【論文摘要】建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是中國應(yīng)對人口老齡化的一項緊迫任務(wù)。隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動，農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過城市，原有的以家庭保險為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障己不適應(yīng)農(nóng)民的要求。而長期以來，農(nóng)民被排斥于社會養(yǎng)老保險體系之外，老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望，也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題。本文通過分析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在問題及其根源。

【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

自1999年以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。為何經(jīng)過很長時間的探索與試點，一個真正意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度卻沒有建立起來?

影響農(nóng)村社會保障模式的因素，有非經(jīng)濟影響因素和經(jīng)濟影響因素。經(jīng)濟發(fā)展水平對社會保障的范圍、程度和給付標(biāo)準(zhǔn)具有根本的制約作用，但是非經(jīng)濟因素對于社會保障體制的建立同樣有著重大影響，在某些特殊條件下甚至是決定性的影響，社會保障制度并不是完全與經(jīng)濟的發(fā)展水平完全機械吻合，在一定限度內(nèi)配合當(dāng)時政治和文化等非經(jīng)濟因素達到動態(tài)平衡才能達到社會各方利益的真正均衡。

1政治因素

“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現(xiàn)代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了。”“社會保障制度并不必然和一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)。”這種從政治學(xué)角度把社會保障看作是一項牽涉社會力量博弈的公共政策的觀點，有助于理解農(nóng)村社會保障缺失的體制原因。

社會保障的建設(shè)水平從來也不是簡單地與一國的經(jīng)濟實力直接對應(yīng)的，“考察社會結(jié)構(gòu)的狀況(這里包括政權(quán)集中的程度，社會力量的分布、社會各階層之間的流通交往情況、工人階級的規(guī)模及其組織的性質(zhì)、軍隊在社會中的地位等等)是考察社會保障的成因的一條捷徑。德國之所以最早實行現(xiàn)代意義上的社會保障，并不是因為當(dāng)時的德國經(jīng)濟是世界上最發(fā)達的．而是因為德國的工人階級由于受馬克思主義的影響較多．在左翼政黨的領(lǐng)導(dǎo)下比較成熟和強大，所以在當(dāng)時的政治斗爭中顯示出自己的力量。

我國養(yǎng)老保險制度的建設(shè)由城鎮(zhèn)逐漸擴展到農(nóng)村，社會原因也是不容忽略的，畢竟一個社會保障制度的建立．發(fā)展和完善與一個國家的社會背景，政治力量結(jié)構(gòu)是分不開的。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險最早建立時間及發(fā)展、農(nóng)會組織的力量、相關(guān)的立法、政府的作用以及國際影響等都會對農(nóng)村養(yǎng)老保險的建立產(chǎn)生非常深遠的影響。

農(nóng)村問題的本質(zhì)是國家與農(nóng)民的關(guān)系問題．而這種關(guān)系的本質(zhì)是社會強勢集團與弱勢集團的關(guān)系。政治上的不平等，導(dǎo)致一系列制度的不平等，而制度的不平等，則導(dǎo)致經(jīng)濟上合法的不平等。二元保障制度的根源在于此，農(nóng)民受到歧視的根源也在于此。而這種政治上的不平等在于市民與農(nóng)民的權(quán)益沖突。在社會主義國家中，所有公民都是國家主人，都具有平等的政治、社會地位。因此，從本質(zhì)上說，城鄉(xiāng)公民的政治地位和社會地位是完全平等的，不存在地位的高低問題。然而，社會主義政治平等也是一個歷史過程，而當(dāng)下所表現(xiàn)出來的城鄉(xiāng)居民同為公民，政治地位卻不平等，其重要體現(xiàn)是選舉權(quán)的不平等。1953年2月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定了城鄉(xiāng)人民代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國人民代表大會時，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表人口數(shù)的8倍，這一一規(guī)定一直持續(xù)到1995年才有所變化。1995年2月28日，全國人大常委會修改選舉法，規(guī)定全國人民代表大會以及各級人民代表大會的代表名額，均按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。那么為什么在城鎮(zhèn)人口不足5億，而農(nóng)民達8億多，即城鄉(xiāng)居民為5：8的情況下，而在城鄉(xiāng)居民的政治權(quán)力分配仍是4：1，而不是2：1呢?這種制度改革的滯后，本身說明農(nóng)民力量的弱化．及政府對農(nóng)民權(quán)益的漠視。我國素以公正平等為標(biāo)志的法律在這上面也深深打上了城鄉(xiāng)二元制度的烙印。1996年8月29日通過的《老年人權(quán)益保障法》是我國第一部以法律形式保障老年人權(quán)益的法律．就將農(nóng)村養(yǎng)老保障責(zé)任推給了家庭。該法第10條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。”這確立了家庭養(yǎng)老的法律地位，但這樣的規(guī)定對于城鄉(xiāng)居民卻有不同的意義。該法第21條規(guī)定：“老年人依法享有的養(yǎng)老金和其他待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀Ｓ嘘P(guān)組織必須按時足額支付養(yǎng)老金，不得無故拖欠，不得挪用。國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高和職工工資增長的情況增加養(yǎng)老金。”這表明法律保護已經(jīng)享有養(yǎng)老保障的權(quán)利人，主要為城鎮(zhèn)居民。“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險制度外．有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”(《老年人權(quán)益保障法》第22條)表明絕大部分農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任完全在于家庭。農(nóng)民的大而散也加劇了農(nóng)民組織的困難．利益保護的能力也大大削弱。不可否認(rèn)，城市人口很大程度上代表著先進生產(chǎn)力，也更容易組織起來表達其利益。如果把人數(shù)眾多的農(nóng)村人口比作一個大集團，而為數(shù)較少的城市人口則是一個小集團。根據(jù)曼瑟爾，奧爾森的研究，“由于較小的集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益，而大集團則通常做不到這一點”。因此，“‘特殊利益’小集團．或者說‘既得利益者’，具有異乎尋常的力量”。事實也正如此。作為城市人口的小集團，一方面因占有政治上的優(yōu)勢，致使在國家法律與政策的頒布中獲得更多的利益，另一方面維護既得利益上具有比農(nóng)民更強大的力量。其結(jié)果是，農(nóng)民的收入，在政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的呼吁中，與市民的收入進～步拉大；農(nóng)民的負(fù)擔(dān)曾在一片減負(fù)聲中不斷上漲：農(nóng)民的“民意”在不斷強化中被不斷削弱，政府．特別是地方政府在利益調(diào)整中受強勢集團左右的傾向越來越明顯。

由上述分析可知，農(nóng)民與市民矛盾的根源在于農(nóng)民社會主體地位與市民相比事實上處于一種不平等狀態(tài)。這種權(quán)力的不平等．由于以法律的形態(tài)固化，因而又是“合法”的。同樣是作為國家的公民，而長期奉行一種不平等的政治權(quán)力．且表面上相安無事，這本身就是農(nóng)民組織化程度低的一種表現(xiàn)。這也與我國農(nóng)民幾千年來形成的依賴思想一脈相承。農(nóng)民總是一種依賴心理．過去是需要一個好皇帝。而今天則更注重于一個好官。而好官存在的機制是官員的自覺，而不在制度約束，更似乎與農(nóng)民權(quán)力對官員的約束無關(guān)。這無疑加重了農(nóng)民的依賴性。

事實上，制度的制定是主體性的重要體現(xiàn)。建立一種什么樣的制度，也是力量制衡各方博弈的結(jié)果。在我國，制度的形成中，政府的作用不可或缺，甚至是根本性的。由于我國制度的形成，或立法的過程是政府先行制定．人大通過。而在這兩條路徑上。農(nóng)民處于弱勢地位，因為政府中的官員幾乎沒有農(nóng)民，而人大代表中農(nóng)民也僅占極少數(shù)，制度的管理主體也與農(nóng)民相去甚遠。因而，在農(nóng)民組織化程度低，而又安于現(xiàn)狀的思想指導(dǎo)下，其主體性的建立任重道遠。

但這并不表明農(nóng)民的主體性無法實現(xiàn)，農(nóng)民的主體地位無法提高。而要提高農(nóng)民的社會主體地位，政府具有不可推卸的責(zé)任。

(1)政府必須樹立全民政府觀念。現(xiàn)在我國政府在對待市民與農(nóng)民的政策與態(tài)度上存在較大差異．因為政府并沒有有效地縮小農(nóng)民與市民之間存在巨大的利益差距，甚至人為擴大之。這在地方政府的行為中非常突出。要真正實現(xiàn)全民政府，必須樹立公民意識．即凡中華人民共和國的公民無論性別、年齡、民族，在政治地位上一律平等，具有同等的參與權(quán)，包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)。 (2)樹立人大的權(quán)威。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)．權(quán)力機關(guān)的重要職能之一是立法。建立在最廣泛民意基礎(chǔ)上的立法才能代表最大多數(shù)人的利益。賦予農(nóng)民與市民平等的政治權(quán)力，享有同等的選舉權(quán)，切實保護農(nóng)民的根本利益。

(3)提高農(nóng)民的素質(zhì)技能。素質(zhì)技能是個體勞動者能力的體現(xiàn)，如果主體的素質(zhì)技能低下，即使賦予其一定的權(quán)力，他也未必能夠行使，或者即使行使，也未必達到理想的效果，而素質(zhì)技能的提高依賴于教育水平的普及。因而加大對農(nóng)村教育的投入，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，是重要一環(huán)。

(4)鼓勵農(nóng)民組織起來，形成自己的組織。農(nóng)民之所以人多但不勢眾，其重要一點是組織性差，小農(nóng)意識強烈；事不關(guān)己，高高掛起的心態(tài)嚴(yán)重存在。因此政府鼓勵農(nóng)民形成自己的組織，維護自身利益，如在農(nóng)村推行村民自治，在城市成立農(nóng)民工的工會組織等，是必不可少的措施。

中國農(nóng)村的改革本質(zhì)上是權(quán)利的變革，土地財產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)居民間的平等社會權(quán)利及農(nóng)村居民民主政治權(quán)利的確立。

2觀念問題

我國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題上的理念不明確、目標(biāo)定位不準(zhǔn)確。我國沒有把社會社會養(yǎng)老保險作為一項獨立的、具有自身發(fā)展邏輯和規(guī)律的制度，總是把它作為實現(xiàn)其他政治、經(jīng)濟目標(biāo)的附屬物。計劃經(jīng)濟時期作為政治運動的副產(chǎn)品，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期片面強調(diào)為經(jīng)濟體制改革服務(wù)。社會養(yǎng)老保險制度本身缺乏獨立性，自然也不可能具有切合實際的理念與目標(biāo)定位，缺乏連貫性的有關(guān)政策。

其次，目前部分地方及政府部門對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的認(rèn)識還不統(tǒng)一，對農(nóng)保工作應(yīng)不應(yīng)該搞，在多大程度和多大范圍搞，尚未形成共識，導(dǎo)致農(nóng)保政策多變。由于農(nóng)保工作目標(biāo)和政策不明確，多數(shù)地方農(nóng)保工作基本處于停頓和等待觀望狀態(tài)，影響了有條件的地方積極探索。“一些領(lǐng)導(dǎo)與研究人員認(rèn)為我國仍然是發(fā)展中國家，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度為時太早，風(fēng)險太大，不具備可行性”“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的原則，以及與此相關(guān)的政府財力限制．顯然是對政府開展農(nóng)村社會保障的一種重要約束。口福利病的警示、城市改革的中心地位，中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。相反．劉福垣認(rèn)為：社會保障問題實際上是全民共有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題。麗我國走的是一條中國特色的實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的道路，這條道路的特點在于發(fā)展市場經(jīng)濟實現(xiàn)按要素分配的同時就可以一步到位實現(xiàn)社會主義的分配制度。生產(chǎn)資料的分配，是我國當(dāng)前最大、最根本的分配不公。所謂中國特色就是我國的市場經(jīng)濟是以巨額全民共有資產(chǎn)為前提的市場經(jīng)濟。如果真正承認(rèn)全民對共有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，這筆巨額資產(chǎn)的利息和租金就可以充分滿足社會保障的全部開支。∞

3管理體制不順

3．1中央政府政策不清晰，沒有制度預(yù)期

中央政府除了每年幾百億的轉(zhuǎn)移支付之外，一直沒有拿出一個社保制度架構(gòu)改革的大思路，制度設(shè)計是中央政府的一個義務(wù)和責(zé)任。

3-2中央政府承擔(dān)的義務(wù)十分有限

任何一個國家的中央政府都應(yīng)承擔(dān)起資金管理的義務(wù)，而目前我國統(tǒng)籌資金和賬戶資金的管理營運都壓在地方政府身上，即對地方政府來說．從擴面到增值。從征收到支付，壓力很大，但資金征繳上來以后卻成為“燙手的山芋”；那些收不抵支的地區(qū)卻沒有這樣的壓力，反倒是結(jié)余的省市卻背上了包袱。

社保資金原有的兩個投資渠道已不適應(yīng)制度發(fā)展的需要，中央與地方管理體制不順，責(zé)任不清，已到了非解決不可的程度。這些制度層面的問題是導(dǎo)致企業(yè)年金和社保資金屢屢出事的根本原因．是深層的制度原因。