〔摘要〕我國農村金融基本上形成了以正規金融機構為基礎，正規金融機構與民間金融組織分工協作的農村金融體系。但是，在該體系中存在著正規金融服務機構缺位、非正規金融服務機構受到抑制、農業保險越來越萎縮、相關政策機制不完善等問題，制約了農村金融的發展。為此，需要從各個方面深化改革。

〔關鍵詞〕農村金融，問題，改革建議

“三農”問題是我國邁向現代化進程中的難點，也是我國政府工作的重點。要從根本上解決“三農”問題，促進農業的發展，繁榮農村經濟，增加農民收入，就必須優化農村的資源配置，培育和完善農村的要素市場，推動農村剩余勞動力的轉移，而這些問題的解決都依賴于農村金融的發展和支持。

一、當前我國農村金融的基本形式和特點

改革開放以來，我國農村金融業獲得了快速發展，農村金融體制改革取得了明顯成效。農村金融基本上形成了以正規金融機構為基礎，正規金融機構與非正規金融組織分工協作的農村金融體系。

第一，正式金融。在我國農村的金融體系中，這樣的金融包括四大國有商業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社、農村商業銀行和郵政儲蓄。其主要特點就是除郵政儲蓄受到國家郵電局的監管外，其他的金融組織都受到國家金融當局的監管。

在正規的金融組織中，除了中國農業銀行外，其他的三大國有商業銀行涉及農業的業務很少;農業發展銀行是一家政策性銀行，是農村金融體制改革中為實現農村政策性金融與商業性相分離的重大措施而設立的。農村信用合作社是分支機構最多的農村正規金融機構，也是所有農村正規金融機構中唯一一個與農業農戶具有直接業務往來的金融機構，是向農村和農業經濟提供金融服務的核心力量;農村商業銀行屬于股份制銀行，目前只有張家港、常熟和江陰農村商業銀行三家，均由原來的農村信用合作社改造而成;農村郵政儲蓄機構只吸收儲蓄，它把儲蓄資金轉存入中央銀行，以轉存利率與吸儲利率差額作為其收益來源。

第二，非正式金融。該體系主要泛指存在于個體、家庭、企業之間，在官方正式的金融體系外進行的金融交易活動，包括民間借貸、民間互助會、地下錢莊、地下投資公司等。其主要的運作形式有合會、私人錢莊、當鋪、集資、貿易商放款和商業信用、民間票據機構等。這些金融組織通常建立在人緣、地緣和血緣關系基礎上，帶有互助合作的性質。它們既沒有納入中國人民銀行的監管，又沒有納入政府部門監管，所以歸入非正式金融。部分以農村扶貧為中心的小額信貸活動也可歸入。

非正式金融的運作嵌入于社會網絡和傳統型制度環境中，基于社會網絡中的人緣、地緣和血緣關系，即信任關系。從知識論角度看，非正式金融比任何正式金融更能發現和利用分散在各地的局部知識，而且許多局部知識不能通過正式金融機構的標準化操作所發現和利用。加上非正式金融都建立在明晰的私人產權和無限責任基礎上，所以改革開放以來，非正式金融在我國的農村地區尤其是江浙一帶得到了快速的發展。

二、我國農村金融體系中存在的問題探討

(一)正規金融服務機構缺位

在農村的正規金融體系中，只有中國農業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社和農村郵政儲蓄機構的業務涉及到農業。其中，只有農村信用合作社才是一家真正和農業農戶有直接業務往來的金融機構，是農村正規金融機構中向農村和農業經濟提供金融服務的核心力量。但農村信用社由于產權不明晰、法人治理結構不完善、歷史包袱重、資產質量差、服務手段落后等因素制約，無法發揮其農村金融主力軍的應有作用。目前，農業新增貸款85%以上都來自于農村信用社。僅僅靠農村信用社是根本無法滿足所有農民、農村中小企業的金融服務需求的。中國農業銀行建設的初衷是為了支持農產品的生產和銷售，但實際上農行的業務基本上與農業農戶無直接關系，其貸款的絕大部分都投入了國有農業經營機構(如糧食局和供銷社)和鄉鎮工業企業。農業發展銀行是一家政策性銀行，它的業務也不直接涉及農戶，而是承擔國家規定的政策性金融業務并代理財政支農資金的撥付，它的支援農業的作用是十分有限的。農村郵政儲蓄機構在農村只吸收儲蓄，而不進行放貸，其結果是更大程度上促進了農村資金的外流。大量農村資金通過郵政儲蓄轉存人民銀行進而從農村流向了城市，直接導致農村資金供給不能滿足農業和農村經濟發展的需求。

正是由于以上因素的作用，農村正規金融組織無法很好地滿足農業和農村經濟對金融服務的需求。據統計，2000年底全國金融機構各項貸款余額共99371.07億元，農業貸款余額僅占4.92%。

(二)非正規金融機構受到抑制

正是由于正規金融機構收縮農村陣地，農村金融市場中正規金融機構的金融服務供給越來越少，農民的信貸需求不得不轉而依賴于非正規金融。根據國際農業發展基金的研究報告，中國農民來自于非正規市場的貸款大約為來自正規信貸機構的四倍。對于農民來說，非正規金融市場的重要性要遠遠超過金融金融市場。據統計，僅在浙江溫州市，地下金融的規模就已達到600億元人民幣之巨。

但是，我國政府一直對非正規金融的發展持懷疑甚至是反對態度，1997年亞洲金融危機后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動的口號下，一度在農村民間融資中極度活躍的農村合作基金會被管理當局勒令撤消和關閉，從而結束了中國民間金融的有組織狀態。政府對非正規金融的打壓和限制，導致了“新”的農村金融體系存在著制度性供給不足等問題，進而導致農村金融服務出現局部斷層或空白，農村資金需求難以滿足。據調查，重慶市正規金融機構提供的貸款僅占農村資金需求的25%，鄉鎮企業信貸需求滿足率為52%，在農村信用社獲取小額貸款、聯保貸款等信貸支持的農戶數僅占全市農戶總數的30.8%。農村金融組織結構調整滯后于農村經濟結構的演變，與多元化的農村經濟結構不對稱。

(三)農業保險越來越萎縮

對于基本上還處于“靠天吃飯”的中國農業來說，源于自然和市場的雙重風險共同構成威脅現代化農業生產和農村經濟發展的主要因素，也是“三農”問題不容回避的重要課題。但由于農業保險所固有的賠付率高、回報率低等問題，以及缺乏必要的政策支持和法律依據，加之保險公司在實行商業化經營后對經濟效益的追求，近十年來農業保險業務日趨萎縮。2001年，中國人民保險公司的保費總收入超過500億元，而農業保費收入僅3.3億元，還不足總收入的1%。2004年，農業保費收入又降低了30%。目前，中國人民保險公司在多數省市的分公司都已撤銷了農業保險機構及業務。由于農業保險的缺位，在一定程度上提高了金融機構對農業、農村企業的風險評估，成為“惜貸”的重要原因之一，這不僅加劇了農村金融供給緊張的狀況，使舉步維艱的農村金融體系面臨更大的困擾，而且嚴重制約了農業現代化和農村經濟增長的進程。

目前，我國雖然已建立政策性的農業保險制度，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。但是現在對農業保險的支持就是少征營業稅。相對來講，我國農業保險起步較晚，政府重視程度不夠，農民保險意識和保險承受能力差，保險公司經營能力不足，險種適用性不強，業務發展規模不大。

(四)相關的政策機制不完善

一是社會信用環境問題。我國農村社會信用體系缺失嚴重，社會信用體系的建立也缺乏相應的法律基礎和制度保障。各地農村基本上沒有什么農村信用體系。農村信用觀念的相對淡薄和法律意識的欠缺，使得我國農村很難建立社會信用體系。二是社會擔保體系不夠健全。社會擔保體系的建立對于解決農民和農村貸款難的問題是十分重要的。信用擔保體系可以通過大大降低信貸過程中的信息不對稱以及由此引起的潛在成本，從而對農民的信貸產生激勵作用;三是缺乏有效的處置抵押物的市場機制。農民要獲得貸款，必須有相應的機構和物品作擔保或抵押。但是，根據現行規定，農民的土地是不可抵押的，農村的房子也不可以抵押。另外，農村有大量的鄉鎮企業占了很多地，但沒辦國家征用手續，就不能抵押農民可抵押品十分有限。農村中小企業和農戶貸款難的問題并未根本解決。四是抵押評估手續繁、環節多、費用高、時間長、有限期短，影響了貸款的正常發放。

三、相關的改革建議

農村金融的發展不僅要依賴于正式金融的發展，更重要的是要依賴于多個層面的金融體系的發展，在農村建立一個多元化的農村金融體系。

(一)加快我國的農村金融體制改革

要進一步界定、分離出中國農業銀行中的政策性業務，集中力量推進農村信用社體制改革，深化農村信用社改革試點工作。具體可采取以下措施:(1)對于中國農業銀行，可以把支持的重點轉移到農業龍頭企業以及涉農企業上來，積極支持鄉鎮優質企業二次創業，做好與農村信用社的市場交叉定位，同時繼續代理部分政策性支農業務，國家應在稅收等方面給予適當優惠和補貼。(2)對于農業發展銀行，可以繼續發揮它的政策性金融的作用，必須服從和服務于國家在不同階段、不同地區的農業產業政策，積極配合農村經濟的持續發展;建立健全現有的農業政策性金融體系，建立“政府主導、民間參與”的農業政策性金融體系。(3)對于農村信用合作社，要加快其改革，積極發揮其農村金融主力軍的作用。要進一步加大農信社貸款利率浮動的改革力度，實現農村信用社利率的市場化;加快其產權改革，按“農民入股，由入股社員管理，主要為入股農民服務”的要求，體現合作制的特性;同時在清產核資的基礎上，解決農村信用合作社因政策性因素形成的呆壞帳，國家可以為農信社的農業貸款提供更多的政策優惠。(4)對于農村郵政儲蓄機構，國家調節資金流向，使郵政儲蓄資金有效回流農村金融市場。人民銀行應適度降低轉存款利率，把郵政存款限制在盈虧平衡、略有盈利的水平;積極引導郵政儲蓄資金進入金融市場;人民銀行可以將轉存款通過再貸款的形式，交由農業發展銀行或農村信用社投入農村金融市場，做到“取之于農、用之于農”。

(二)逐步推進農村非正式金融的合法化

確立非正式金融的合法身份是促進農村非正式金融發展的當務之急。從法律層面上正式承認非正式金融，允許非正式金融參與金融市場份額的分配，正確認識正規金融和非正式金融對經濟發展的互補作用，使其經營活動從“地下”轉到“地面”上來。另外，要扶持和促進非正式金融的發展，還應該降低其市場準入條件，為其發展提供一個較為寬松的金融競爭環境，使它真正能夠在“公正、公平”的平臺上與正規金融進行平等競爭。對農村非正式金融的扶持和認可，絕非讓其放任自流。政府在承認非正式金融合法身份的同時，應對其進行規范管理，通過制定合理的制度，明確公正、有效的競爭規則，使其在自我約束的條件下從事經營活動。

(三)建立多層次的農業保險機構，積極開展農業保險業務

首先，必須明確農業保險既不同于民政部門的救濟救災，也有異于一般商業性保險的最大收益原則，其本質是政策性保險，是政府對農業和農村經濟實施保護的一項重要內容，屬于特殊的準公共物品，因此應逐步把農業保險業務從商業保險中分離出來，成立專門的政策性農業保險公司。其次，要加大國家對農業保險的支持力度，財政應對農民、農村企業所交納的保費以及農業保險公司的經營虧損提供適當補貼。第三，建立農業保險基金。鑒于政府可能難以承受巨大的農業保險補貼負擔，建議建立國家和省兩級農業保險發展基金，在財政補貼之外，支付農民的保費補貼和農業保險部門的超額賠款補貼。第四，通過政府補貼或委托代理的方式，鼓勵商業性保險公司進入農業保險市場為農業原保險提再保險支持，這樣做的好處在于既不違背商業保險的利潤原則，也有利于風險的分攤，還可以通過間接參與的形式避免政府“尋租”。第五，必須逐步完善農業保險相關立法的問題，為農業保險的經營及其參與各方提供法律上的依據和保障。

(四)在我國目前社會信用體系極不完善的情況下，可以建立政府擔保體系為農民提供融資擔保

在信用擔保體系方面，盡管我國已全面啟動社會信用工程，但目前提供的融資數額遠不能滿足農村信貸的現實需要。我國可以仿效美、日的做法，建立相應的信用擔保體系制度。可以建立合作制的擔保機構，擔保基金由政府、銀行和地方農戶共同提供。擔保機構是一個合作制組織，主要向本地區的農戶提供貸款擔保。由于擔保機構是地區性機構，并具有獨立的經營權，所以能夠發揮擔保的信息和成本優勢;同時，由于地方農戶參與提供擔保資金，所以這些農戶都有冬季區共同監督接受貸款的農戶。農戶之間互相監督、互相幫助，可以起到“互保”、“聯保”的作用，提高銀行貸款的安全性;由財政出資并進行及時補償，可保持基金的動態平衡;該基金通過與銀行簽訂合作協議，專為農戶貸款提供擔保。