按戶口性質，流動人口可以分成兩類：農業流動人口和非農業流動人口，前者簡稱農民工，是北京流動人口的主體，幾乎占到北京流動人口的70%左右。（北京市2005年1%人口抽樣調查數據）本文將以農民工為研究對象，重點探討以下兩個問題：一是農民工的流遷給北京市宏觀城市管理帶來了哪些難題？政府部門目前面對著怎樣的“農民工困境”？另一方面，政府部門應該如何引導“困境中的農民工”進行合理流動，從而實現城市發展與人口流遷的和諧統一？

一、聚焦“農民工困境”

隨著農民工大規模的流入，農民工的管理問題成為北京市政府部門面臨的新課題。我們可以把因為農民工的流動而給城市管理部門帶來的一系列難題，統稱為“農民工困境”。我們不禁要問：目前，北京農民工的區域分布對北京城市建設產生了怎樣的影響？農民工的職業分布與北京勞動力市場需求有著怎樣的聯系？農民工的移民傾向是否會對北京城市總體規劃以及人口規劃目標產生重大威脅？在改善民生的大背景下，政府部門應該如何改善農民工基本的生存環境？

1.農民工區域分布隨城中村的改造而此消彼長

近些年來的統計資料和調查數據提醒人們重視這樣一個重要的社會現象：農民工的區域分布隨著城中村的改造而在北京各區的街鄉之間出現此消彼長的變化，農民工并沒有因為城市改造而離開北京。對于農民工而言，他們的流動行為受到城市規劃與布局的影響，但終因北京強大的城市吸引力而沉淀下來。

以調查區縣為統計單位，農民工主要集中在朝陽、海淀和豐臺等城市功能拓展區，以此圍成一個環狀，呈放射狀向外擴散；以調查樣本街鄉為統計單位，農民工區域分布隨著城中村的改造而發生此消彼長的變化，例如，宣武廣外街道、朝陽來廣營鄉等地的城中村改造導致了當地農民工人數的急劇下降，而五環以外近郊區和環城帶五區的街鄉卻因吸納了城中村改造地區轉移出來的農民工，而使得當地農民工數量呈現明顯的上升趨勢。（侯亞非：《2006年北京市流動人口家庭戶調查報告》，載于《北京人口發展研究報告2007》，同心出版社，2007年）就農民工目前的區域分布來看，農民工主要聚集于中心城的邊緣地區，尤其是交通比較便利的五環路、城鐵以及機場、京通快速路附近，而遠離中心城的新城很少有農民工流入，農民工僅僅隨著城中村的改造而呈現出一定范圍內的向外搬遷態勢。

之所以形成外來農民工這樣的居住現狀，主要是農民工聚居區管理體制落后、城中村居住成本低廉等原因所致。農民工聚集區大多以鄉鎮村委會建制為主，沒有根據產業結構的變化和城市化的進程相應地調整管理模式，大部分聚集區已無第一產業或比例很小，但仍保留著土地集體所有的鄉鎮管理模式，農業戶仍在自己的宅基地上搭建大量簡陋平房，這給農民工在城鄉結合部的集聚提供了基本的生存條件。（尹志剛：《北京市常住流動人口的遷移因素和移民傾向研究》研究報告，2007年）例如，朝陽平房、來廣營、十八里店出租10平方米平房的租金約為172元/月，海淀東升鄉的租金僅為133元/月。

2.旺盛的低端勞動力市場需求引發農民工底部聚集

近些年，北京勞動力市場的需求結構發生了重大變化，對于低端非技術型勞動力的需求逐步增加。2006年，以財會、秘書為代表的技術型職業已經表現出明顯的供大于求趨勢，而非技術型職業的市場需求日益旺盛，推銷展銷人員、營業人員、餐飲服務人員、環境衛生人員、治安保安人員等工種幾乎占據了供小于求職業排行榜前10的全部位置。

2005年，餐飲業、居民服務業、建筑裝飾業和零售業的平均月工資分別為1317元、1324元、1438元和1704元。像這種社會地位、收入水平都較低的行業，需要引進外來的勞動力來填補空缺。2005年北京市新增就業崗位中面向農村招收的32萬個，占總新增就業崗位的30%，而且幾年來一直保持這種發展態勢。從年齡角度來看，25—34歲年齡段的供求缺口最大；從文化程度來看，初中及初中以下人員的供求缺口最大；從職業類別來看，商業和服務業人員供求缺口最大。在這樣強大的市場需求拉動下，農民工迅速地在北京勞動力市場中形成低端聚集。從2006年的調查數據來看，北京絕大多數農民工從事的職業是商業、服務業以及生產、運輸設備操作業，從業人員比例分別為61.25%和23.05%，兩者合計超過農民工總數的84%，而北京戶籍人口這兩項的比例合計不足45%。從職業小類來看，有42%的農民工從事推銷購銷工作，有18%的農民工為餐飲服務人員，有13%的農民工從事裝修及簡單勞動工作。

3.農民工移民傾向明顯，北京人口規劃目標的實現面臨巨大壓力

目前，北京農民工呈現出長期居住的內在趨勢，一定規模“不流動”的農民工群體已形成事實上的“城市新移民”或“勞動力移民”。在問及留京意愿時，有47.07%的農民工回答“打算在北京長期居住”，回答視情況而定的占29.64%，而回答不會在北京長期居住的僅占23.28%；從留京時間看，農民工來京時間較長，平均年限為6.38年，有超過半數的人已經在北京居住了5年以上，這明顯長于非農業流動人口4.80年的水平；從流動經歷來看，有39%的農民工第一次外出打工就選擇來到北京，并且有77%的人從未更換過工作，67%的農民工來京后從未更換過住址；從家庭結構來看，夫婦攜子女來京的農民工比例已經達到了36.6%，夫婦兩人來京的農民工比例達到31.9%，而已婚人口中，單身來京的僅占11.7%，農民工舉家遷移的態勢日益明顯。

調查數據還顯示，在京困難對農民工的移民傾向和行為構成了一定程度的阻力，其中生活類困難（生活費用高、居住條件差和住所不穩定）是降低農民工移民傾向的最主要因素，其次是工作類困難（競爭激烈，工作難找），再次是精神類困難（親朋好友少，常感到寂寞）和制度類困難（各種針對外地人的限制，子女上學困難）。然而，北京對農民工的吸引力似乎表現得更為強烈。吸引農民工在京長期居住的最主要因素是經濟因素，即在北京掙錢多；其次是有利于個人發展的因素，包括發展機會多，能學技術、長本領，可以開眼界、見世面等；再次是子女教育因素，即孩子可以接受良好的教育。北京獨有的行政地緣優勢是吸引人口流入和定居的根本磁力。從調查數據來看，部分農民工即將成為北京的事實移民，他們渴望成為北京的制度性移民，已經不想離開北京。

4.農民工后續發展面臨困境，生存環境有待改善

第一，北京市農民工平均受教育年限明顯偏低，職業技能十分缺乏。從2006年的調查數據來看，北京農民工的平均受教育年限僅為8.66年，不及初中水平；企業很少注重農民工的培訓和提升，僅有33%的農民工當過學徒或接受過正式的培訓。由于受到自身教育水平的約束和戶籍身份的限制，農民工通常與促進地位上升的城市社會關系網絡完全或部分隔絕，他們缺乏地位積累、地位繼承和社會資源，從而導致其職業地位變化不大。

第二，農民工生活條件簡陋，居住環境惡劣，“高積累、低消費”的生存方式充分體現了“經濟型勞動力”的特點。2006年調查數據顯示，農民工居住條件明顯比非農業流動人口要差。有約76%的農民工居住在平房中，而非農業流動人口該比例僅為43%；農民工人均居住面積不到9m2，明顯低于非農業流動人口人均居住面積15m2的水平，同時低于北京戶籍人口居住面積19.5m2的水平；有超過半數的農民工居住在缺 乏衛生間、廚房等生活設施的房屋內；分別有15.48%、14.72%、12.51%、11.85%的農民工居住環境存在嚴重的垃圾、路面破損、污水及噪音問題，而非農業流動人口的相應比例僅為6.21%、8.37%、4.85%、6.02%，兩者差距明顯。正是相對簡陋的住房條件、相對惡劣的居住環境使得農民工的生活成本得以降低，并能長期在北京滯留下來。

從收入角度看，2006年調查數據顯示，農民工人均月收入較低，僅為1235.05元，而非農業流動人口為2106.35元，戶籍城鎮人口為1471.08元；從支出角度看，農民工的恩格爾系數為37.7%，明顯高于非農業流動人口26.9%的水平，同時也高于戶籍人口30.8%的水平。從結余角度看，農民工每月仍有超過35%的收入作為結余，這個比例反而高于非農業流動人口。農民工人均每月結余為493.71元，甚至高于北京戶籍城鎮人口367.42元的水平。可以看出，雖然農民工收入低、家庭負擔重，但他們一直通過勤儉節約，“高積累、低消費”的方式，維持在京較穩定的工作和生活，充分顯示了農民工“經濟型勞動力”的特點。

第三，農民工勞動時間長，勞動強度大，社會保障程度低，基本從事“生存型”的工作。2006年調查數據顯示，從工作性質來看，48.51%的農民工以雇員的身份為個體工商戶或企業工作，有44.48%的農民工為自營勞動者；從工作時間來看，農民工每周平均工作時間長達66.16個小時，而非農業流動人口為59.06個小時；從勞動保障情況來看，農民工雇員中，未簽訂任何勞動合同的比例達到72.7%，明顯高于非農業流動人口51.88%的水平；被拖欠工資的現象比較嚴重，達到了11.10%；甚至有10.26%的農民工在加班后從來沒有或偶爾能夠拿到加班工資；從社會保險來看，90.83%的農民工沒有任何社會保險，高于非農業流動人口69.32%的水平，遠不及北京城鎮人口30%的無保水平。

二、引導“困境中的農民工”

通過以上的分析我們可以看到，“農民工困境”具有相當的復雜性、緊迫性和長期性。解決北京“農民工困境”問題必須依托一個高效的組織結構，綜合利用全局性的政府規劃、和諧的家庭戰略以及農民工的勤奮努力，從宏觀、中觀和微觀三個層面對“困境中的農民工”加以適當的引導，統籌尋求政策思路與辦法。

1.依據國家主體功能區劃，利用政府和市場相結合的分類政策，引導農民工在城市之間合理轉移

根據全國主體功能區劃，京津冀地區被劃定為優化開發地區，主要發展方向是產業結構優化升級和轉變經濟增長方式。因此，迫于目前北京城市人口膨脹的巨大壓力，在政策導向上，要將勞動密集型產業向周邊的重點開發區域轉移，明確對高新技術產業、外地轉移型產業提供多種優惠政策，從而引導勞動力的自由流動，促進產業合理分工。例如，為引導北京一部分農民工向外轉移，政府部門可以將京津冀地區拓展成為多中心的網絡化結構，加強北京東南地區與天津西北地區的城市融合，提高京津周邊城鎮的規模和經濟實力，從而分解北京中心城區人口快速增長的壓力。

2.結合北京城市總體規劃，把部分功能及相關組織外遷，促進農民工在北京各功能分區之間疏散分流

北京城市功能過載是人口膨脹失控的根本原因。北京政府部門應積極構建“兩軸——兩帶——多中心”的城市空間結構，實施多中心與新城發展戰略。減少北京中心城區的功能超載，把一些功能及機構，如制造業、大學、研究院所、黨政軍機關等由北京中心城區外遷到其他功能分區中，才能從根本上疏解人口壓力。此外，在經濟方面，政府還可以通過產業結構調整去改變城市的就業結構，利用對城市產業、項目門檻的管理來遏止低端產業聚集引起的人口集聚，從而阻止農民工在低端勞動力市場的過度堆積。

3.鑒別“事實移民”和“非事實移民”，實施適度控制的移民政策

農民工如在京有投資或有穩定工作及收入，購買了住房（或有穩定的租房），依法納稅，配偶和子女在京工作上學，在京工作生活超過一定年限（如5年）等，事實上已經不可能離開北京，因此，政府部門不僅應該有條件、分步驟地對其提供市民化待遇，提高其基本的生存條件，加速社會融合，而且還要對其建立激勵和約束機制，適度控制移民行為；對于不具備上述條件的“非事實移民”型農民工，政府部門應該按照分類指導的原則進行疏導，將供大于求職業中的剩余勞動力有計劃、分步驟地在城市之間、區域之間分流和轉移，最終在轉移中實現勞動力資源的合理配置，改善農民工在遷入地的生存環境。