論文摘要：新型農村社會養老保險制度的建立，為解決廣大農村居民的基本養老保險需求提供了制度保障，是建設覆蓋城鄉社會保障體系的內在要求。由于試點工作剛起步，在實施過程中還存在諸多問題，要重視農村養老保險制度的科學設計，通過拓寬基金增值渠道，加強基金監管，取消不合理限制條件，逐步提高保障水平等措施來完善新農保試點工作，滿足參保居民的養老保障需求。

論文關鍵詞：農村；養老保險；保障需求；制度建設

改革開放以來，我國農村經濟和社會發展取得了前所未有的變革和進步，但是由于受城鄉二元結構體制的限制，城鄉之間在社會養老保險方面存在制度上的不平等。在城市，城鎮職工可以參加城鎮企業職工基本養老保險。而在人口眾多的農村，缺乏一種制度來保障農村居民的養老保險需求。黨中央、國務院高度重視農村居民的養老保障問題，在黨的十七屆三中全會上提出了加快健全農村社會保障體系，建立新型農村社會養老保險制度。2009年新型農村社會養老保險試點范圍為全國l0％的縣(市、區)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現全覆蓋。根據國務院新型農村社會養老保險試點工作領導小組的統一部署，2009年湖北省在赤壁市、石首市等l3個縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點工作，試點地區參保人數占全省農業人口的10％。截至2010年5月31日，全省13個試點縣市應參加新農保人數378．61萬人，實際參保人數282．45萬人，參保率為75％；全省新農?；鹗杖?．73億元，其中個人繳費收人5．244L元、財政補助收入3．49億元；全省領取基本養老金待遇人數69．52萬人，占60歲以上農業人口的96％，待遇支出金額2．48億元。

一、湖北省新農保試點的基本做法

(一)重視制度建設，規范制度設計體現創新要求

健全的制度體系是試點工作推進和管理規范的保障。在新農保制度設計中，該省遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，注重處理好規范與創新、原則性與靈活性、規定動作與自選動作的關系，制定了全省新農保試點實施意見。在確保貫徹中央和省確定的基本制度和政策的前提下，鼓勵各試點縣市積極探索和創新。

1、合理確定繳費檔次和財政補助辦法。一是適當增加繳費檔次。國務院及省政府明確的繳費標準為每年100一500元5個檔次?？紤]到全省農村居民經濟狀況、參保需求不同等特點，試點縣市根據需要適當增設了繳費檔次。如武漢市黃陂區增設了600元、800元、1000元、l200元4個檔次，滿足經濟條件較好的農村居民的參保需求。安陸市在省里明確的5檔基礎上增加了600—1000元共10個檔次，由參保人根據自身經濟能力自主選擇。從各地的參保繳費情況看，多層次繳費檔次較好地解決了參保對象的普遍需求與特殊需求問的矛盾。二是提高繳費補貼標準，鼓勵長繳多繳。在新型農村社會養老保險的起步階段，堅持低水平起步，讓廣大農村居民都能參與進來，同時引導和鼓勵“多繳多得、長繳多得”。安陸市對選擇600元以上檔次繳費的參保人，除享受政府30元的繳費補貼外，還按高出600元檔次部分的2％增加補貼；對連續繳費超過15年的，每增加1年，月基礎養老金加發1元。石首市對選擇500元以上檔次繳費的，在30元的普惠補貼基礎上，每提高1個檔次再給予5元獎勵補貼。對繳費年限滿l5年以上的，每增加1年，月基礎養老金提高2元。通過上述對多繳在進口上實行增補、對長繳在出口上實行加發的做法，客觀上發揮了很好的導向作用。三是根據財力狀況提高基礎養老金標準。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，試點縣市政府可根據實際情況提高基礎養老金標準。黃陂區根據經濟發展水平制定了具有吸引力的基礎養老金發放辦法，對年滿60周歲的農村居民，在中央財政每人每月補貼55元基礎養老金的基礎上，由市、區財政再分別補貼22．5元，將基礎養老金發放標準提高到100元。宜都市為調動參保人員的積極性，將基礎養老金標準規定為每人每月60元，比國家確定的基礎養老金標準高5元，同時規定基礎養老金待遇水平根據經濟發展水平適時調整。鐘祥市在制定基礎養老金發放辦法時，體現了“中國長壽之鄉”的特點，將年滿90歲的參保老人的基礎養老金提高到每人每月100元。

2、充分考慮特殊人群的保障需求。一是對計劃生育家庭給予特殊補助。為貫徹落實好國家做好新農保制度與人口和計劃生育政策銜接的意見，要求有條件的試點地區制定鼓勵和支持農村獨生子女和雙女父母，特別是支持死亡傷殘獨生子女的父母、計劃生育手術并發癥人員等特殊困難群體參加新農保的具體政策措施。鐘祥市對農村計劃生育獨生子父母，月基礎養老金增加20元；農村計劃生育獨生女父母，月基礎養老金增加40元；計劃生育獨生子女傷殘、死亡的父母，月基礎養老金增#us0~。赤壁市對計劃生育傷殘或死亡、獨女戶、兩女絕育戶和獨子戶家庭的夫妻，在年滿60周歲時，分別按105元、95元、75元、65元支付其基礎養老金。二是統籌解決被征地農民社會保障問題。赤壁市對2006年4月10日以后的被征地農民，選擇300元以下繳費檔次的，政府每年給予100元補貼；對選擇400元以上繳費檔次的，政府每年給予200元補貼；對新農保政策實施時已滿60周歲的被征地農民，其養老金按每人每月80元發放。宜都市被征地農民參加新農?？上硎?5年的政府補貼，補貼標準為每年繳費額的75％。三是重點照顧殘疾人等弱勢群體。宜都市對殘疾人參加新農保選擇最低繳費檔次的，財政全額補貼；選擇其他繳費檔次的，按每人每年150元補貼。對特別困難的低保對象按最低繳費檔次全額補貼。赤壁市對農村重度殘疾人，政府除每年按最低繳費標準為其繳費外，并給予30元的政府補貼。

3、做好新農保制度與相關制度的銜接。一是增加喪葬補助費項目。在新農保實施辦法中增加喪葬補助費項目，既體現新農保政策的人文關懷，又保持新農保政策與城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險政策的銜接統一。安陸市在設計新型農村社會養老保險政策時，增設了喪葬補助費項目，對年滿60周歲的參保農民，死亡后可享受800元的喪葬補助。宜都市對參保人在領取養老金期間死亡的，發給喪葬補助費1000元。二是設計靈活的繳費政策滿足部分老年人提高待遇的需求。新農保政策規定，“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”。由于部分年滿60周歲的農村老年人有參保繳費提高待遇的愿望，部分試點縣設計了人性化的繳費政策。安陸市對已年滿60周歲有提高待遇需求的農村老人，設計與其實際年齡對應的繳納系數，可按每月最低領取108元、最高領取208元的對應繳費標準一次性繳費。鐘祥市對年滿60周歲的農村老人，可根據自身經濟能力，在55元至130元之間選擇個人賬戶的月領取金額一次性補繳養老金，從補繳的次月起開始享受養老保險待遇。

(二)積極整合資源，加強服務平臺建設

1、整合工作力量，優化機構編制配置。為做好基層新農保工作，加強試點縣勞動保障服務平臺建設，湖北省出臺了《關于加強和完善全省新農保試點縣(市、區)勞動保障服務平臺建設有關問題的意見》(鄂編發[201013號)，從三個方面加強新農保機構和平臺建設。一是調整縣市農保機構編制。根據試點縣市規模和工作任務，重新核定農保機構事業編制10—15名；二是綜合設置鄉鎮派駐機構。整合鄉鎮新農保、城鎮職工養老保險、城鎮醫療保險等社會保險和勞動就業、勞動力轉移培訓、勞動維權服務等職能，設立人力資源和社會保障服務中心，作為縣(市、區)人力資源和社會保障局派駐鄉鎮的事業單位，承擔有關經辦和服務工作；三是調劑解決服務中心人員編制。根據鄉鎮規模，核定勞動保障服務中心事業編制2—3名，所需編制從鄉鎮財經所調劑解決。實行“以錢養事”的辦法，設置公益性崗位2—3個。

2、整合辦公場所，加強服務平臺建設。目前各試點縣市政府積極加強服務場地、信息網絡等基層服務平臺建設。一是解決辦公場地問題。為切實做好新農保試點工作，全面提升鄉鎮勞動保障基層平臺的服務功能，安陸市在鄉鎮中心地段建設l6個規范化、標準化的基層人力資源和社會保障服務中心。二是解決設備配置問題。目前省政府為13個試點縣市配置了電腦、打印機，同時建立全省統一的新農保信息管理系統并實現省、市縣和鄉鎮及相關部門之間的網絡連接、數據共享，確保經辦機構、財政、銀行網絡互聯互通，實行信息網絡化管理。三是解決經費保障問題。各試點縣市不僅將地方財政配套資金列入財政預算，而且將經辦機構的工作經費、信息網絡建設維護費、鄉鎮服務中心建設費等納入財政預算。

(三)積極落實財政補助資金，確保試點工作順利開展

財政補助政策的落實和資金及時到位是新農保試點順利推進的重要保障。全省各級財政部門在財力有限的情況下，克服困難，積極籌措資金，將新農保試點工作所需經費安排到位當做首要任務來抓。一是積極落實中央財政政策補助。根據財政部、人力資源和社會保障部確定的中央財政補助資金采取“當年先行預撥，次年據實結算，差額多退少補”的辦法和申報程序，認真做好基礎數據統計、核實工作，按時上報補助資金申請資料，確保了中央財政補助資金及時足額撥付到位。二是足額安排地方財政預算。在省級財政比較困難的情況下，堅持從保障農民群眾的基本權益和調動試點縣市積極性出發，積極調整財政支出結構，承擔了地方財政補貼2／3的資金，即每人每年給予繳費補貼20元，并將所需財政補助資金6800萬元足額列入2010年省級預算。各試點市縣財政部門也按每人每年不低于10元的標準安排新農保補助資金預算。同時，省財政還安排了新農保網絡建設資金1500多萬元，各試點縣市財政也將新農保試點所需的工作經費足額納入預算，為新農保試點工作提供財力保障。三是及時撥付資金。目前，已撥付中央和省級財政補助資金3．09億元，各試點縣財政部門將上級專項補助資金及時劃轉到社會保障基金財政專戶，確保基礎養老金按時足額發放到符合待遇領取條件的農村居民手中。同時各試點縣財政部門將本級財政預算安排的配套資金和農民參保繳費收入及時撥入社會保障基金財政專戶，目前l3個試點縣市財政專戶基金余額已達到6．12億元。

(四)加強基金監管。確?；鸢踩暾?/p>

新農?；鹗寝r村居民的“養命錢”，加強基金管理，確?；鸢踩秦斦块T的重要職責。為此，制定了《湖北省新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》，嚴格規范基金財務管理。根據新農保實施意見和基金財務管理辦法，試點縣(市、區)設立新農?；鹭斦艉屠U費過渡戶。其中，新農保基金財政專戶用于存儲和發放養老金，繳費過渡戶用于劃轉征收的新農保保費。新農保基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農保基金必須專款專用，任何單位和個人都不得截留、擠占、挪用。個人繳費、集體補助和各級政府補貼都要作為新農?；鸺{入財政專戶管理，各項養老保險待遇均從新農?；鹬辛兄?。新農保經辦機構和工作經費由試點縣市財政部門根據實際工作需要和有關經費支出標準合理安排，納入財政預算，不得從基金中提取。為確保新農?；鸬陌踩暾捅Ｖ翟鲋?，建立了制衡式基金監督制度。由人力資源和社會保障、財政、監察、審計等部門共同組成獨立、高效、統一的新農?；鸨O督管理委員會，實行委員會外部監督制。在整個新農?；疬\營監管體系中，對新農?；疬\作過程進行全程監督，實現內部監管與外部監督相結合，定期披露監督結果。

二、當前試點工作存在的主要問題

(一)保障水平偏低，部分人參保意識不強

新農保制度實行基礎養老金與個人賬戶相結合的基本模式，與以個人賬戶積累制為主的老農保制度相比，保障水平有了很大提高。但是與目前的經濟發展和生活消費水平相比，農村居民的養老保障水平仍然很低，對農民的吸引力不強?，F行的新農保待遇水平主要取決于個人賬戶的積累，與參保期限和繳費金額密切相關。從某種程度上講，類似于一種低保障、低繳費水平的農民養老保險個人儲蓄計劃。低水平的養老待遇可能讓參保人產生“逆向選擇”，部分適齡農民選擇不繳費，等到60周歲后直接領取基礎養老金。同時，部分中青年農民對新農保持懷疑態度，存在觀望想法。一方面他們認為養老問題離自己還很遙遠，對新農保關心程度不夠。另一方面，由于老農保政策實施效果不理想使人心存顧慮，害怕新農保政策的穩定性和持續性得不到保證，會影響繳費資金的安全。

(二)養老金個人賬戶領取完后會出現空賬風險

目前新農保個人賬戶養老金計發辦法與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶計發系數相同，其月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。如果參保對象從60歲開始領取養老金，在將近72歲時，其個人賬戶儲存額會全部領完。這與我國老年人平均預期壽命逐年提高的現實不符。這種計發辦法在制度設計中存在個人賬戶“空賬”的風險，當個人賬戶資金不足時養老金發放的責任由地方財政兜底，勢必會加大地方財政的壓力。 (三)養老金個人賬戶基金存在貶值風險

新農保個人賬戶主要由個人繳費，集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼。由于很多參保人未達到領取年齡，導致個人賬戶中的部分資金會閑置很長時間。而當前政策規定個人賬戶儲存額只能按一年期存款利率計息，不能用于投資運營，在目前一年期存款利率低于通貨膨脹率的情況下，個人賬戶基金存在貶值風險。

(四)涉農養老保險制度碎片化，難以有效銜接

目前，全省面向涉農群體的養老保險制度有國有農牧漁良種場養老保險、村干部養老保險、辭退民辦教師養老保險和被征地農民養老保險。從戶籍看，上述群體都是農村居民，但是由于身份有別，參加的養老保險待遇差別很大，需要研究可行的操作辦法進行有效銜接。

三、實際操作中需要進一步明確的政策

首先是基礎養老金發放是否需要以符合參保條件的子女應當參保繳費為條件執行。政策規定“已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”。在實施過程中，由于受子女參保意愿、時間的影響，同樣是年滿60歲的老人，可能出現有人領到養老金，有人未領到養老金而落淚嘆息；有人早領到養老金，有人晚領到養老金的問題。這會人為造成農村老年人待遇享受的不平等和享受時間上的不同步，引發新的不公平。其次是政府財政補貼如何執行的問題。對領取年齡不足15年的參保對象，如果想要將保費補繳到15年，補繳以前年度的部分是否享受財政補貼?如果參保對象愿意一次性繳納多年或繳清15年保費，一次性繳費后，財政如何執行每人每年30元補貼?最后是參保對象的身份認定問題。新農保的參保范圍為年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民。參保對象限定為具有農業戶籍的農村居民，會將部分居住在農村、從事農業生產的非農業戶籍人員擋在門外。

四、完善新型農村社會養老保險試點的建議

(一)提高保障水平，規范操作程序，增強吸引力

針對參保對象待遇水平偏低不能滿足農村居民生活需求的現實，建議實現靈活的繳費模式，將繳費水平與當地農村居民人均純收入水平掛鉤，比如按當地農村居民人均純收入的一定比例設置繳費檔次，滿足農村居民的繳費需求和享受待遇需要。針對參保對象既怕交上去的保費“打水漂”，又怕承諾的待遇難兌現的種種疑慮，試點縣要采用規范的操作流程、完備的手續、簡便的程序，提高農民對新農保的認同，贏得農民的擁護和支持。

(二)調整個人賬戶養老金月計發辦法

為保證新農保制度的可持續性，避免養老金個人賬戶領取完后的空賬風險，應考慮60歲人口的余命因素，采用較為科學、精確的養老金計發月數，將現行個人賬戶養老金計發辦法調整為個人賬戶儲存額，平均余命月數。

(三)拓寬新農?；鹜顿Y運營渠道

針對當前新農保基金投資渠道單一、狹窄，基金面臨貶值風險的特點，建議盡快出臺辦法，將各地閑置基金歸集到財政部，由財政部統一委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營，實現基金的保值增值。

(四)取消基礎養老金領取的限制條件

取消“基礎養老金領取與符合參保條件的子女應當參保繳費捆綁”的做法。享受基礎養老金是每一個年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的老人的權利，新農保制度的基本原則之一是政府主導和農民自愿相結合，并未對參保對象作強制規定。因此，應取消基礎養老領取必須要符合參保條件的子女應當參保繳費的限制條件，讓60周歲以上老人都能公平享受到國家發放的基礎養老金。

(五)改變以戶籍劃分參保對象

新型農村社會養老保險是當前農村居民養老保障的主要途徑，以戶籍來劃分參保對象保證了廣大農村居民的參保需求，但是不適應當前戶籍改革的需要。目前，該省已將鄂州、仙桃、洪湖等納入城鄉一體化試點，實行戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口性質。因此，為保證廣大農村居民的養老保險利益，就不能簡單用農業戶籍來限制參保對象，建議取消農業戶籍限制，允許居住在農村的居民自愿參加新型農村社會養老保險。

(六)加強新農保制度與相關農村社會保障制度的銜接

新型農村養老保險是農村社會保障體系的一個重要組成部分，在不斷完善新農保制度的同時，還要探索與村干部養老保險、農民工養老保險和被征地農民養老保險等制度的有效銜接，尋求與農村五保制度的高效整合，降低運行成本，提高運行效率，逐步完善農保制度建設。