摘 要:旨在回顧總結《基本方案》實行以來積累的大量文獻資料，對這些文獻中的焦點問題，如實行農村社會養老保險制度的可行性、構建農村社會養老保險制度的責任主體、農村社會養老保險中存在的問題及改革的建議等進行整理和總結，對農村社會養老保險的進一步發展起到一定的借鑒作用。

關鍵詞:中國農村;社會養老保險;綜述

1 實現農村社會養老保險制度的可行性

在這一問題上，理論界大多數學者認為中國目前尚不具備全面推行這一制度的條件，如何文炯等(2001)指出就全國而言，應當有進有退:發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行。鄭功成(2008)認為在現階段乃至未來一個時期內，要想在全國農村同步推行統一的養老保障制度根本是不可能的。因此國家宜根據現實條件與需要，分地區確定農村養老保障制度的優先發展領域，同時確定優先受益群體。

也有部分學者持有不同觀點，認為中國已經具備建立農村社會養老保險的條件。盧海元(2003，2004)認為從經濟條件和戰略條件來說中國都已經基本具備。郭秀亮、范作雄(1997)認為，農村順利推行社會保障有兩個基本條件:其一，可靠而穩定的資金來源;其二，農民較為強烈和廣泛的社會保障參與意識。基于這兩點認識，他們指出農村的經濟體制改革使得中國農業產生了巨大的質的飛躍，已經初步具備實施農村社會保障制度的物質基礎和社會條件。

學者在探討建立農村社會養老保險制度時，主要從兩個角度展開研究，(1)從理論上探討衡量條件是否成熟的標準;(2)從通過對現行制度的推行情況進行實證調研。

對于標準的探討，多數學者圍繞建立農村社會養老保險制度的經濟標準展開論述。楊翠迎、庹國柱(1997)對建立農民社會養老年金保險計劃的經濟社會條件進行了實證研究，提出了3個經濟指標。俞仁龍(2005)指出從國外的情況來看，農村社會養老保險制度的建立一般都要滯后于城鎮，并且普遍呈現出以下一些特點:第一，基本實現了工業化發展的第一個飛躍，即結束了靠農業為工業提供剩余的階段，進入了工業化發展靠自身積累且反哺農業的時期，整個國民經濟發展總體水平較高;第二，農業在國民經濟中的地位顯著降低，農業GDP的比重較低，大量農村勞動力流向城市，農業勞動生產率下降。

也有部分學者分析了國外一些成功的經驗，提出僅僅關注經濟指標得出來的結論是不全面的，社會意義的因素也需要考慮。劉子蘭(2003)研究了巴西實行農村社會養老保險的案例后指出，巴西的經驗表明，農村養老社會保險制度的建立，不僅能夠增加農民的收人，減少貧困率，而且還產生了其他積極的社會效益。因此認為建立農村養老社會保險制度需要有一定的經濟基礎，但還有錯綜復雜的政治、經濟、文化等各方面的原因，單憑經濟原因的分析是很難找到滿意答案的。

對于實證研究，有些學者通過對一些推行農村社會養老保險的地區進行調研，探討了可行性，分析了存在的問題，提出了相應的建議，如俞仁龍(2005)、朱俊生等(2005)、楊惠芳(2008)等。

值得關注的一個現象是，越來越多的學者開始對農民的參保意愿進行研究，通過實證調研，分析農民對社會養老保險的需求。如樂章(2005)以調查數據為基礎，考察了對保險參加意愿與保險水平選擇兩個層面，發現農民對農村社會養老保險的制度需求非常迫切，且其養老保險參與意向受到個人、家庭、社區等多層面因素的影響。

肖云等(2006)通過對全國上百個縣的青年農民進行調研后發現在出資比例合理的前提下參加社會養老保險意愿較強，青年農民比較容易接受社會養老保險，并且只要政府提高個人賬戶中的國家和集體資助的部分，投保人數還會有較大的增加。

孔祥智等(2007)以抽樣調查數據為基礎，利用MNL模型對我國東南部地區農民的養老意愿進行的研究發現，年齡、性別、受教育程度、職業狀態等個體特征對農民養老意愿存在顯著影響;各家庭特征對農民養老意愿的影響并不明顯;不同地區的農民養老意愿存在較大差異。

吳羅發(2008)以江西省為案例，分析了中部地區農民的參保意愿，認為農民對養老保險的制度需求非常迫切，而且農民的養老保險參與意愿很大程度上依賴于政府和有關機構的引導與宣傳。

這些研究為農村養老保險改革提供了一些新的思路，將農民對養老保險的需求因素考慮進去，將從另一個角度證明在我國推行農村社會養老保險的可行性，同時分類分層地滿足農民的需要，無疑將會促進我國農村養老保險制度的進一步完善。

2 構建農村社會養老保險的責任主體

在認為我國需要建立農村社會養老保險，至少是在部分地區推行的前提下，學者對農村養老保險制度的研究聚焦在了由誰來承擔主要責任的問題上。1992年民政部推出的《基本方案》規定養老資金個人繳納為主、集體補助為輔、國家政策扶持原則，自助為主、互濟為輔。但是在實際操作中，政府的缺位造成農村養老保險缺乏社會共濟性，在一定程度上是商業保險的性質。

學者在政府應該承擔主要責任的問題上基本達成共識，鄭功成(2008)認為政府應該負擔起建設農村居民社會保障制度的重任，并切實承擔起制定政策法規、落實固定的財政供款、監管制度運行的責任。陸解芬(2004)認為，政府必須在農村社會養老保險制度建立和運營中起主導作用。李迎生(2005)認為，政府在農村社會養老保險制度的建設過程中擔負著諸多不可推卸的責任。戴衛東(2007)認為具體而言，政府的責任主要可分為:政策責任、財政責任和法律責任。

但是也有學者無不擔憂地認為中國農村人口規模大、政府財力有限，難以為7億多農村人口承擔財政補貼責任。為此，楊翠迎等(2007)提出了政府承擔有限財政責任的理念，并基于有限財政責任的理念提出了四種農村社會養老保險模式，以期確保政府的財政責任在有限的時段內安全地無風險地度過人口未來的養老金領取高峰期，同時這一責任又是在一個合理的分擔機制下由中央和地方進行分擔。

3 我國農村社會養老保險存在的主要問題

眾多學者對于這一問題都給予了足夠的關注，進行了廣泛的研究，提出了各種問題，不同時期具有代表性的觀點有:

楊翠迎(2005)指出，中國農村社會養老保險存在社會化程度和保障水平差異大，難以滿足農民的需要;制度的穩定性和保險關系的持續性差;保險關系轉移存在嚴重的制度障礙;多元化制度供給是保障資源的一種浪費及純農民依然是社會保險的盲區等問題。

高和榮(2003)分析了《基本方案》在中國難以推廣的原因，指出《基本方案》在制度設計上存在以下缺陷:一是保未來不保現在、保富不保貧;二是難以實現互助互濟原則;三是，養老基金抗風險能力較差”;四是該《方案》的養老保障基金投資渠道單一，實現保值增值的能力比較差。

彭希哲等(2002)指出農村社會養老保險存在的問題可以從制度設計和操作實施兩個方面來看，制度設計本身的缺陷方面。

王國軍(2000)認為現行農村社會養老保險制度的存在如下本質缺陷:第一，覆蓋面小、共濟性差;第二，制度上的不穩定性;第三，保費籌集原則與參加自愿性原則的矛盾。

不難發現，不同時期的學者對于農村養老保險工作存在的問題雖然表述不同，側重點不同，但是總的來說，可以歸類為以下幾點問題:

(1)農村社會養老保險的覆蓋面小，參加養老保險的人數少，保障水平低。 4 改革農村社會養老保險的對策和建議

對于出現的諸多問題，學者們從理論和實證展開了多角度的積極研究，提出了很多構建和完善我國農村社會養老保險制度的建議，總的來說，有三個方面的問題:模式選擇、籌資渠道和基金管理。

4.1 模式選擇

(1)將土地保障、家庭保障與社會保障相結合。

陳彩霞(2000)認為在我國大部分農村地區，目前有三種基本的養老方式:社會養老保障、集體養老和家庭養老，其中，集體養老只涵蓋很小一部分老人，社會養老保障雖是今后發展的方向，但目前家庭養老是最主要的形式。

長期以來在農民養老問題被忽視，一個很重要的原因是人們有著固化的觀點，認為農民可以通過土地和家庭兩種方式來養老。土地保障和家庭養老確實一直是我國農村廣大農民傳統的養老方式，在我國的經濟和社會發展中發揮了重要的作用，至今仍不可完全否認其價值。但是隨著工業化、城市化的進程，老齡化趨勢的加重，以及我國長期以來實行的計劃生育政策，這兩種保障方式已經受到了很大的沖擊，而我國農村現行社會養老保險制度難以承擔其保障功能，因此單靠哪一種模式都是不能滿足我國農村社會養老保險的需要的。

楊翠迎(2005)認為，在中國社會經濟轉型的特殊時期，需要發揮家庭養老、社會養老保險、社區養老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農村社會養老保障的需要。袁春瑛等(2002)認為，在中國目前的社會經濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統的家庭養老保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地實際，分類推進農村社會養老保險制度建設，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。

(2)對農民的養老問題進行分類分層管理。

我國農村區域經濟發展不平衡已經達到一定程度，不同區域經濟發展水平不同，即使在同一區域的不同縣村經濟發展狀況也不盡相同。同時，隨著我國經濟和社會的發展，農民中間出現了群體分化的現象。李艷榮(2007)將我國農民分為純農民、鄉鎮企業農民、城市農民工、經營型農民和失地農民。

根據這些現實情況，學者提出應該分類分層地建立我國農村社會養老保險制度，鄭功成等(2002)認為，一個較為合理的政策取向是，對農村居民的社會養老問題進行分類處置，優先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦，優先在發達地區推進農村社會養老保險制度的建設和發展。東部沿海地區及其他經濟條件好的地區可以先行一步。陳志國(2005)認為我國應該改變目前農村既定的農村社會養老保險制度模式，在中等收入和低收入地區要逐步有序地實施非納費型養老金計劃，同時加強商業保險保障代之個人賬戶養老金，在一種漸進的動態整合中，逐步實現農村社會養老保險制度與城鎮社會養老保險制度的整合統一。

(3)打破原有框架，提出創新制度。

盧海元(2003)提出以實物換保障，指出，“實物換保障”是根據不同的對象，以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會養老保險制度方案。年輕農民實行“產品換保障”;老年農民和被征地農民實行“土地換保障”;進城農民工實行“產品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”;鄉鎮企業職工實行“股權換保障”+“產品換保障”+“土地換保障”。

李迎生(2005)提出“過渡模式”，過渡模式基本內容可以概括為“以自我養老與家庭養老的合理結合為主、輔之以一定的社會支持”。其中“自我養老”的重點是在全國農村全面實施“個人養老儲蓄計劃”。未來可考慮將“個人養老儲蓄計劃”轉化為比較規范的農民個人養老賬戶，相當于目前城市職工基本養老保險的第二支柱。未來農民養老的“社會統籌”部分應和城市走向統一，其資金主要來源于國家支持和集體補助。

王亞柯等(2002)提出“內斂型養老模式”，即以農民個人養老為起點，依次發揮個人、家庭、集體、社會和政府的保障作用，內斂式地滿足農民養老保障需求。同時說明所謂內斂型養老模式，是指以農民自我養老保障為起點，由下到上經由個人—家庭(宗族)—集體—社會—政府的路徑，整合各層資源，內斂式地滿足個人養老保障需求的一種保障模式。

王國軍(2000)提出從城鄉“二元”到基本保障、補充保障和附加保障“三維”的城鄉有機銜接的社會保障制度。

胡興勝(2004)提出了一個兼含教育儲蓄的新型養老模式，其基本思想是:農民為其子女進行教育儲蓄——子女上大學后以儲蓄為擔保貸款完成學業——教育儲蓄轉換為(父母的)養老金。主要是為了解決農村養老保險中農民繳費難的瓶頸，解決農民繳費的負擔。

4.2 籌資模式

目前，對于農村社會養老保險籌集模式的探討較少。多數學者(例如，楊東樂，2005等)贊成《縣級農村社會養老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認為它比較符合中國農村現階段的實際情況，有利于中國社會經濟協調發展，能夠在一定程度上避免福利國家養老保障的弊端。相反的觀點(例如，高和榮，2003;趙建國，2004;等等)則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農民參與社會養老保險的積極性，加大農村社會養老保險工作的難度。

4.3 基金管理

趙殿國(2005提出從利率和余命兩個方面降低制度風險，具體來說可以采取調整個人賬戶的計發系數、建立農村養老保險養老金計發辦法彈性調整機制及采用久期、凸度等金融免疫工具進行控制資產負債匹配風險，完善農村養老保險基金管理的治理結構，加強農保基金監督力度，建立準備金制度。戴衛東(2007)認為農村社會養老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。

在具體操作上，趙殿國(2004)指出可行的辦法是在中長期內，一是建立全國農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理農村社會養老保險基金。在有條件的地方建立省一級農村社會養老保險基金受托管理機構，集中管理一個省的農村社會養老保險基金。二是建立農村社會養老保險基金受托管理機構的省份，應當是農村社會養老保險制度全面開展、基金積累規模較大，同時具備相應的基金管理人才和技術的省份。三是縣級農村社會養老保險經辦機構負責基金的歸集、支付和基金收益的分配。

5 結論

學術界對農村社會養老保險問題的研究呈現出以下的一些特點:

(1)農村社會養老保險應采用何種模式還處在爭議之中。

學者對我國農村社會養老保險模式提出要根據實際情況區別對待，不同的對象和不同的地區應有不同的政策。對于全國是否應建立統一的農村社會養老保險制度也尚未達成共識，多數學者是持反對態度。

(2)對整體農村社會養老保險制度研究相對較少。

鑒于中國農村社會保障制度的歷史特殊性，學者對農村社會養老保險制度的整體設計顯得冷落，更多關注的是對失地農民、農民工社會養老保險問題的研究。

(3)研究的思路并沒有走出《基本方案》的框架。

對于農村社會養老保險問題，學者沒有能從動態的角度來研究農村社會養老保險存在的問題。很多學者在研究農村社會養老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》為藍本去分析。但是研究農村社會養老保險制度，除了要考慮農村經濟發展水平外，還要考慮農村社會分層、文化、倫理、權益意識的覺醒等因素。從最近的文獻來看，已經有學者注意到這一問題，從一些新的視角進行嘗試。

[1]何文炯等.農村社會養老保險:進與退[J].浙江大學學報，2001，(3).

[2]樂章.現行制度安排下農民的社會養老保險參與意向[J].中國人口科學，2004，(5).

[3]俞仁龍.浙江農村建立社會養老保險制度的經濟可行性分析[J].嘉興學院學報，2005，(4).

[4]劉子蘭.中國農村養老社會保險制度反思與重構[J].管理世界，2003，(8).

[5]楊惠芳.城鄉社會養老保障一體化的實踐與探索[J].農業經濟問題，2008，(5).