隨著社會主義市場體制的逐步建立和完善，市場調(diào)節(jié)作用日益彰顯。勞動力市場化調(diào)節(jié)使剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度不斷提高。與此相反，傳統(tǒng)管理體制仍未得到根本改革，城鄉(xiāng)隔離模式下的許多制度仍阻礙著農(nóng)村勞動力的自由流動，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到充分有效地保護(hù)。由于及制度形成的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民差距顯著。與這兩個群體相比，由農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民則形成了一個相對龐大的“中間階級”。這是因為與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民工根本無法享有許多由《勞動法》規(guī)定的權(quán)利，地位十分低下；但與仍然留在鄉(xiāng)下的農(nóng)民相比，則這些人致富快，條件相對要好得多。農(nóng)民工對社會主義的建設(shè)和起著積極的作用，一方面，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整；另一方面也加快了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)了城市經(jīng)濟和社會的繁榮。在這種條件下，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)是一項亟待解決而又相當(dāng)艱巨的任務(wù)。從同為一個國家的公民來看，對農(nóng)民工的差別對待是于法不容的，也不利于社會的穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。因此，從制度上消除不合理的障礙，切實加強對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，既是廣大農(nóng)民工的迫切要求，也是社會發(fā)展的客觀趨勢。

解決農(nóng)民工問題是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要一環(huán)，數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，既是社會中的弱勢群體，也是構(gòu)建和諧社會不可或缺的力量。農(nóng)民工權(quán)益得不到強力保護(hù)既有著深刻的社會歷史原因，也是現(xiàn)實的利益權(quán)衡的結(jié)果。幾千年的封建統(tǒng)治，傳統(tǒng)的經(jīng)濟造就了城鄉(xiāng)及鄉(xiāng)村各村落之間的相互隔離局面。改革開放前的新中國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，對傳統(tǒng)的隔離局面不僅沒有根本性改變，農(nóng)業(yè)支持發(fā)展的政策反而擴大了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移實質(zhì)上是經(jīng)濟作用下的城鄉(xiāng)平衡。從條件差的農(nóng)村流出的農(nóng)民工作為理性人，即使在城市受到低于城鎮(zhèn)居民的差別待遇，也不會因此而放棄打工機會回家務(wù)農(nóng)。因此，農(nóng)民工有著錯綜復(fù)雜的社會背景。只有通過這一社會背景，才能看到農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)問題產(chǎn)生的根源。

一、 農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)問題產(chǎn)生的原因主要有：

1、社會歷史原因。農(nóng)民工是我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向化工業(yè)國轉(zhuǎn)變過渡時期的一個特殊現(xiàn)象。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)積聚了大量的社會生產(chǎn)力，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又排斥大量的農(nóng)村勞動力，造成農(nóng)村勞動力嚴(yán)重剩余；另一方面，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要大批勞動力，導(dǎo)使農(nóng)業(yè)勞動力逐漸參與到現(xiàn)代工業(yè)中。在這種轉(zhuǎn)變中，我國特定的社會歷史條件使農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)比較困難。主要有以下幾個方面的原因：

①農(nóng)民文化素質(zhì)相對比較低，傳統(tǒng)觀念強，現(xiàn)代法制觀念淡薄。“中國的基層社會，尤其是鄉(xiāng)村社會，至今基本上仍上一個熟人社會。人們長期在一個地方或者同一個單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會關(guān)系。人們不愿意為了一般的權(quán)利糾紛而嚴(yán)格依法處理，傷及這種社會關(guān)系，倒是愿意放棄一些權(quán)利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會關(guān)系。”[1]農(nóng)民工的這種傳統(tǒng)意識和較低的文化素質(zhì)，使適應(yīng)工業(yè)社會需要的現(xiàn)代法治觀念極難為他們所接受。這樣，走向現(xiàn)代工業(yè)社會的農(nóng)民工既不能以傳統(tǒng)方式保護(hù)好自身利益，也不能拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益

②戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的。傳統(tǒng)戶籍固定制度使農(nóng)民工很難取得城鎮(zhèn)居民資格。在這種條件下，許多面向城鎮(zhèn)居民的優(yōu)惠政策農(nóng)民工無法享有。農(nóng)民工無論在城市居留多久都無法改變他們的城市流動人口的地位；相反，城市勞動力很大一部分人和城市政府反對農(nóng)村剩余勞動力流入而對他們采取歧視性政策。因為過量的農(nóng)村勞動力的流入，對城市勞動力就業(yè)和城市政府管理均帶來了極大的威脅和困難。③農(nóng)民工的無組織性。“如果農(nóng)民散落在城市而沒有自己的組織，成為流民，他們是沒有發(fā)言權(quán)的。從流民角度而言，他們的利益無法‘自致其上’；從國家的角度出發(fā)，也因為他們沒有組織，無法對他們進(jìn)行有序的組織化管理。”[2]

2、經(jīng)濟原因。在城鄉(xiāng)互動關(guān)系中，勞動力受客觀經(jīng)濟規(guī)律作用自由流動時，有幾種可能的情況：①城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的各種待遇基本相當(dāng)。城鄉(xiāng)居民間的對流保持一種動態(tài)平衡；如作為發(fā)達(dá)資本主義國家的美、法。國家對農(nóng)業(yè)大量補貼，農(nóng)業(yè)投資收益與工業(yè)基本相當(dāng)，農(nóng)民待遇與產(chǎn)業(yè)工人基本相當(dāng)，人員對流保持著一種動態(tài)的平衡；②農(nóng)村居民待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，勞動力由城鎮(zhèn)流向鄉(xiāng)村。這一般只是特例。如二十世紀(jì)九十年代中后期，我國煤炭行業(yè)整體虧損，一部分礦工回流到農(nóng)村當(dāng)農(nóng)民。③城鎮(zhèn)居民的待遇優(yōu)于農(nóng)村居民，勞動力由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)。這種現(xiàn)象十分普遍，是工業(yè)化國家的必經(jīng)之路。在我國城鄉(xiāng)對比中，農(nóng)村遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)差。特別是近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格低，農(nóng)業(yè)增收十分困難，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移無論是速度還是規(guī)模都有很大變化。農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。

3、政策原因

①漏洞百出的社會保障政策

農(nóng)民工在城市中的邊緣性社會地位與社會保障制度改革嚴(yán)重滯后息息相關(guān)。盡管國家為了保護(hù)勞動，通過《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》等法律法規(guī)規(guī)范了的行為，保護(hù)了勞動者的權(quán)益。但是，沒有城市戶口的農(nóng)民工，就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇；不是城市職工，就不能平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障待遇。正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排，使農(nóng)民工處于城市社會的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會地位使其難以享受社會保障權(quán)益。農(nóng)民工的工資沒有保障、安全工作條件沒有保障、疾病工傷沒有保障、福利沒有保障、養(yǎng)老沒有保障、子女的沒有保障。對廣大的農(nóng)民工而言，國家的社會保障體系存在巨大的漏洞，這些漏洞使得少數(shù)不法企業(yè)肆無忌憚地侵害農(nóng)民工的合法權(quán)益。

②力不從心的法律援助政策

官本位的傳統(tǒng)思想在中國根深蒂固，政府對社會的管理理念還停留在單純的管理上，服務(wù)的觀念，尤其是為農(nóng)民工服務(wù)的觀念還沒有形成，這種觀念的缺位不可避免地反映到政府的社會管理政策上來。比如，在外來人口的法規(guī)管理問題上，目前的法規(guī)過于繁瑣，如北京要求“五證齊全”缺一不可，法規(guī)“過量”使得多數(shù)農(nóng)民工不可避免地成了違規(guī)者。[3]所以，相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為法規(guī)數(shù)量少但能更好地得到執(zhí)行，比法規(guī)數(shù)量多而得不到執(zhí)行或者很少有人執(zhí)行的情況要好得多。此外調(diào)查數(shù)據(jù)表明，大約每四個農(nóng)民工中就有一個拿不到工資，或者被拖欠，問題確實異常嚴(yán)重。可能人們會覺得奇怪，為什么被克扣工資的農(nóng)民工不運用法律手段告雇主，而寧愿采取個人報復(fù)、私了的方式呢？這顯然與農(nóng)民工受教育程度低，不懂法有關(guān)系。但是當(dāng)農(nóng)民工的利益受到侵犯時，我們的管理部門都干什么去了呢？對比城市管理人員對農(nóng)民工罰款的“主動性”，我們就可以明顯地意識到政府社會管理職能和國家法規(guī)政策的缺位。

二、對農(nóng)民工勞動權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的對策

農(nóng)民工勞動權(quán)益受侵害情況嚴(yán)重，需要進(jìn)行全方位的保護(hù)，不僅需要提高農(nóng)民工自身的素質(zhì)和法律意識，加強農(nóng)民工的組織性；而且需要進(jìn)一步完善法律體系，加大執(zhí)法力度，建立法律援助機制，和推進(jìn)制度改革。

1、法律保護(hù)措施。對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)一方面是要提高農(nóng)民地位，促進(jìn)農(nóng)民工的合理流動，減少城鎮(zhèn)壓力；另一方面是要改革不合理的具體制度，消除城鎮(zhèn)對農(nóng)民的不合理壁壘。同時，根據(jù)中國現(xiàn)實條件有針對性地從法律角度加強對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)也是必要的。針對農(nóng)民工這一特殊群體，現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)控并不是一片空白：既有適用于全國的《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》等，也有勞動部門制定的專門針對農(nóng)民工的各種規(guī)章等。由于以勞動法為核心的勞動法律法規(guī)體系是針對一般勞動關(guān)系而設(shè)立的，具有一般代表性，是勞工權(quán)益保障的一般性標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性缺乏針對性。因此，有必要建立起一套以勞動法律體系，以真正確實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。[4]

2、配套措施的改革。對農(nóng)民工的保護(hù)只是一個淺層面上的問題。要真正保護(hù)好農(nóng)民工的權(quán)益，必須提高農(nóng)民的地位，保護(hù)好農(nóng)民的利益。如前所述，城鎮(zhèn)只有提高高于農(nóng)民的待遇才能吸引農(nóng)民工入城，同時城鎮(zhèn)的發(fā)展也必須大量的農(nóng)村勞動力。反之，農(nóng)村政策不合理，農(nóng)民不合理地流向城鎮(zhèn)，不但增加城鎮(zhèn)的壓力，而且農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)也將是空談。因此，對農(nóng)村必須做好以下幾方面的工作。①取消一切不合理的收費，逐漸降低農(nóng)業(yè)稅率；②控制農(nóng)民生產(chǎn)資料價格，對農(nóng)資生產(chǎn)部門進(jìn)行扶持；③鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展；④減少農(nóng)業(yè)管理成本，加強農(nóng)業(yè)服務(wù)。值得一提的是，這些措施只能以立法的形式通過宏觀調(diào)控予以實現(xiàn)。著力發(fā)揮基層政府的服務(wù)功能，限制縮小其管理功能，農(nóng)業(yè)才可能按市場要求合理布局，真正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向邁進(jìn)。同時，國家也要改革計劃經(jīng)濟遺留下來的各項不合理的制度，城市必須取消對農(nóng)民工的不合理的限制，禁止對農(nóng)民工的歧視性待遇。