論文關鍵詞:寶雞農村養老保險制度創新

論文摘要:農村社會養老保險是我國養老保障體系的重要組成部分，關系到農村老年人老有所養、農村社會和諧穩定和城鄉社會公平等問題。寶雞市是陜西省農村社會養老保險制度的試點市，結合實際建立了符合西部地區農村現狀的養老模式。通過對寶雞市農村社會養老制度的研究，提出了進一步完善的對策措施。

黨的十七屆三中全會明確指出:“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”這是在認真分析我國當前經濟發展水平和人民群眾現實需求的基礎上，立足經濟社會全面協調和可持續發展，對加快建立與經濟社會發展水平相適應的社會保障體系提出的明確要求。寶雞市在中省勞動保障部門的高度關注和精心指導下，從農村群眾最直接、最現實、最迫切的養老需求出發，立足實際、著眼長遠，創新思路、大膽實踐，啟動了農村社會養老保險試點工作。2007年上半年在全省率先出臺了《寶雞市新型農村社會養老保險試行辦法》，從2007年7月1日起開展新型農保試點，被國家勞動和社會保障部列為全國惟一的新型農村社會養老保險試點城市。截止2008年底，全市共有216個村開展了試點，參保人數達到25.1萬人，養老覆蓋率達到25%，全市5.1萬名60歲以上農村老人每月領到了60元養老金。寶雞市新型農村社會養老保險試點工作被人力資源和社會保障部譽為“寶雞模式”，并向全國推廣。

一、寶雞市實施農村社會養老保險制度的主要做法

1.參保范圍:凡具有本市行政區域內農業戶籍，年滿18周歲以上、且未參加被征地農民社會養老保險的農村居民均可參保。暫不具備條件參加其他社會養老保險的鄉鎮企業職工、進城務工經商的農民，也可參保。

2.統籌層次:實行縣級統籌。根據全市各縣區經濟發展不平衡情況，由縣區一級統一政策，統一組織，統一管理，確定統一的財政補貼標準。

3.籌資辦法:養老保險費除個人繳納外，有條件的村(組)集體經濟組織，對參保人員給予適當補助。市、縣(區)財政對參保人員給予補貼(進口補)，補貼標準(進口補)為市財政每人每年巧元，縣(區)財政每人每年不低于15元。財政補貼及村(組)集體經濟補助標準隨經濟發展適時提高。完全喪失勞動能力的農村貧困殘疾人養老保險費由市、縣(區)財政按各承擔一半的原則全額補助。提倡和鼓勵機關、團體和社會各界對農村特困群眾參保給予扶持和資助。

4.級費方式和標準:可能按月、按季或得按年繳納，也可以一次性繳納。符合參保條件人員，每人每月按當地農民人均純收入的10%-30%繳費，隨著經濟發展和農民人均純收入增長可適時調整。全市目前平均繳費水平均繳費水平為245元/年。18至44周歲繳費年限為15的以上;45至59周歲繳費年限為60減制度實施之日本人年齡;60周歲以上只參保不繳費。

5.養老待遇:由政府養老補貼(基礎養老金)和個人賬戶養老金兩部分組成。計發辦法:養老待遇=政府養老補貼(基礎養老金)+個人賬戶儲存積累總額139(139是國家根據200()年全國人口平均壽命計算的每人享受養老保險的平均月)。現階段政府養老補貼(基礎養老金)標準為:60周歲以上每人每月60元;由市、縣(區)財政各承擔50%;根據當年實際需要分別列人市、縣(區)財政預算。建立待遇調整機制，養老補貼(基礎養老金)隨經濟發展適時調整。

6.享受條件:具備以下條件之一、且其符合參加社會養老保險條件的家庭成員(配偶、兒子、兒媳、上門女婿及配偶)，均已按規定參保并正常繳費，可享受養老保險待遇。(1)參保繳費起始日年滿60周歲以上人員;(2)參保繳費起始日45周歲以上，按規定參保并足額繳納相應年限的養老保險費，且年滿60周歲的人員;(3)參保繳費起始日45周歲以上，按規定參保且繳費年限在15年以上、年滿60周歲的人員。

7.個人賬戶:為每位參保農民建立養老保險個人賬戶，實行實賬管理。個人賬戶包括:(1)個人繳納的養老保險費總額及其利息;(2)村(組)集體補助總額及其利息;(3 )財政補貼總額及其利息;(4)其他收人及其利息。

個人賬戶的儲存額利率根據人民銀行同期公布的城鄉居民一年期定期存款利率確定，每年結算一次。個人賬戶中個人和集體繳費儲存額可以全部轉移或繼承。

8.基金管理:新型農保基金縣級為核算單位，政府財政養老補貼(基礎養老金)與個人賬戶養老金分開管理。政府財政養老補貼(基礎養老金)主要由市、縣業務部門按照預算、核定、發放過程實現管理。市、縣(區)財政部門按人力資源和社會保障部門編制的新型農保基金預算安排資金，確保按時足額發放。個人賬戶養老金納人社會保障基金財政專戶統一管理，單獨列賬。按照社會保險基金管理有關規定，嚴格執行財務制度，在國有商業銀行存為定期存款或購買國債，確保基金安全完整和保值增值。

9.組織管理:新型農保由市、縣(區)、鄉(鎮)三級人民政府負責推行。市勞動和社會保障局負責政策制定和監督指導;縣(區)人事和勞動社會保障局負責組織實施和監督管理;縣(區)農村社會養老保險管理中心(以上簡稱農保中心)負責政策宣傳、業務培訓、養老保險費匯集、參保及享受待遇資格審核審批、養老金支付、個人賬戶管理、基金及檔案管理工作;鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內宣傳動員和組織實施工作，具體業務由鄉(鎮)勞動保障事務所承擔;村民委員會負責本村新型農保組織實施，村勞動保障服務站統一辦理參保登記手續，組織繳納保險費和參保及待遇享受人員增減變化初審上報。

二、寶雞市農村社會養老保險制度存在的主要缺陷

1.待遇標準比較低。在現行的農村社會保險體系中，農民投保繳費很低，寶雞市規定為農民人均純收人的10%-30%。在選擇繳納保費問題上，基本上都選擇了保費最低的10%的投保檔次，如果考慮管理費銀行利率調整私通貨膨脹等因素，巧年后得到的保障遠遠低于當地農民人均純收人，可能難以滿足老年農民的基本生活需要。

2.級費設計缺乏彈性。在調查中我們發現，部分18-44同歲的農民認為繳費期過長，即使早參保，政府養老補貼也是同一標準，沒有體現出因繳費期長而產生的待遇差別，影響到這一群體參保的積極性。同時，就是目前實現的繳費標準、農村的貧困人口仍然無法按時足額繳納，使其游離養老保障之外。

3基金運營收益率低。基金是農村養老保險制度乃以推行的物質基礎，只有確保基金保值增值才能使農村養老保險制度得以正常運轉。目前寶雞市在基金運營上選擇了存人銀行的做法，這些增強了基金的安全性，但銀行存款利率較低，單一采取這種方法獲得的收益率低，隨著通貨膨脹壓力的增大，基金有隱形損耗的可能，難以應對老齡化加劇后養老金待遇支付劇增而導致的支付風險。

三、完善寶雞市農村社會養老保險制度的政策建議

1建立農村社會養老保險制度的長效機制

一是多元籌資機制。籌資關系應當在明確農民個人繳費的同時，政府財政給予補貼，采取相對穩定的責任分擔機制。在農村集體經濟力量強勁的地區，應把集體補助作為籌集資金的重要渠道。要通過設立農村養老保障單獨預算，確立財政資金在農村養老保險中的公共財政責任。多方籌資機制應確保農村養老保險制度財務的可持續性。

二是高效的運行機制。按照“誰管理、誰負責”的基本原則.明確社會保障部門的管理主體地位，建立社保稽核、銀行代征的農村養老保險費征收機制和統一的基本養老保險經辦機制。同時，建立以主管部門行政監督為核心、立法機關與司法機關監督為兩民辦、其他相關利益主體充分有效參與的監督體系。這種監管機制應確保養老保險制度的高效運行，并有利于推行行政問責制。

三是合理的待遇確定機制。養老金待遇確定應以維護老年人基本生活為原則，有效控制不同群體的養老金待遇差距。應當在充分考慮養老金替代率的基礎上，與個人繳費情況直接掛鉤。在多元制度框架下，還應當設計養老金待遇的分段計算與合并發放機制，把養老金標準與當地農村居民的生活水平和物價指數掛鉤，保障勞動者在流動過程中養老金權益不受損失，保證老年人的生活質量。

四是社會化的養老服務機制。建立獨立的養老社會化發放機制和養老服務社會化供給機制，確保養老金按時足額發放和高質量養老服務的有效供給。

2.完善農村社會養老保險制度的立法

法律強制性是社會保險的本質特征之一，只有通過立法，才能保證農村社會養老保險具有足夠的法律地位和強有力的法律保障。雖然2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，對社保基金的投資管理人、社保基金的委托投資、收益分配與使用作出了明確規定，但具體落實到農村社會養老保險基金的法律法規與配套政策體系卻比較少，2008年12月全國人大辦公廳公布了《中華人民共和國社會保險法(草案)》，但在基本養老保險中對農村社會養老保險對農村社會養老保險并未涉及。缺乏法律依據，政策不統一、不穩定直接制約著農村社會養老保險制度的建立和完善。因此，筆者建議盡快制定一部專門的《農村社會養老保險法》，主要內容應包括:(1)農村社會養老保險的定義、地位、基本原則、適用對象;(2)國家(政府)、集體和農民個人的權利和義務;(3 )農村社會養老保險的組織、管理和監督;(4)養老保險費的繳費辦法:(5)養老保險待遇的確定;(6)養老保險關系的變更;(7)爭議處理及法律責任。 3.最大限度實現養老基金保值增值

為達到社會保險基金保值、增值的目的，根據發達國家對社會保險基金的投資經驗，一般是對社會保險基金進行多種投資項目。概括起來主要有六種形式:除我國常用的存銀行和購買國債兩種方式外，還包括直接以銀行家身份出現，向需要資金的公司貸款;成立基金會，購買公司股票和公司債券;投資不動產，直接取得經營權，以獲得收益;對被保險人及其家庭提供消費性貸款服務。

根據投資組合原則要求，我國養老保險基金的投資組合選擇應該將一定數量的資金在不同的資產，如到期日、流動性、收益率和風險性不同的資產之間進行合理配置。由于養老保險基金在時間和數量上具有剛性，所以必須有一部分資產具有一定的流動性，以用于短、中期養老金的支持。但是，這部分資產的保值增值能力較差，防范通貨膨脹風險的能力也較差。因此，又必須有另一部分資產進行收益性最大、風險性合理的儲備性投資。這部分資產在養老保險基金中所占的比例最大，期限最長，收益率最高。為此，可考慮:一方面根據資金的可用程度和可用期限，合理安排養老保險基金投資的短期、中期和長期項目;另一方面進行組合投資，合理安排國債、貨款、現金、投資基金及不動產等項目的比例。因為各類投資項目的安全性、收益性、流動性各異，進行合理的投資組合有利于規避風險，提高投資收益。與此同時，可考慮通過直接或間接的渠道，將養老保險基金投資于證券市場，以期獲得高收益，但必須在保證有充分支付能力的情況下方能進行。

農村養老保險屬于政府行為，因此，為保證農村養老保險事業健康發展，國家對農保基金增值可實行特殊優惠政策，比如，讓利、計稅、資助等。讓利，是指凡投放國家銀行的農保基金，政府應當根據財政狀況和經濟發展程度，給予偏高一些的儲蓄利率。讓稅可采取兩種辦法:一是對超過個人所得稅征收標準的養老金收人部分，給予免征;二是對農保基金的運營收益，免征任何稅費。通過以上途徑，可以最大限度地實現農保基金的保值增值。

4.加大對特殊群體的保障力度

特殊群體的出現是社會轉型期的必然現象，他們受保障的狀況直接反映國家社會保障制度的整體水平。本文所指的特殊群體包括:計劃生育戶、被征地農戶、農民工、因病因殘致貧返貧戶等。計劃生育戶在控制人口方面為我國社會主義現代化建設做出了巨大貢獻，目前國家對農村年滿60周歲只生育一孩或生二女的農戶一次性獎勵的政策深得人心，建議不要將這筆錢一次性發放，可以用來為之辦理養老保險。隨著工業化和城市化的發展和西部大開發進程的推進，農村中出現了一批被征地農民。土地承載著農民就業和養老的雙重功能，沒有土地這些農民的養老就成了問題。寶雞市已出臺《被征地農戶參加農村社會養老保險實施辦法》，可考慮把土地補償費的一部分直接用來為他們一次性辦理養老保險，一方面避免了土地補償費發放中間環節上出現問題，另一方面解除被征地農民的后顧之憂。目前西部農村農民因病因殘致貧返貧的現象十分突出。建議每年由民政部門和社保部門聯合對貧困戶進行調查，特別是對因病因殘致貧返貧戶、孤寡老人進行調查公示后用政府出資直接為他們辦理社會養老保險。

5.加強對農村社會養老保險基金的管理監督

首先，統一行政管理機構的設置，制定政策、規劃，加強監督、指導，從根本上克服政出多門、各自為政等問題。其次，明確養老保險基金經辦機構的性質。基金的經辦機構其職能主要是收繳、核定、發放養老保險基金并做好相應的服務工作。再次，確保養老保險基金運營機構的條件。隨著養老基金積累額的增大，基金營運職能是逐步從基本經辦機構中分離出來，由獨立的、市場化營運的基金營運機構負責，經金融管理機構審核后符合條件的銀行、信托投資公司、基金會、保險公司等都可成為養老保險基金的營運機構。同時，使養老保險基金投資機構選擇權、基金保管權和投資營運權分屬不同機構，使之互相制約和監督，有利于從根本上保證被保險人的利益。最后，強化養老保險基金監督機構的職能。強化內部監督的同時還要加強外部監督，財政和審計部門對養老保險基金營運負有重要的監督職能，要定期公布基金狀況，同時，應設立由政府代表、參保農民代表、領保農民代表、人大代表、政協委員等各方面人士組成的養老保險基金監督委員會，對養老保險基金經辦機構、營運機構的日常工作進行監督，防止養老保險基金被擠占、挪用、浪費，以提高其使用效益。

6.建立高效的信息管理系統

農村社會養老保險是全社會繁榮穩定的基砷和重點，直接關系到廣大農民的切身利益。目前大多數地方仍采用人工管理的方式，信息傳遞程度慢、準確性差、反饋不及時，影響到體系的運作效率和效果。建議加快農村社會養老保險管理的電子化、信息化和網絡化，建成后的信息管理系統與政府財政、經濟管理、稅務、金融、政法等系統互通，使政府部門能及時關注老百姓關于社保工作的意見和建議，使政府各管理板塊能及時協調配合，為社會保障工作解決實際問題。