論文關鍵詞：新型農村社會養老保險;試點階段;問題探析

論文摘要：在實地調研基礎上總結寶雞新型農村社會養老保險試點的先進經驗，從制度設計和政策執行兩個層面分析新型農村社會養老保險試點過程中出現的問題，有助于進一步完善新型農村社會養老保險制度。

黨的十七屆三中全會明確提出要加快健全農村社會保障體系，并于2009年在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點工作，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。2007年6月寶雞市政府出臺了《寶雞市新型農村社會養老保險試行辦法》，率先在全國探索建立新型農村養老保險制度。自試點以來，受到廣大人民群眾的熱烈歡迎和社會各界的廣泛好評。寶雞市推行的新農保籌資模式還被寫入黨的十七屆三中全會《決定》，成為國家出臺新農保試點指導意見的“藍本”。如何在試點階段開展好新型農村養老保險工作，積累先進經驗，總結問題，不斷改進，對于促進農村經濟發展、保障老年農民基本生活和逐步縮小城鄉差距，維護社會穩定都具重要意義。

一、寶雞新型農村社會養老保險制度試點的成功經驗

寶雞新型農村社會養老保險制度是以個人繳費、集體補助、政府補貼為基礎，家庭養老、土地保障和社會救助等政策為補充，養老補貼與個人賬戶相結合的一種新型農村社會養老保險制度模式。它從滿足當前農民群眾最直接、最迫切、最現實的養老需求人手，結合本地實際，提供相應的制度供給，為新型農村社會養老保險的進一步推廣積累了成功經驗。

(一)因地制宜，建立適應當地發展水平的新型農村養老模式

寶雞市農業人口279萬，位于西部欠發達地區，經濟、文化發展水平都相對落后，地方財政收人也相對薄弱，農民生活水平普遍不高，傳統的養老觀念在廣大農村地區仍占據主導地位。由于地處山區，耕地較少，土地保障功能正逐漸弱化，出外打工成為許多農村家庭的主要經濟來源，因此，留守農村老人的生活不確定性也隨之增加，對于養老的社會保障需求也愈發強烈。從供給角度來看，我國尚未建立完整系統的農村養老保險體系，農村養老保險制度的供需矛盾尤為突出。在這樣的背景之下，寶雞市“敢為天下先”積極探索，勇于創新，結合當地農村經濟發展水平和文化發展水平，建立起財政負擔得起，農民承受得起、接受得了，并且適應農民群眾心理特點的“個人賬戶十基礎養老金”的養老保險模式。并實行“捆綁式”繳費，對于弘揚我國千百年以來的傳統文化美德也起到了一定的推動作用。

(二)加大投入，完善政府社會管理和公共服務職能

新型農村社會養老保險制度是以人為本理念的具體實踐，是貫徹落實科學發展觀的重要體現。科學發展觀對于政府管理理念和職能轉變，提出了一系列重大的新要求。寶雞新型農場社會養老保險在籌資模式上的創新正是政府職能轉變的鮮明體現。從財政支出角度加大對農村養老保險的投人是“新農保”制度得以順利實施的關鍵，這種制度安排極大地調動了廣大農民群眾參保積極性。通過農村新型養老保險制度的建立實現政府職能的轉變，“寶雞模式”不僅在陜西樹立了典型，也為全國農村養老保險積累了經驗。

(三)加強領導，確保制度順利實施

好的制度更需要好的基層落實，政策執行地好，才能達到預期的政策效果。在寶雞，“新農保”的推行得到了市領導的高度重視，專門成立領導小組，明確各級政府責任。各試點縣(區)分別制定關于農村新型社會養老保險的《實施方案》和《實施細則》。各試點縣(區)政府與鄉鎮人民政府簽訂新型農村社會養老保險目標任務書，各鄉鎮政府又與各村簽訂責任書，把任務分解落實到村組，一級抓一級，一級對一級負責，健全組織，配備相應的人力、物力、財力，對于農保工作人員建立獎懲和激勵機制，強化監督考核，以確保政策順利實施。寶雞市在“新農保”制度推廣方面的具體做法也值得借鑒和學習。

二、存在的問題

通過實地調研，我們發現寶雞新型農村社會養老保險在試點過程中也遇到了一些問題，這其中既有制度設計層面上的，也有具體執行過程中的問題。

(一)制度設計層面

1、籌資模式中“集體補助”功效缺失。寶雞新農保實行個人繳費、集體補助和財政補貼相結合的方式。由于寶雞地處欠發達地區，各縣(區)之間經濟水平存在差異，農村集體經濟并不發達，絕大多數農村并無相應的集體經濟來源，沒有能力去為本村農民繳納養老保險費用，通過調研我們發現，目前試點地區集體補助部分不足10%。因此，籌資模式中“集體補助”這一部分在某種程度上效用不明顯，并未對農民保費的籌集起到真正切實的作用，即使少數農村有集體經濟來源，在制度設計中也沒有明確的激勵約束機制。

2、繳費標準較高，將少部分農村貧困人口排除在新農保體系之外。廣覆蓋性和普惠性是社會保障制度的基本要求。寶雞市新農保的繳費標準是按上年度本縣(區)農民人均收人的5%一30%來進行繳納的。農民收人有很多不確定的因素，而用于家庭成員看病、子女上學等開支又較多，部分農民收人水平處于本縣(區)農民人均純收人水平之下。由于寶雞新農保實行捆綁制繳費，并且在實施過程中，大都實行按年繳費的方式，即一次性繳夠1年的保費，如果家庭適齡參保人口較多，即使依照最低限度繳納養老保險費用，仍有不少貧困家庭存在困難，這樣就會造成將貧困人口排除在外的狀況，導致部分適齡人員無力參保，60周歲以上的貧困老人不能領取養老補貼。

3、制度銜接尚不完善。我國當前處于經濟轉型的特殊時期，農民流動性較大，農民角色也在不斷變換，寶雞市新農保雖然在制度設計上為農村社會養老保險和城鎮職工養老保險留有接口，但新農保與被征地農民養老保險制度、農民工養老保險制度、城鎮職工養老保險等制度具體銜接辦法，目前尚未出臺。此外，寶雞新農保實行的是縣級統籌，這就為新農保在各縣、全省乃至全國其他地方轉移帶來了一定的困難，也在一定程度上影響到政策的可持續性。

4、18一44周歲農民參保積極性相對不高。通過調研我們發現，18-44周歲這個年齡區間的人群參保積極性相對不高。一是制度規定，只要繳滿巧年就可享受養老保險待遇，部分群眾認為從18歲開始繳納保費，還太早，時間過長。二是這一年齡區間人群的不確定性因素較多，角色轉換的可能性較大，由于目前各種制度銜接機制尚未完全建立，部分農民對這一政策還處于觀望期。三是農民受認識水平和現實主義思想的影響，比較注重眼前既得利益，過早的繳納養老保險從觀念上還接受不了。四是對于政策是否能夠落實到位，可持續性怎樣，部分群眾還心存疑慮。

(二)政策執行層面

1、市、縣兩級財政壓力大。增加財政補貼是寶雞新農保的亮點，但也給當地市、縣兩級財政帶了一定壓力。由于經濟發展水平有限，寶雞市財政收支矛盾比較尖銳。目前市縣財政新增財力的60%以上已用于完善社會保障體系和解決民生問題方面，若再加大投人，困難較大。如鳳縣僅2008年下半年，對于新農保的財政支出就占到全縣年財政收人的4%，壓力較大。如果新農保全面推廣，將會面臨很大的資金缺口。若是財政補貼資金保證不了，則會影響制度的穩定運行及可持續性。

2、農保經辦機構人員配備不夠、經費不足。在部分試點縣，農保經辦機構人員編制不夠，不少工作人員身兼數職，還有一部分工作人員屬于外聘，隨時存在人員流失風險。在村一級的專門工作人員也落實不到位，對于工作的開展造成一定障礙。此外，新農保處于試點階段，工作量大，部分縣位于山區，運行成本也比較高，目前存在新農保工作經費不足是基層試點中存在的普遍問題。

3、基金管理水平有待提高。寶雞新農保實行縣級統籌，而縣一級基金管理人員的業務水平有限，對于基金的保值增值管理也存在一定難度。此外，如何根據我國宏觀經濟形勢，規范管理基金、實現養老保險基金的保值增值，需進一步考慮。 三、進一步完.農村社會養老保險制度的對策及迫議

(一)制度設計仍需完善

1、在原有制度基礎上探索建立多層次的新型農村養老保險制度。經濟發展水平是制約農村社會保險發展的核心因素，寶雞市存在縣域經濟發展不平衡的現象。針對籌資模式中“集體補助”功效缺失的問題，一是應遵循地區差異性原則，進一步根據經濟發展水平進行地區細分，建立起多層次的新型農村養老保險制度。二是在當前經濟形勢嚴峻，大量農民工返鄉的情況下，鼓勵有條件的農村創辦集體經濟，一方面可以幫助農民增收創收，另一方面可以維護社會穩定。三是對于有條件進行集體補助的少數村落，可以給予一定的免稅激勵，同時也要明確規定補助比例，從而使集體補助這一塊資金落到實處。

2、增加繳費標準彈性，降低門檻，使政策更具普惠性。現有的年繳費標準是按縣(區)上年農民年均純收人的5%一30%繳納，為了把少數貧困人口也納人“新農保”，一方面可把繳費下限降低到4%，將繳費區間調整為4%一30%。另一方面，繳費方式上嚴格按照《試行辦法》進行，可按月、季、年繳費，有條件的一次交清。在實際操作中，幾乎所有試點地區都實行一年一次交清的方式，對于家境貧困，又多子的家庭來說，還存在困難。所以，在繳費方式的選擇，一定要尊重農民的意愿，而不是一味追求完成任務。這樣，一可以增加“新農保”的覆蓋性，二可以體現公平性。此外，要健全信息傳遞機制和監督機構，建立可以讓農民群眾正確、順利傳達信息的渠道。

3、盡快完善制度銜接機制。我國社會保障制度的最終目標是建立起城鄉一體、各制度之間可銜接，不同區域之間可轉移的社會保障體系。針對寶雞社保體系建設情況，從己留接口除非，率先探索建立新型農民養老保險制度和城鎮職工養老保險、被征地農民基本養老保險制度的具體辦法。

4、加大激勵力度，調動18一44周歲農民參保積極性。針對18一44周歲農民參保積極不高的情況，可適當加大激勵力度。在農民繳夠巧年的基礎上實行每多繳一年多增加2元財政補貼的辦法，同時實行根據不同繳費比例，增加財政補貼標準的辦法，如按20%比例繳納保費，則每年“進口”補貼調整為40元，按30%的比例繳費，每年“進口”補貼調整為50元。另一方面，可從宣傳上人手，從認識程度上提高，培養農民群眾及早投保的意識，也可在學校專門設置相關的課程或講座。

(二)建議構建中央、地方兩級財政補貼分攤機制

財政補貼是關系到新型農村社會養老保險制度是否能夠穩定推行的重要條件，就目前寶雞市情況來看，市、縣兩級普遍感到財政壓力較大，農村新型養老保險制度如果僅靠地方財政扶持，一方面，地方財政收支矛盾會進一步加劇，另一方面，也會影響到制度的持續性。參照國際經驗，中央財政都以不同比例對本國農村養老保險進行了一定的轉移支付。因此，我國也可借鑒這種做法，在可承受的范圍內，中央財政補貼向農村傾斜，更要加大在中西部地區的傾斜力度，構建中央、地方兩級財政補貼分攤機制，使基礎養老金由中央和地方財政共同分擔。這樣一方面可以緩解地方財政收支矛盾，另一方面也可以“新農保”以較快速度推廣。對于“新農保”推行過程中所需經費，要建立量化標準，財政撥款，落實到位。根據各地情況，確定農保經辦機構人員編制，保證“新農保”的推行。

(三)提高基金監管、運作水平，實現基金保值增值

農保基金是農民未來養老的保障，提高農村養老保險基金的保值增值能力也是吸引農民參加養老保險的一個重要途徑。一要完善新型農村養老保險基金監管機制。認真總結我國幾次社保基金被挪用的經驗教訓，完善基金監管機制，將新農保基金的監管和運作分開，建立專門的監督委員會。二要規范基金的信息披露，讓農民群眾了解資金的投資、收益和分配情況，參與監督。三是針對寶雞市新農保現狀，建議盡快實行省級統籌，使基金產生規模效應，減少管理成本，降低基金運營風險。并嘗試進行市場化運作，以達到基金增值的目的。