論文摘要：新型農村社會養老保險(以下簡稱”新農保”)在其試行中暴露出諸多關于資金安全的問題，，而資金的安全是新農保制度得以貫徹的物質基礎。論文重點分析了新農保資金籌集制度中存在的法律問題，通過相應的法理闡述和制度剖析，提出了對應的法律保障措施，以期能對新農保資金籌集制度的完善提出建設性的建議，實現從源頭上保障這一制度的安全運行。

論文關鍵詞：新農保 資金籌集 法律保障

新型農村社會養老保險制度作為一項新興的惠農政策，在其自2006年試行以來正在逐步完善，但隨著制度的試行，也暴露出了諸多的問題。而資金作為新農保制度推行的物質基礎和必要條件，有著決定性的作用。因此，資金籌集的安全性和可持續性顯得尤為重要。隨著兩會的落幕，新農保制度試行中的資金困難問題凸顯，也對新農保資金籌集制度提出了更高的要求。筆者認為，新農保制度正處于蓬勃發展的機遇期，在試行中取得了成效，但應該更多的關注相關的問題，才能使這一制度取得長足的發展。因此，有必要針對新農保資金籌集中暴露的問題從法律的高度予以分析，并有針對性的予以解決，使新農保成為老年農民的一項真正的生活保障。

一、新農保制度及新農保資金的法律屬性

新型農村社會養老保險，是指國家以立法的形式，規定由個人、集體、政府按～定比例承擔養老保險費繳納義務，為解決農村農民勞動者在因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度，這是黨的十七大和十七屆三中全會精神的指導成果，依據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的規定，新農保日前處于試點階段，預計到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全面覆蓋。

新農保資金屬于由國家調動、分配和使用的財政資金，是為保證國家宏觀經濟目標的實現即農村社會養老保障而籌集的財力資源，因此其在籌集和分配手段上具有法制性、福利性和保值增值性的特點。

首先，新農保資金依法由政府、集體經濟組織補貼和個人繳費三部分籌集而成，各自所承擔的經費比例都有法律文件的明文規定。新農保資金的管理、運營和支付各環節也都依據法律的規定執行，任何機構和個人不得挪用、侵占或貪污。從新農保資金的各個流程都體現了國家通過立法，強制實行一系列農村養老保險法律法規制度，以約束新農保資金相關利益主體的行為保障資金的安全。

其次，新農保資金是為了公共利益的需要而籌集，是農村社會保障政策的物質基礎之一。新農保制度是國家為了改善農民生活、確保農民”老有所養”而依法建立的一種優惠政策，所籌集的資金用于支付養老保險待遇，在資金使用及投資方面均具備典型的公益色彩。

再次，新農保資金財政資金的性質和特征決定了它與國家財政、資本市場以及宏觀經濟等都有著密切的聯系。資金是新農保制度的基礎，資金無法保值增值，新農保制度就缺乏安全保障。而養老保險資金具有給付周期長的典型特點，因此保障資金的安全，使其不受人口結構變化、物價變動、通貨膨脹等影響是首要之義。因此，有必要對新農保資金運行的全過程進行嚴格的法律監管。

二、新農保資金籌集的法律現狀

根據人力資源和社會保障部的最新調研結果顯示：在試點過程中，部分地區”重發放，輕參保”。截止2010年2月底，全國各試點地區參保繳費人員共3915萬，僅占適齡參保人員的50％。此外，據統計2010年2月，有五個省十個試點縣由于發放資金未到位等原因，沒能按時發放養老金。以上數據表明新農保資金籌集制度尚不完善，不足以應對新農保制度的現實需要。

1、資金籌集的法律滯后

沿襲了我國”先運行，后立法”的慣例，新農保制度的試點也只是在《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的規定下推行的，因此針對資金的籌集只有這一文件作出了專門性的規定。相對的法律位階的過低導致了推行的難度，而《社會保險法》關于新農保資金籌集的規定也不夠明確，并沒有對相應的責任主體作出具體明確的規定。

2、地方配套資金不足

在中央政府的強力推行下，中央政府財政補貼資金能得到保障。但是針對中西部地區而言，省級以下政府的補貼在制度試行和推廣中得到貫徹和落實則難以保證，尤其是后續的長期保障。財力充沛的東部地區的配套資金基本可以保障，但在經濟不發達的中西部地區，政府可支配財力少，基層財政資金緊張，但同時需要承擔多項社會保障資金的投入，分配到新農保制度的配套資金也就難以按照規定指標落實，容易出現無法到位和被挪作他用的情況。

資金來源問題作為農村社會養老保險事業的長遠發展的一個根本問題，資金的籌集是社會保障制度的核心內容和首要環節。政府在任何公共養老保險模式中均應處于主導地位，政府專項財政資金的虧空必然導致新農保制度的資金危機。而針對基層財政補貼的缺失并沒有明確的法律條文來規定相應的責任主體和懲罰機制，也為基層逃避集體補貼留下了法律漏洞。

3、農民持續參保意愿不足

我國實施農村養老保險制度的經驗教訓表明，如何長期維持農民的參保意愿是一直未能妥善解決的難題。無論是新型農村合作醫療制度，還是商業性農村保險，凡屬自愿保險都必然面臨這一難題對于新型農村養老保險而言，則更是如此。受傳統觀念的影響和生存環境的限制，農民更重視眼前利益。尤其是年輕人對長期性養老保險的興趣和熱情普遍很低，對新農保制度是否維持長期繳費意愿有很大不確定性，即使參保，中途退保的可能性也很大。對于個人賬戶資金安全和保值增值的擔心，對管理績效、服務方式的評價，對新農保制度的信任和信心指數等，都會嚴重影響農民的參保意愿。

三、新農保資金籌集的法律保障分析

新農保制度設計中的最大特點，是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金制度。在我國，農村公益保險尚未建立應有的長效籌資機制，沒有長期籌資規劃，同時缺失相應的法律保障機制。 1、以立法的方式明確資金來源渠道

要重視立法的作用，立法不能脫離實際，要制定出實用的法律。中國目前正著力構建法治社會，在依法治國精神和社會主義法治理念的指引下，建立相應的法律制度，是維持市場經濟有效健康運行的重要環節，是在國家強制力保障下人民生活穩定的良方。特別是在新農保資金安全立法方面，我國基本還處于一片空白，對具體的權利義務、各主體地位和權責、資金來源等問題都缺少法律規范。

在立法上，應明確各項資金來源的渠道，實行專款專用，不亂挪用，不亂攤派，增加中央和省級政府對農村特別是貧困地區新農保資金的投入和對貧困地區生產和生活救濟的力度。從公共財政理論分析，政府的財力主要應用于社會公益事業，新農保制度作為一項關系到全體國計民生的公益事業，其政策落實是政府財政的重要職責。當今世界相當多國家將政府尤其是高層政府，作為農村養老保險資金投入來源的主體。在當前國家大力推行惠農政策的背景下，制定專門的法律來規范新農保制度的穩健運行是有必要的，應該專門針對其資金籌措制度作出具體的規范，明確對應的責任主體及責任機制。

2、明確政法財政預算支持的主體責任

要建立統一的、規范化的新農保資金籌集制度，就必須明確政府財政資金的地位和用途。新農保資金的主要渠道之一是政府的財政性資金，同時以農村的集體籌資作為補充。由中央和地方政府負責提供的資金部分應由財政部門做出專門的支出預算，直接提供給新農保制度。社會保障是政府的一項職能，也是一種滿足公共需要的經濟活動和社會活動，是公共財政性質和職能的體現。

在社會主義市場經濟條件下，國家作為農村社會保險的創建人應履行必要的國家責任，既包括國家有責任建立起完善的社會保險制度來確保公民享受社會保險的權利，也包括國家須承擔必要的財政支出義務來為社會保險制度提供經濟基礎。在未來的立法中應該明確新農保資金由中央財政預算撥款，以法律的形式定位各級政府的責任。基于社會保險政府主導的特色，因此中首先就要明確籌集資金的問題，也就是政府對新農保給予何種財政支持。而這種支持要通過政府財政撥款來實現，進而就要對財政預算的流程加以明確。

3、保證財政轉移支付制度的落實和完善

財政轉移支付制度是目前利用再分配，平衡地區問經濟發展差距，彌補鄉鎮財政缺口的一種重要方式。它不是”劫富濟貧”，不是簡單的將一部分人的錢通過國家給另一部分人，需要法律、政策等手段加以嚴格的約束目前我國尚未建立《財政轉移支付法》，缺乏規范的財政轉移支付法律體系，因此，制定出一部透明的財政轉移支付法，以明確政府間支出責任，規范財政轉移支付決策、協調、分配、監管等工作機制和程序是當前完善和保障轉移支付的首要任務。

具體而言，堅持公開、公正、透明、效率的原則，明確專項轉移支付資金的設立、審批程序和分配依據。除需要保密的資金外，定期公布專項轉移支付項目資金管理辦法，用途和使用方式，明確政府間支出責任劃分。對屬于中央事權的項目，由中央財政全額負擔，地方無需承擔，對屬于中央與地方共同事權的項目，根據具體情況分別確定配套規則，對屬于地方事權的項目，按地方實績予以獎勵或適當補助，以鼓勵地方新農保工作的推行。

同時，中央應加大對困難省份和弱勢群體的財政轉移支持力度，在增加對”社會弱者”支出的基礎上，依法針對特定地區和人群制訂相關標準并依法建立規范的財政轉移支付制度。鑒于各省內發展的不平衡，省級政府也要加大本省內的財政支付轉移力度，努力實現省內不同地區新農保發展的均衡化，增強對省內落后地區和弱勢群體的資助力度。

4、發揮非政府組織在資金籌集中的作用

政府在社會保障新農保資金籌集中應承擔主導責任，但新農保制度要取得長足發展就要避免出現財政危機，不能由國家或政府包辦，而要兼顧個人責任，適度引入市場機制和民間力量，以適度分擔政府責任。充分發揮非政府組織在民間的號召力，通過自身活動籌集社會保障資金。非政府組織具有獨立的法律地位，是公益性法人，從事社會公益事業，其核準登記的活動范疇則可以成為籌集新農保資金的有效途徑。在今后我國制定非政府組織法律法規時，可以將定期通過自身活動籌資并按比例向新農保資金捐贈作為對非政府組織設立或政策扶持作為必要條件，這也是社會保障資金來源社會化的體現，尤其對于貧困落后地區的資金來源意義重大。在《社會保險法》中也規定了對于資助新農保制度的捐款等予以稅收優惠，以此提供一個優良的捐資集資助新農保的投資環境，保護農民投保的積極性。

5、強化宣傳督導機制

財政支持新農保制度，會給農民輸送一個國家信用的信號，可以給受保障人帶來很強的心理安慰、使人們感到更加安全、易于建立更加穩定的心理預期。在保障國家和政府財力支持的同時，應該加大對農民的宣傳力度，保證農民參保積極性和持續性。

隨著一項新政策的推行，不可避免的會暴露其缺失之處，而我國新農保資金安全的種種問題都與缺乏法律的硬性規定和相應的強制性保障有關。因此制定合理而細化的法律法規以制約各級政府操作上的隨意性和任意性，保障投入到位是我國加快新農保相關立法的首要任務。宏觀惠農政策加上配套的法律規程作為保障，才能真正實現新農保惠農的基本精神。