和創(chuàng)新。

1．設(shè)立國民大會(huì)。早在1916年，孫中山提出“今此三千縣者各舉一代表，此代表完全為國民代表．即用以開國民大會(huì)，得選舉大總統(tǒng)，其對(duì)于中央之立法，亦得行使其修改之權(quán)，即為全國之直接民權(quán)。”在《建國方略》中，他提出在各縣完全自治的基礎(chǔ)上，“皆得選舉代表一人，組織國民大會(huì)，以制定五權(quán)憲法。”國民大會(huì)的職權(quán)，提出選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，他認(rèn)為使“專司憲法之修改，及制裁公仆之失職”。五院制中央政府對(duì)國民大會(huì)負(fù)責(zé)。而國民大會(huì)職員的資格由考試院定。

2．設(shè)立五院制中央政府。孫中山提出以五院制為中央政府：行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院。行政院通過各縣人民投票選舉總統(tǒng)，由總統(tǒng)組織；立法院也由各縣人民選舉代議士組成；其余三院院長在立法院同意下，由總統(tǒng)委任，但不能對(duì)總統(tǒng)、立法院負(fù)責(zé)。五院皆對(duì)于國民大會(huì)負(fù)責(zé)。而各院人員失職．由監(jiān)察院向國民大會(huì)彈劾之；而監(jiān)察院人員失職，則國民大會(huì)自行彈劾而罷黜之。

在1924年的《國民政府建國大綱》中，孫中山強(qiáng)調(diào)，“中央統(tǒng)治權(quán)則歸于國民大會(huì)行使之．即國民大會(huì)對(duì)于中央政府官員有選舉權(quán)，有罷免權(quán)．對(duì)于中央法律有創(chuàng)制權(quán)，有復(fù)決權(quán)。”明確無誤地指出，國民大會(huì)擁有最高地位，對(duì)中央政府有控制權(quán)。

3．五權(quán)之間取消了權(quán)力制衡。孫中山說：“政府替人民做事，要有五個(gè)權(quán)，就是要有五種工作，要分成五個(gè)門徑去做工”五權(quán)內(nèi)是國家職能分工，“做起事來，既不侵越權(quán)限，又能夠互相幫助。”在孫中山的設(shè)想中，五權(quán)各自獨(dú)立，一起對(duì)民大會(huì)負(fù)責(zé)。立法院與行政院之間已不復(fù)有“三權(quán)分立”制度下，那種相互制約的關(guān)系。也就是說，“五權(quán)分立”中各權(quán)的職權(quán)范圍、性質(zhì)不同于“三權(quán)分立”中各權(quán)的職權(quán)范圍、性質(zhì)。“五權(quán)分立”并沒有吸取“三權(quán)分立”中各個(gè)權(quán)的職權(quán)思想，它沒有搬用分權(quán)制衡原則。

4．形成國民大會(huì)——中央政府體制。國民大會(huì)與五院制中央政府關(guān)系是負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。孫中山明確提出來，五院直接向國民大會(huì)負(fù)責(zé)。

五、結(jié)語

孫中山先生關(guān)于立法與行政關(guān)系的思考，可以大致分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段，從他開始從事革命活動(dòng)，一直到護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。孫中山從中國傳統(tǒng)政治文化中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察制度和科舉制度的優(yōu)點(diǎn)．反思西方實(shí)施三權(quán)分立制度所帶來的弊端，主張用五權(quán)理論來彌補(bǔ)三權(quán)分立學(xué)說的不足。他認(rèn)為，從立法權(quán)分出檢察權(quán)，專門從事監(jiān)督工作，從行政權(quán)中分出考試權(quán)。專門從事人才選拔工作。但他并沒有對(duì)五權(quán)架構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的描繪和分析。第二階段，從護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)后期到逝世，一方面，他開始反思民國立法與行政關(guān)系的實(shí)踐情況，另一方面．吸收國內(nèi)外對(duì)代議政治反思改造的許多新觀點(diǎn)，如瑞士的直接民權(quán)制等。從理論上提出了權(quán)能理論，對(duì)五權(quán)憲法理論的內(nèi)涵外延進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的修正與完善，形成了獨(dú)特權(quán)能理論和五權(quán)憲法理論，從制度上，他提出了設(shè)立國民大會(huì)和五院制政府的構(gòu)想，并對(duì)其中的運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行了設(shè)計(jì)，形成了獨(dú)特的制度安排。而正是后者，在國民黨執(zhí)政時(shí)期，為制定五五憲草和1946年憲法，提供了廣大的彈性想象空間，引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)論。

孫中山設(shè)想的國民大會(huì)——五院制中央政府制度，是以權(quán)能理論和五權(quán)憲法為理論支撐的，但理論的完善和現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)是有距離的，現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)同實(shí)際生活的運(yùn)行更不相同，因此，在國民大會(huì)——五院制中央政府模式中，存在兩個(gè)問題．成為日后人們將之轉(zhuǎn)化為憲法模式爭(zhēng)論的焦點(diǎn)：一是國民政府的四權(quán)，進(jìn)行具體操作．難度太大，如何具體化?如果由國民大會(huì)代表實(shí)施，豈不變成間接民權(quán)?二是國民大會(huì)與五院制中央政府之間各項(xiàng)權(quán)力如何分配，國民大會(huì)地位如何凸顯?如何構(gòu)架有效的運(yùn)作機(jī)制?這些為后人留下許多探討空間，在實(shí)踐中引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，得不到有效解決。