摘 要:新農村建設中農村居民點整理事關我國農村農業現代化建設中農村土地的集約化程度和用地效率，是促進農村土地有序、合理與科學化利用的重要手段。農村居民點用地整理對改善農村生態環境，提高農民生活質量，緩解用地矛盾，實現耕地占補平衡，發展農村經濟，促進城鎮化，縮小城鄉差距，解決“三農”問題具有重大的現實意義。抓好農村建設用地整理既是貫徹落實國務院關于嚴格土地管理決定的要求，又是當前和今后一個時期緩解建設用地矛盾的有效手段和途徑，做好此項工作，既能有效地利用國土資源，又能促進和改善農村環境，同時還可以緩解用地矛盾。擬就農村居民點整理含義、特點、問題、模式及主要措施進行探討。

關鍵詞:新農村建設;居民點整理;問題;模式;措施

1 農村居民點用地的特點

1.1 用地分布具有明顯的地域性

從地域分布來看，農村居民點的分布與自然條件、社會經濟發展狀況密切相關。平川地區，由于地勢平坦，自然條件較好，交通便利，經濟發達，農村居民點分布的密度高，單個村莊占地規模大;丘陵區和山區，一般地形起伏較大，地貌類型復雜，自然條件較差，交通不便，經濟較為落后，農村居民點分布的密度較低，單個村莊占地規模小。

1.2 人均用地規模普遍偏大

全國人均農村居民點面積一般均超過國家規定的人均用地150平方米的高限標準，人均占地規模普遍相對偏大。

1.3 宅基地是農村居民點用地的主體

根據調查結果，宅基地是農村居民點用地的主體，一般占農村居民點用地的70%以上。宅基地的主導用地特征在村莊內部用地結構中極為明顯，其次是道路、畜圈用地，工、商業用地面積極小。

2 農村居民點整理中所存在的問題

(1)缺少系統規劃，土地利用結構不盡合理。

從總體土看，村莊整體布局較為分散，尤其是山區，道路不連網，房屋不成排，缺少系統的規劃，沒有基礎設施，功能不完善。

(2)居民點內部閑置土地比重高，村莊占地面積大。

據調查，現有農村居民點內部一般約有10%的土地處于閑置狀態，在村莊內部土地尚未得到充分利用的情況下，各地仍在農村居民點外圍劃出一定數量的農田作為建設預留地，致使村莊不斷蔓延，占用耕地，蠶食良田。

(3)土地的人口容積率和利用率較低。

全國人均農村居民點用地一般均超過國家規定的人均用地150平方米的高限標準，尤其在農村居民點內多是平房的“小而全”居住方式的區域，使得農村居民點內土地的人口容積率比較低，從而使得其土地的利用率也比較低。

(4)村莊的復雜性。

很多農村民居以四合院為主，并且隨著分家析產和自由買賣，產生了幾家共院、樓上樓下非一家、共有山墻、共有院墻的復雜現象。 此外，除了主房、院落以外，還有各種附屬建筑物。 因此，建筑的復雜性對于宅基地整理牽涉到復雜的權屬關系、鄰里關系，調解任務繁重，有時候根本辦不成功。

(5)農民住房安置的問題。

在農村居民點整理的過程中主要采取了兩種住房安置措施。一是把農民統一安置到建好的居民區，根據城鎮用地標準以及原先宅基地房屋情況，給予每戶面積不等的住房一套。二是對原先農民宅基地房屋進行評估，發放補償費用，由農民自己在政府劃定的區域建房。給予農民補償款的方法可能導致農民建不到房。原因有二，一是農民獲得的補償款不足以到市場上買房或者自己建房;二是由于農民儲蓄較少，而用錢的地方較多，所以容易導致農民把補償款挪做它用，最終則無錢建房。

(6)責任田再分配的問題。

農村居民點整理后，農民遷移到中心村或城鎮，這就涉及責任田的再分配的問題。對于居所到田地距離較遠的農民則面臨交通成本的問題，這些費用由誰承擔則是問題之一。有些地方把整理出的田地由政府統一經營，成立農業生態園區。園區管委會每年向農民交納租金或一次性付給農民集體補償費用，在這種情況下，如何保證農民的利益則是問題之二。

(7)耕地復墾數量、質量的問題。

在農村建設用地整理的過程中，除了要注重整理的數量以外，還需特別注重整理為耕地后，耕地質量的高低。過去，在實施耕地總量動態平衡的過程中，就因為只注重耕地的數量而沒有過多強調復墾后耕地的質量，而造成了“占好地、補劣地”現象時有發生，給我國耕地的總體質量帶來了一些影響。所以，現階段農村建設用地整理的過程中，應進一步加強對整理出的耕地質量進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的工作。

3 農村居民點用地整理的模式

按照建設社會主義新農村的原則要求，以中心村、生態村整治為重點，以點帶面，積極引導，穩步推進農村居民點整治，從農村實際出發，采取以下模式和方法進行整理。

3.1 規劃調整型

對于城鎮建設發展或有關項目的建設以及城鎮規劃區范圍所涉及的村莊，應與城鎮的發展布局和建設項目的安排密切銜接，相互協調，結合規劃布局的要求對村莊建設用地進行統籌規劃、統一安置或改造。

3.2 集中合并型

對于具有一定規模、發展條件好、限制條件少的村莊，規劃長期保留同時接納其他搬遷村莊;或多個行政村已經自然地聚集成更大規模的聚落;或人口規模不大，但交通條件、自然條件、資源條件優越，具有一定的發展潛力的村莊，鼓勵并引導其他村莊的遷入，增強人口在此類村莊的集聚。 3.3 保留改善型

對于村莊自身發展條件較好，但由于城市發展整體利益的需求對其發展進行限制的村莊;或村莊自身發展條件一般，但由于村莊人口較多或具有一定的文化、歷史價值等其他社會文化因素的影響，不能遷入到其他村莊中去的村莊，進行改善居住環境，完善配套為主的整治工作。

3.4 搬遷撤并型

對于現狀生產生活條件、發展條件較差，現有人口規模過小的村莊，原則上予以適當，逐步引導人口向其他人口規模較大、基礎設施相對較齊全、發展條件較好的中心村或其他村莊轉移;對位于礦產品儲藏區或者踩空區等禁止建設區內的村莊，逐步進行搬遷撤并;對受水利工程、地質災害或其他自然災害影響嚴重，位于限制建設區內的村莊，逐步縮減用地規模，逐步進行搬遷撤并。通過合理布局新農村居民點，進行村莊整治和退宅還耕，使農村居民點的整治遷并與農業生產發展和農民生活水平提高相結合、與城市建設用地擴展和耕地保護相結合，使農村居民點用地的減少與城市建設用地的增加緊密結合，農村居民點的退宅還耕與農田的整理復墾緊密結合，高效集約利用土地資源。

4 農村居民點整理的主要措施

4.1 充分尊重集體土地產權，切實保障農民權益

首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監督。第三，在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低，對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。

政府在安置農民時應以統一安置到建造好的居民小區為主，這樣大規模的安置，一方面能保證農民有房住;另一方面也有助于政府和農民節省房屋建造的開支。在具體實施過程中，首先應征求農民的意見，擴大宣傳力度，爭取大部分農民的認可，并保證農民住房條件不降低。對于確想自己建房的農戶可以發放補償款，讓其自建房屋。同時，政府只發放房屋的內部必要的裝潢費用以及在國家規定范圍內住房面積減少所帶來的補償費用等。

對于責任田的再分配，地方應該考慮農民田地位置變化做帶來的交通成本，并給以必要的補償。對于由政府統一經營農業園區的，我們認為政府應該按照租賃農民土地或農民以土地入股等方式，讓農民獲得穩定的補償，這樣既可以獲得因農產品價格上漲給農民帶來的收入，也可以避免因通貨膨脹給農民帶來的損失，從而充分保障農民的權益，提高農民生活水平。

4.2 城鎮建設用地指標置換要做到與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”

城鎮建設用地置換指標要做到與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。應建立并完善耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數量、質量“雙掛鉤”。地方政府應該對復墾后的質量進行評估，對于高于平均水平或復墾耕地質量很高的，可以給予獎勵或賦予“質量系數”，即置換比復墾面積更大的建設用地使用指標。

4.3 以科學發展觀為指導，促進土地可持續利用

土地的可持續利用不僅僅是個經濟問題，也是涉及生態、環境以及人文精神的問題。在農村居民點整理的過程中，要十分注重保護耕地質量和農村生態環境。具體來說應該注意以下幾點: ①注重土壤的改良。土地作為自然的產物，其質量的提高必須遵循自然生態規律，必須充分考慮土地生態系統內物質循環和能量流動的特點，考慮系統內各生態因素間的相互平衡以及土地生態系統與其他各相關環境系統間的相互關系;②注重農村生態環境的改善，對于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護農村生態系統;③按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。在農村居民點整理的過程的同時要有人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理與文化建設相統一。

農村居民點整理是一個長期、動態的過程，一方面，我們要學習一些典型模式的經驗;另一方面，也要因地制宜，適時創新和探索一些新的模式。農村居民點用地整理工作的核心是土地的集約利用，土地集約利用應該要切實保障農民的權益，不能靠侵害農民的權益來發展經濟，農村建設用地整理與城鎮建設用地指標掛鉤以后，應充分抓住這個機會，把農民的權益和經濟建設有效結合起來，以科學發展觀為指導，走土地可持續利用之路。

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