一、改革開放前農村教育籌資方式的歷史背景

改革開放前，我國農村教育采取“以集體辦學為主，國家投入為輔，社會各界共同辦學”的多渠道籌資方式有其特殊的歷史背景：

（一）改革開放前的“學習型社會”

新中國成立之初，生產力水平極其低下，國家百廢待興。治“窮”先治“愚”，黨和政府大力發展農村教育事業，并掀起了轟轟烈烈的“掃盲”運動。在國家教育“向工農開門”的方針指導下，農民群眾熱情高漲，貫徹“政府指導，依靠群眾組織，聯合各方面協力進行”的原則，采取正規教育與非正規教育相結合、普通教育與業余教育相結合、集中學習與分散教育相結合等多種教育形式，大力發展農村教育。這一時期的農村教育不僅是為解決農民子女入學的學校教育，實際上是一種覆蓋全體農村居民的教育體系。農村集體和農民群眾通過各種方式籌集資金，辦起了諸如社辦中小學及幼兒園、識字班、掃盲班、民校、技術夜校、農民業余學校等各級各類學校，使農村教育成為一場廣泛的群眾運動，事實上形成了邊勞動邊學習、全民辦教育、全民受教育的農村“學習型社會”。

（二）“農村教育農民辦”的方針

解放初期，國家經濟極端困難，為了穩固新的政權，國家把重點放在穩定城市和發展經濟上，對農村是“取多予少”，更不可能投入大量資金興辦農村教育，因此，只能強調“農村教育農民辦”。1950年召開的第一次全國工農教育會議指出“開展工農教育，必須貫徹群眾路線，根據群眾的自覺自愿，充分依靠群眾的力量進行工作，……經費主要依靠群眾自己解決，政府有重點的予以補助”。農民業余教育同樣堅持“以民教民”的方針。1954年8月召開的第一次農民業余教育會議明確指出：“開展農民業余教育，必須堅持‘以民教民’的原則。……農民業余文化教育的經費應當由群眾自籌解決”。在當時的歷史背景下，組織制度的政治力量是非常強大的，政府“農村教育農民辦”的方針得到了很好的貫徹執行。

（三）以集體經濟為基礎的農村教育

這一時期農村實行集體所有制，農民的收入分配是由公社集體來決定的。集體純收入上繳國家后（上繳國家的部分約占27％左右），大部分留歸集體所有和支配，農民個人的收人基本上只能滿足最基本的生存需要。從表1可以看出，改革開放前，農民的人均支出中生活消費品的支出占了97％左右，而文化教育服務等支出只占到3％左右。在這種情況下，農村教育的籌資只能是以集體為主，資料來源：王廣、森嚴、吳永樣等《結構變革與農村發展》，第220-221頁，中國財政經濟出版社，1990.

二、以集體經濟為基礎的多渠道籌資方式

改革開放前，農村教育資金的來源主要包括：農業生產合作社公益金；國家預算內經費（主要是縣人民政府年度預算中安排的教育事業費、教育基建投資）；勤工儉學收入；學雜費，其它經費來源有：社會力量收費、集資辦學；知名人士、海外華僑捐資助學等，其總體特征是“以集體經濟為基礎”、“農村教育農民辦”。

（一）集體經濟承擔農村教育經費的主要責任

在計劃經濟體制下，農村教育事業投資以農業生產合作社公益金為主：社辦學校是農村學校的主要形式，其經費一般由農業生產合作社統籌。農業生產合作社的收入分配順序是上繳國家農業稅，然后提留一部分資金，如公積金、公益金、生產費和管理費等作為合作社儲備基金，最后給社員分配勞動收入。其中公益金用于文化教育衛生福利費，教育費按其在公益金中所占比例提取，作為合作社的辦學經費，包括學校基建投資、事業費等。條件好的農業合作社還免收學生學雜費。如1963年，某縣有集體辦小學的村莊132個。學校經費負擔比例：大隊負擔50.9％，個人（學生交學費）占10.9％，國家補助占31.2％。

（二）國家財政預算對農村教育提供部分支持

改革開放前，國家財政預算教育經費分為中央、各大行政區、縣三級預算。縣財政預算支出的教育經費是農村公辦學校的重要經費來源。民辦中小學和農民業余學校的經費主要由農村集體和群眾解決，國家通過財政撥款適當給予支持，如對經濟有困難的大隊適當發給開辦補助費；對辦學有成績的民辦學校適當發給實物獎勵等，補助費和獎勵費列入預算。地方政府用于教育的預算支出占整個財政支出的比例較少，而在“農村教育農民辦”的政策下，中央政府財政預算中用于農村的教育經費所占比例則更低。

（三）農民集資、集體勞動是解決農村教育經費的重要方式

解放后，在教育“向工農開門”的方針指導下，農民辦學熱情高漲，也積累了不少舉辦民辦學校、維持民辦學校經費的傳統辦法。農民把已有的破祠堂，破廟宇改建成校舍，有的農民把自己的住房騰出來，或發動群眾和學生共同修建學校。課桌、板凳，黑板等必要的設備全由群眾自己解決。農民募集糧食、為學校打柴、或個人捐資等為學校籌集經費。如在1950年全國冬學轉民校的運動中，“東北松江尚志縣正安村民校，每個學習小組都打一千斤柴，作為民校經費；該縣幸福村在冬學轉民校的大會上，當場就募集了一千多斤糧食供民校的需用。阿城分領屯學員姚如安，熱忱地拿出七萬六千元為全組買粉筆和學習本子”。

（四）勤工儉學收入是農村教育經費的一個重要來源

在公社和大隊以集體辦學為主的同時，學校開展勤工儉學所得收入也是農村教育經費的重要來源。在“大躍進”時期，中央甚至提出“‘勤工儉學，半工半讀’是教育制度的一個根本改革”。勤工儉學的形式多種多樣：教師半農半教，學生半農半讀。老師學生都參加農業社的生產勞動，并參與農業社的評分記工，獲得勞動報酬。有的學校開辟試驗田、建立生產基地、校辦農場等獲得生產收入，籌集學校經費，“河南省長葛縣第三初中，據該校1957年606個學生的統計，80天的勞動共掙工分325，000多個，合計人民幣16，000多元，依靠這筆收入使享受助學金的貧困學生由549人降到324人，為國家節約3000多元，不僅能有效地培養學生自力更生的能力，克服依賴國家的思想，也可減輕國家和家庭的負擔，使更多貧困人有機會讀書”。學生通過勞動解決了學費問題，做到學習勞動兩不誤。有的學校通過勤工儉學，使學生免交學費，有的學生不僅不向學校交費，還可帶錢回家。

（五）學、雜費是農村教育經費的一種補充

1951年2月22日，劉少奇批示“允許鄉村小學學生收一點學費，初小每期每人不少于5斤米，高小每期每人不少于10斤米，貧苦家庭學生，經政府同意，得免收學費”。公辦學校和農業合作社統籌的學校，學雜費只占辦學資金來源的極小部分，一般只收取書本費，經濟狀況較好的合作社還實行免費入學。從1954年的收費情況看，小學一般在1.00元至2.00元之間，平均為1.06元;初中一般在3.00元至4.00元之間，平均為3.68元。

另外還有一些其它資金來源，包括知名人士、海外華僑捐資辦學及社會力量集資辦學等，也為農村教育的發展做出了重要貢獻。

三、改革開放前農村教育籌資方式的重要意義

改革開放前農村教育的籌資方式是與當時的計劃經濟體制和農村集體經濟相聯系的，適應了當時落后的農村生產力發展狀況。在國家經濟和財政十分困難的情況下基本建立了農村教育體系。不僅如此，通過這種籌資方式還初步構建起了農村“學習型社會”的體系，大大減少了我國文盲的數量，提高了農民的科學文化素質。具體來說，它具有如下幾個方面的重要意義。

（一）在經濟十分困難的條件下促進了農村教育的迅速發展

在國家經濟和財政十分困難的情況下，集體和農民積極行動，“以生產養學校”，保證學校的開設和鞏固，推動了農村教育的迅速發展。全國中小學生在校生數從1949年的2，542.9萬人增加到1978年的21，172.3萬人，其中80％以上的學生在農村。農村青壯年農民文化程度也發生了巨大變化，尤其在“文革”前的十七年里：1949年，全國農村青壯年中，約有文盲16，500萬人；1959年，全國2億青壯年農民中約有8，600多萬文盲，文盲比例由解放初期的80％以上下降到43％左右。到1964年，13-40歲的農村少年及青壯年26，400多萬人，其中文盲、半文盲12，774萬多人，占48％;初小程度5200多萬人，占19.8％;高小以上程度8，406多萬人，占31.8％。“文革”期間，農村掃盲工作受到影響，但也有不少地區的農村掃盲運動取得了突出的成績。如四川省巴縣，從1969年到1979年實現了基本無盲縣，榮獲了聯合國教科文組織頒發的1984年度“野間掃盲獎”。

（二）充分體現了教育與生產勞動相結合的基本原則

毛澤東有一句名言：“讀書是學習，使用也是學習，而且是更重要的學習”。他強調：“教育與勞動結合是不可移易的”、“教育勞動相結合是基本原則”。在以集體經濟為基礎的農村教育籌資方式下，教師半農半教，學生半農半讀，既勞動又學習。尤其是農業中學和農民業余學校。以面向農村，為農業服務為辦學宗旨，堅持教學內容、教學時間、教育制度和教學方法符合農業生產、農民生活實際需要，使學習和生產緊密結合，有利于培養師生正確的勞動觀念和熱愛勞動的習慣，尊重勞動及勞動人民，在勞動中培養團結合作、熱愛集體的觀念。教育與生產勞動相結合，不僅培養了學生的勞動觀念，也促進了學生文化知識水平的提高，培養了大批農業技術人員，有力地促進了農業生產的發展，提高了農業科技水平。

（三）初步構建了農村“學習型社會”

所謂“學習型社會”，是人人都能學習，時時都要學習，處處都可學習的社會。社會為每一個學習者提供一切可能的學習條件和機會，每個學習者可以在任何時間和地點學習。改革開放前，在廣大農村，農民群眾以集體經濟為依托，通過各種方式籌集資金，開放辦學。從兒童到成人，不分年齡，不論性別、人人都能參與學習。學習形式多種多樣，有正規教育和非正規教育，有普通教育和業余教育，有集中學習和分散學習。學習場所不拘一格，有地頭組、田間學習小組等各種學習小組；可在學校學習，也可在家學習。學習時間靈活機動，有白天班、夜間班，有隔日班、全日班等。“不忙多學，小忙少學，大忙不學”。農民群眾自己辦教育，自己受教育，全民支持教育，形成了人人學習，時時學習，處處學習的“學習型社會”。

四、改革開放前農村教育籌資方式的局限性

以集體經濟為基礎的農村教育籌資方式盡管推動了農村教育的巨大發展，但也存在自身不可避免的局限性，阻礙了其作用的充分發揮。而且，這些局限性導致了我國改革開放后農村教育發展的滯后。

（一）經濟發展不平衡，影響農村教育均衡發展

改革開放前，中國的農村教育，除占比例不大的公辦學校的經費來源于政府的財政預算撥款以外，其它各級各類學校的經費原則上由各農業合作社集體公益金及農民集資解決。這雖然在一定程度上能調動社隊辦學的積極性，但由于務農業合作社的發展狀況不平衡，能用于教育的資金也存在較大差異，導致各社隊的教育發展和普及水平不一。經濟狀況較好的農業社，農民及其子女的受教育狀況也相應較好，有些農業社能完全實行學生免費上學，而經濟相對落后的農業社因集體資金不足，農民集資有限，使教育陷入困境，加上“大躍進”和“文化大革命”等政治運動的影響，導致問題更加嚴重。

（二）經費來源不穩定，影響農村教育穩步發展

一是資金來源的隨意性和不穩定性。由于當時農村經濟發展水平相當低下，國家預算經費和集體公益金極其有限。在“農村教育農民辦”的號召下，雖然農民群眾通過各種方式積極籌集資金，但這種籌資方式是非強制性的，導致資金來源具有很大的隨意性和不穩定性。二是由于國家的政策波動。尤其在1958年至1960年“教育大革命”期間，全國各地追求“多快好省”；地發展教育事業，脫離我國經濟發展及教育本身的客觀實際，盲目發展教育，有些地方甚至在一夜之間就辦起一所學校，根本不考慮經費、師資、校舍、設備等問題。1961年至1963年調整期間壓縮教育規模，以及“文化大革命”時期教育“向工農開門”的政策，導致全國包括農村的教育時緊時松，經費來源極不穩定，影響教育的穩步發展。

（三）教育投資體制存在缺陷，導致城鄉教育質量差距不斷拉大

城鎮學校的教育經費由政府統一劃撥，教育基建投資統一安排，實行統收統支、統包統配的投資管理體制，而農村學校實行的是以農村集體經濟萬基礎的分散型的投資管理體制，即“誰辦學，誰管理，誰出錢”。這對新中國成立初期的農村教育的發展起了巨大的作用，但隨著時間的推移，其弊端日益顯現。城市教育由國家承擔主要責任，經費、校舍建設、師資等各方面都有保障；而農村自辦教育，入學多少、程度高低、設備好壞、師資水平無人過問，教學質量得不到保證，從而導致城鄉教育質量差距不斷拉大。

五、改革開放前農村教育籌資方式的啟示

改革開放前的農村教育實際上是覆蓋全體農民的大教育，“以集體經濟為基礎”、“農村教育農民辦”的籌資方式為當時的農村義務教育和初步構建農村“學習型社會”提供了資金保障：當前我國正在改革和完善義務教育的管理體制，探索建設“學習型社會”，改革開放前的農村教育籌資方式可以給我們以有益的啟示：

（一）國家應承擔農村義務教育的主要責任

義務教育既是提高一個國家民族文化素質的基礎，也是推動一個國家民主進程和社會經濟發展的不可缺少的重要力量：因而農村義務教育是公共事業和公共需要，按照公共財政的要求，滿足公共需要應是政府的責任：從國際經驗和范例來看，免費提供義務教育是大多數國家的選擇：在我國農村實行免費義務教育意義尤其重大，有助于為廣大農民的子女提供均等接受教育的機會，從而有利于縮小收入分配的差距、提高全民族的文化素質，并實現社會公平和穩定。如果義務教育機會均等沒有保障，在非義務教育階段就更不可能實現學生平等接受教育，原有的收入差距不僅會繼續下去，還會進一步拉大。當然，強調義務教育的政府責任，并不等于排斥自愿捐集資和私人辦學。農村義務教育財政體制創新的目的在于，不應再把農民集資和個人收費作為義務教育主要的資金來源。

正是由于認識到農村義務教育屬國家財政支出的性質，也由于改革開放后集體經濟的削弱，隨著經濟的發展。農村教育由“農民辦”逐漸轉向“國家辦”，但由于經濟基礎薄弱和財政緊張，改革開放初期國家仍然強調：在農村普及小學教育，必須堅持“兩條腿走路”的方針：1980年《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》中指出：“普及小學教育……以國家辦學為主體，充分強調社隊集體的辦學積極性，并鼓勵群眾自籌經費辦學”。1985年《中共中央教育體制改革的決定》指出：“基礎教育管理權限屬于地方……除了國家撥款以外，—地方機動財力中應有適當比例用于教育。鄉財政應主要用于教育，地方可以征收教育費附加。”《決定》明確了縣、鄉、村三級辦學。縣、鄉兩級管理的體制，并加大了鄉鎮在基層學校經費籌措管理中的權力和責任。1994年國務院頒發《中國教育和改革發展綱要》，縣鄉兩級管理轉變為“以縣為主，鄉鎮為輔”的體制。但農村教育的投入仍以鄉鎮為主。2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》明確指出“農村義務教育實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制。”經過5年的努力，農村義務教育“分級管理，以縣為主”的管理體制基本建立，縣財政承擔了義務教育投入的主要責任。現在，一些發達地區又開始探索實行“免費”的義務教育。今年教師節前夕，蘇州市率先宣布從2006年起在全市范圍內推行免費義務教育。廣東、江蘇、浙江也正在進行免費義務教育試點。北京也宣布將在“十一五”初期實現義務教育的完全免費。農村義務教育完全由國家、政府承辦已經排上黨和政府的議程。

（二）充分調動農民積極性，多渠道籌資構建農村“學習型社會”

雖然改革后農村義務教育由“農民辦”逐漸轉為“國家辦”，資金問題逐步得到解決。但改革開放后，我國農村“學習型社會”的發展勢頭減弱，其主要原因在于拋棄了原有的籌資方式，而新的籌資方式又沒有建立起來，導致科學和先進文化不能占領占我國人口絕大多數的農村陣地。黨的十六大、十六屆三中、四中全會提出了我國現階段的重大任務是構建社會主義和諧社會；而“和諧社會必定是學習型社會。社會及其成員的包容、合作、誠信、民主、法治等，都是以學習基礎上的相互理解、相互溝通、相互認同為條件的……和諧社會一定是一個人人學習、不斷學習、終身學習的社會”。中國是一個農業大國，構建農村“學習型社會”是我國建設“學習型社會”，構建“和諧社會”的重中之重。要實現這一目的，僅僅靠義務教育是遠遠不夠的，必須變單一的封閉型教育為多樣化的開放型教育，形成一個集學校教育、家庭教育和社會教育于一體，集義務教育、成人教育和職業教育等多種形式的教育于一體的農村教育體系，使每個人都能在他需要學習的任何時候和任何地方獲得他所需要的教育。這就對我國現行的農村教育投資體制提出了更高要求。目前，我國縣級財政承擔義務教育投入已然十分緊張，在一些中西部地區，鄉鎮財政和村集體經濟十薄弱。回顧改革開放前的農村教育實踐，我們有理由相信，農民中蘊藏著很高的辦教育、支持教育的積極性。為此，農村建立“學習型社會”的資金可以借鑒改革開放前的農村教育多渠道籌資方式，在國家承擔義務教育主要責任的同時，全面調動農民個人、集體和社會各界的辦學積極性，充分利用民間資本、國外資金，把農村乃至整個社會支持農村教育的積極性引導到建設農村“學習型社會”中來，走出一條符合中國國情的構建新型農村“學習型社會”的道路。